對我國按日計罰制度的實踐效果分析

長春理工大學(xué)，吉林 長春 130022

一、按日計罰制度的重要性

（一）按日計罰制度概述

按日計罰系我國《環(huán)境保護法》首次規(guī)定的行政措施，是最為嚴(yán)厲的防治排污行政手段之一。既根據(jù)違法者受行政機關(guān)處罰后拒不改正排污行為的天數(shù)來計算每天的處罰數(shù)額，處罰罰款的時間自責(zé)令改正的次日起開始計算，違法行為持續(xù)的時間與處罰罰款之間累計遞增，實現(xiàn)以經(jīng)濟處罰震懾違法者從而主動改正排污行為之目的①。

（二）按日計罰制度的重要意義

按日計罰制度作為我國首次采用且最為嚴(yán)厲的污染防治行政措施，其對于我國環(huán)境保護事業(yè)有著重要意義：

1.標(biāo)志著我國的環(huán)境保護制度取得了實質(zhì)性突破。按日計罰制度為國際所廣泛采用，被證明是一項行之有效的環(huán)境保護措施②。

2.為我國日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題提供了解決之策。

3.彰顯我國嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染事件的決心。按日計罰制度為我國環(huán)境立法體系之需要，自實施以來，極大提高了環(huán)境執(zhí)法能力及權(quán)威③。

二、我國按日計罰制度實踐問題分析

通過對按日計罰制度實踐過程中的實踐效果進行分析，筆者認(rèn)為該制度的諸多問題仍需設(shè)計完善，本文認(rèn)為存在以下四個問題：

（一）與我國法律制度不銜接

按日計罰制度作為一項行政措施，雖然我國同時也配套通過了辦法對其具體適用作出了規(guī)定，卻還需配合其他法律制度來保障處罰的順利實施。本案中行政機關(guān)對該公司作出的行政處罰，實踐中若不能與相應(yīng)的法律體系配套，則存在實踐中的困局④。

（二）采用大陸法模式不科學(xué)

對于我國引用按日計罰制度應(yīng)當(dāng)借鑒何種模式曾引起過廣泛的爭議，而采用何種模式對如何認(rèn)定處罰期間有著不同的區(qū)分。在英美法模式中，按日計罰的處罰起算日為環(huán)境違法行為發(fā)生日，直到環(huán)境違法行為被糾正之日為止。而在大陸法模式中，則將該制度的適用視為執(zhí)行罰，即我國采用的將按日計罰的處罰起算日從責(zé)令改正之日起的次日開始，從責(zé)令改正決定書送達之日起的次日起算直至違法行為的終止適用按日計罰⑤。

筆者認(rèn)為我國適用按日計罰的模式應(yīng)當(dāng)同時借鑒英美法模式。自違法排污行為發(fā)生之日起開始起算適用按日計罰的時間更為合理，從違法者環(huán)境違法行為發(fā)生之日起便對其進行處罰，便能避免行政執(zhí)法部門不作為而令違法者規(guī)避法律制裁的情形，更利于約束持續(xù)性排污行為⑥。

（三）復(fù)查方式及標(biāo)準(zhǔn)不全面

按日計罰制度的復(fù)查方式不足以應(yīng)付實踐中的諸多情況，行政執(zhí)法部門往往是以抽樣調(diào)查的方式進行暗查，對抽樣結(jié)果進行化驗后發(fā)現(xiàn)污染物的含量仍舊超過法定污水排放標(biāo)準(zhǔn)，亦或憑借肉眼可見的某些情景，如肉眼明顯可見之黑煙，則簡單認(rèn)定為違法者存在拒不改正的情況。

（四）罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)謹(jǐn)

根據(jù)辦法第17 條之規(guī)定，按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，應(yīng)以原處罰決定書確定的罰款數(shù)額來進行處罰。實踐中按照辦法所規(guī)定進行處罰時，刻板地按照原處罰數(shù)額進行罰款的作法往往卻不能與企業(yè)狀況、污染程度等實際情況相適應(yīng)。

按日計罰所規(guī)定的罰款數(shù)額對違法者起到懲罰作用，其最主要的目的在于防治。但從按日計罰制度的實踐情況來看，若罰款過于高昂，則可能造成按日計罰難以執(zhí)行或收繳后阻礙企業(yè)發(fā)展；若罰款金額過低，則不能與違法者所獲利益相符合，無法適當(dāng)體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。

三、我國按日計罰制度完善的若干建議

（一）擴大處罰范圍

1.擴大實體性違法范圍，按照辦法所規(guī)定的僅四種實體性違法行為在實踐中運用不足以應(yīng)對生活中千奇百怪的違法手段。

2.擴大程序性違法范圍，對于按日計罰制度的處罰范圍，僅將實體性違法行為納入其中，實踐中往往會有很多“落網(wǎng)之魚”。違法排污之外的環(huán)境違法行為，雖然不會像違法排污一樣對環(huán)境造成直接的損害后果，但完全有可能導(dǎo)致環(huán)境損害的潛在后果或者顯著加大環(huán)保部門的執(zhí)法成本。⑦故將程序性違法行為加入該處罰范圍是勢在必行的。

（二）約束行政自由裁量權(quán)

1.按日計罰制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的違法行為類型，科學(xué)的建立裁量基準(zhǔn)庫，對每種違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)進行系統(tǒng)的梳理。設(shè)立科學(xué)的基準(zhǔn)庫來作為行政機關(guān)行使行政權(quán)的依據(jù)，即根據(jù)不同的情節(jié)及損失程度，設(shè)立不同程度的裁量空間，創(chuàng)建不同的按日計罰制度的基準(zhǔn)等級，拆分行政自由裁量權(quán)，將相關(guān)權(quán)利進行約束⑧。

2.應(yīng)當(dāng)建立對環(huán)境行政機關(guān)的監(jiān)督體制、追責(zé)機制及信息公開系統(tǒng)。不僅檢察院負(fù)有監(jiān)督職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)賦予公眾知情參與的權(quán)利。設(shè)立按日計罰體系下相應(yīng)的公開案件信息、公民舉報違法行為、公民申訴等渠道。

（三）細(xì)化復(fù)查程序

根據(jù)法律規(guī)定，按日計罰的啟動應(yīng)根據(jù)環(huán)境行政部門對責(zé)令改正的違法者進行暗查復(fù)查后來決定。而環(huán)保行政部門復(fù)查時若認(rèn)為違法者存在已責(zé)令改正的行為仍在持續(xù)或者拒絕、阻礙復(fù)查的情況時，則可啟動按日計罰程序進行處罰⑨。

在實踐中證明我國目前的按日計罰復(fù)查程序過于絕對、單一，應(yīng)當(dāng)立法對復(fù)查的方式進行科學(xué)設(shè)計。細(xì)化復(fù)查程序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的實際情況設(shè)計不同的標(biāo)準(zhǔn)制度。根據(jù)責(zé)令改正決定送達之后，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的整改行為及整改結(jié)果進行不同的分類⑩。

（四）明確罰款額度標(biāo)準(zhǔn)

罰款額度應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境所遭受的經(jīng)濟損失以及違法者的違法收益額之百分比進行處罰，按日計罰的罰款單據(jù)不應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)原處罰額來累計計算。結(jié)合地方實踐時存在罰款數(shù)額與違法企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不成比例等情況，應(yīng)以該生產(chǎn)項目的投資額作為參考因素，以違法者從中所收益的數(shù)額來作為處罰的百分比基準(zhǔn)。由于違法者的違法所得，根據(jù)我國的現(xiàn)行法律要予以沒收。

注釋：

①喬剛，王學(xué)兵.“按日計罰”的適用問題研究［C］.2015 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（2015.7.17-20.上海）論文集，第222-228 頁.

②張文波.我國環(huán)境違法按日連續(xù)出發(fā)的模式選擇及完善——以新《環(huán)保法》實施后重慶市首例按日連續(xù)處罰行政處罰案為例［J］.環(huán)境保護，2015（9）：48-50.

③汪勁，嚴(yán)厚福.構(gòu)建我國環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制——以《水污染防治法》的修改為例［J］.法學(xué)，2007（12）.

④張福德.美國環(huán)境犯罪的刑事政策及其借鑒［J］.社會科學(xué)家，2008（1）：80-90.

⑤劉佳奇.對按日連續(xù)處罰適用問題的法治思考——兼評《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》［J］.政治與法律，2015（7）：133-150.

⑥徐以祥，梁忠.論環(huán)境罰款數(shù)額的確定［J］.法學(xué)評論，2014（6）：152-162.

⑦嚴(yán)厚福.《環(huán)境保護法》“按日計罰”條款評析［J］.清華法治論衡，2014（3）：243-259.

⑧吳勝男.“按日計罰”制度之完善［C］.2015 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（2015.7.17-20.上海）論文集，第270-273 頁.

⑨喬剛，王學(xué)兵.“按日計罰”的適用問題研究［C］.2015 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（2015.7.17-20.上海）論文集，第222-228 頁.

⑩李園園，石勇.關(guān)于按日連續(xù)處罰裁量制度的思考［J］.環(huán)境保護，2015（17）：58-60.