鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法理探索

中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000

2018 年中央發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》當中明確提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置的改革路徑。與之前的農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”相同，宅基地“三權(quán)分置”的落地同樣需要由政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言，因此理順法律關(guān)系對宅基地“三權(quán)分置”順利落地生效有著非常重要的意義。

一、宅基地“三權(quán)分置”的政策主旨

（一）宅基地“三權(quán)分置”的政策目的在于盤活閑置宅基資產(chǎn)屬性

隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，大量農(nóng)民進入城市，導(dǎo)致大量的宅基閑置。此外，由于當前宅基地產(chǎn)權(quán)制度的影響，使得大量的閑置宅基地不能有效的為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收益，成為了沉睡的資產(chǎn)。這與城市住房動輒百萬的含金量相比不僅缺乏對農(nóng)民的公平對待，也造成了生產(chǎn)要素的浪費。所以如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素的價值平衡，盤活宅基地資產(chǎn)屬性應(yīng)當是宅基地“三權(quán)分置”政策設(shè)置的根本出發(fā)點。

（二）宅基地“三權(quán)分置”的政策功能在于破解宅基地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)失靈的現(xiàn)狀

由于農(nóng)村宅基地同時肩負著政治、經(jīng)濟、社會保障功能，所以宅基地使用權(quán)受到嚴格限制，如《擔保法》規(guī)定：宅基地不允許設(shè)定抵押；《土地管理辦法》規(guī)定：農(nóng)村農(nóng)民出售、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準；《物權(quán)法》又規(guī)定：將宅基地使用權(quán)定性為受限的用益物權(quán)，使用權(quán)人沒有收益的權(quán)能。所以沖破當前制度約束，激活宅基地流轉(zhuǎn)活力，是宅基地“三權(quán)分置”政策的功能性所在。

（三）宅基地“三權(quán)分置”的政策導(dǎo)向在于構(gòu)建多方主體共享的宅基地權(quán)利格局

在推進鄉(xiāng)村振興的背景下，需要人、財、物積極向農(nóng)村的流動，通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)不具有集體成員身份的社會主體對閑置宅基地的利用，即實現(xiàn)宅基地資源實際利用主體的開放性的重大意義。①換言之，就是在不突破農(nóng)村土地集體所有制這一底線和兼顧宅基地社會保障功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)村集體、農(nóng)戶和社會主體對宅基地相關(guān)權(quán)利的共享，是宅基地“三權(quán)分置”的根本政策導(dǎo)向。

二、宅基地“三權(quán)分置”面臨的法律困境

宅基地“三權(quán)分置”具有重大的政治績效潛力，但是如何將單純政策語言和意圖轉(zhuǎn)化為更為精密的法律規(guī)范還存著一些困境急需疏通解決。

（一）宅基地所有權(quán)主體地位表達不清

具體而言，《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》都將“集體”明確為集體土地所有權(quán)的主體，但是“集體”本質(zhì)為何物卻未明示。隨后的《物權(quán)法》采用了“本集體成員集體所有”的表達方式，但是仍未解決集體的內(nèi)涵。為了便于所有權(quán)的行使，《物權(quán)法》第六十條規(guī)定可由“由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)”。但從實踐看，大部分村級集體經(jīng)濟組織并未建立，多數(shù)職權(quán)由村委會代行。更為重要的是，我國法律并未給村委會賦予法人資格，反而是農(nóng)集體經(jīng)濟組織在《民法通則》中被賦予了特別法人資格，二者功能的錯位和資格的舛誤進一步動搖著宅基地所有權(quán)主體的法律地位。

（二）宅基地資格權(quán)創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)不足

從立法實踐上來看，我們目前幾乎找不到與“資格權(quán)”相對應(yīng)的法律概念主體。但在現(xiàn)實操作中，農(nóng)戶宅基地的獲得一直都以集體成員的身份為前提，其邏輯起點仍然是成員權(quán)制度，二者具有天然的聯(lián)系。但由于法律概念的不吻合讓這種聯(lián)系并不能幫助將“成員權(quán)”的實用價值順利傳導(dǎo)到“資格權(quán)”身上?！段餀?quán)法》第五章嘗試引入成員權(quán)制度來明確集體成員組作為所有權(quán)人的地位，但是由于缺乏程序性規(guī)定，從而使得立法意圖很難落實。

（三）宅基地使用權(quán)的權(quán)能受限

當前宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)方式只有“占有”和“使用”兩項，至于“處分”權(quán)能如何行使法律表達的模糊不清。首先，《憲法》第10 條并未對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為明確禁止，只是附加了一定的條件?！锻恋毓芾磙k法》也規(guī)定“農(nóng)村農(nóng)民出售、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準”，也說明了宅基地交易的可能性。其次，《物權(quán)法》中規(guī)定了用益物權(quán)人享有占有、使用、收益的權(quán)利。而宅基地作為法定的用益物權(quán)卻在《物權(quán)法》第152條中被剝奪了收益的權(quán)利，成為了受限的用益物權(quán)。最后，《物權(quán)法》在宅基地流轉(zhuǎn)的問題上又出現(xiàn)了動搖態(tài)度，第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！钡c之對接的《土地管理法中》并未對此進行有效回應(yīng)。

三、實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的法律路徑

（一）堅持宅基地集體所有權(quán)

如前所述，當前面臨的宅基地所有權(quán)主體不明的問題主要在于法律規(guī)范對宅基地所有權(quán)主體的表達不能統(tǒng)一，如《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》都將“集體”認定為所有權(quán)主體，而《物權(quán)法》中出現(xiàn)了“集體成員”這一表述，《民法總則》中則又提出“集體經(jīng)濟組織”概念，并給集體經(jīng)濟組織賦予了法人地位，因此統(tǒng)一所有權(quán)主體必先統(tǒng)一各項法律表述。

另外，由于“集體經(jīng)濟組織”已被賦予了特別法人地位，能夠獨立的行使權(quán)利和承擔義務(wù)，因此具有更高的法律自洽性和穩(wěn)定性，因此宜將“集體經(jīng)濟組織”確認為所有權(quán)主體。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

第一，應(yīng)當明確“資格權(quán)”的法律屬性。雖然“資格權(quán)”在既有的法律體系中并不存在，但是他的功能設(shè)定與集體組織成員權(quán)緊密相關(guān)。農(nóng)戶只有首先成為本集體經(jīng)濟組織的一員，獲得本集體成員的身份后才能享有相應(yīng)的權(quán)利，而成員身份是獲得資格權(quán)的先決條件，資格權(quán)作為與宅基地取得有關(guān)的專屬權(quán)利自然是復(fù)合型權(quán)利——“成員權(quán)”有機組成部分，宅基地資格權(quán)應(yīng)是集體成員權(quán)一個子權(quán)利。

第二、明確“資格權(quán)”入法路徑。多數(shù)學(xué)者主張通過修改《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律理順二者關(guān)系，消除入法障礙。但宅基地“資格權(quán)”并不帶來權(quán)利人對物的直接支配，所以不應(yīng)當是用益物權(quán)，這一權(quán)利的實現(xiàn)只能通過集體內(nèi)部進行分配協(xié)調(diào)，因此，對宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的規(guī)范和保護，也只能從集體成員與集體組織的相互關(guān)系的角度進行。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)入法的最優(yōu)路徑就是《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，而非《物權(quán)法》或《土地管理法》。②

第三、完善“資格權(quán)”配套法律規(guī)范。完善相應(yīng)立法，對宅基地人均占有面積做出規(guī)定，建立超標面積收費制度；建立合理的準入和退出機制，完善宅基地確權(quán)登記制度，將資格權(quán)的抽象概念具體化，維護宅基地流轉(zhuǎn)交易安全，拓寬農(nóng)戶權(quán)利救濟渠道。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)

至于如何盤活宅基地使用權(quán)，全國各個改革試點都做出了各自的探索，總結(jié)起來主要有以下幾種方式：農(nóng)戶退出宅基地；出租宅基地；擴大農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)范圍，如轉(zhuǎn)讓范圍擴展到幾個村集體甚至整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，但是仍局限于集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部；土地權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)化后轉(zhuǎn)讓，即在向本集體成員之外的主體轉(zhuǎn)讓時，受讓人需辦理相關(guān)的手續(xù)并繳納土地出讓金，最終取得有期限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；權(quán)力分離后的轉(zhuǎn)讓，既由農(nóng)戶提供宅基地，社會第三方投入資金建設(shè)房屋，所建房屋的產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)益由雙方共享，待使用期滿后，土地權(quán)利歸農(nóng)戶所有，地上房屋按協(xié)議處理。③

以上五種方式基本涵蓋了目前改革探索的基本模式，其中農(nóng)戶退出宅基地、土地權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓等方式導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)戶徹底喪失宅基地，這與改革初衷不符。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的形式可流轉(zhuǎn)的范圍過于狹小，缺乏第三方進入的通道，無法發(fā)揮宅基地的資本績效。所以這三種形式的改革并不成功。農(nóng)戶出租宅基地、權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓等兩種模式?jīng)]有動搖農(nóng)戶對宅基地的支配地位，是放活宅基地使用權(quán)的最優(yōu)選擇。因此，應(yīng)當依照上述兩種模式作為主要藍本進行法律規(guī)范的設(shè)計和完善。

首先，重新賦予宅基地使用權(quán)收益和處分的權(quán)能，確保宅基地的流轉(zhuǎn)、擔保抵押的功能實現(xiàn)。其次，對宅基地使用權(quán)加以必要限制，嚴格實行土地用途管制，嚴禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會所，同時充分考慮村莊整體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、村民生活等條件，對宅基地用途做出明確規(guī)范。最后，規(guī)范宅基地的審批管理制度。為防止放大宅基地財產(chǎn)價值后導(dǎo)致違法占地、違規(guī)建房、違法審批的亂象發(fā)生，必須加強宅基地規(guī)劃審批和建房管理的立法工作，確保宅基地使用權(quán)的有序拓展。

注釋：

①宋志紅.宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計［J］.法學(xué)評論，2018（4）：144.

②靳相木，等.宅基地“三權(quán)分置”的邏輯起點、政策要義及入法路徑［J］.中國土地科學(xué)，2019（5）：13.

③《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)指導(dǎo)意見（試行）》.