行政公益訴訟中權力運行機制研究

江西師范大學政法學院，江西 南昌 330022

一、新時代背景下行政公益訴訟的發(fā)展前瞻

習近平在關于推進全面依法治國的重大問題決定的說明中強調，可以以督促起訴、檢察建議為抓手，摸索改革、建立、發(fā)展、完善檢察公益建議與起訴的公益監(jiān)督制度。行政公益訴訟作為增強監(jiān)督合力和實效的重要舉措，在運行中如何把握好權力的定位是這一制度能否服務新時代法治社會建設的重要環(huán)節(jié)。在當前社會不斷進步與發(fā)展，人民由物質文化需要轉向美好生活需要的過程中，對周邊的公共以及集體的社會環(huán)境和品質的要求也在不斷提升，這就要求相關的法制進程能夠與之相匹配，而公眾對于合法利益的維護也不僅限于自身，更多關注于社會公眾，這就對行政公益訴訟的發(fā)展提出更高的要求。就目前行政公益訴訟只關注于國有財產(chǎn)，環(huán)境污染，食品安全等方面是具有很大的局限性，在新時代發(fā)展的要求下這一制度的完善和發(fā)展空間巨大，道路漫長。與此同時，在這一制度發(fā)展和運行過程中，對涉及到的權力如何運行成為這一制度是否真正發(fā)揮作用的關鍵所在。就目前在這一制度中，法院的審判權作為檢察機關剛性實施檢察權的支撐，最終均是為了服務于行政權力，使行政機關能夠依法行政，維護公共權益，繼而將問題解決在最底層，這也反向促進了司法機關提高司法效率，節(jié)約司法資源。

二、發(fā)展行政公益訴訟中的權力運行的定位

（一）審判權是保障

審判權，是指審理權和裁決權的合稱，它是法院所專有的一種排他性的基本權力，除法院之外其他任何機關不享有這種權力。對此，各國皆以立法的形式明確加以規(guī)定，這也在一定程度上表明審判權具有獨一性，同時，審判權也代表著法律的尊嚴，是對于所有公民權益訴求的最終保障，既代表著一個國家的社會秩序也反映著該國的法治文明的程度。行政公益訴訟的提出正是社會發(fā)展至一定程度對法治提出的要求，社會發(fā)展過程中公民由關注個人利益到關注個人和集體利益的轉變，而不論是對何種利益訴求的關注，最終都需要法律的審判進行權衡，這也是整個社會能夠有序運行的根本保障，回歸到行政公益訴訟這一制度來看，公共利益的保護是屬于全民的責任，關乎全體公民的利益，不僅要求社會公民有這一意識，也要求社會治理者有配套的法律措施。在國有資產(chǎn)保護、食品安全以及環(huán)境問題上，關乎的是全民的利益，國家作為管理機器所做的是使其具有正當?shù)那肋M行利益的維護。繼而在審判過程中，既能夠為解決這一系列問題提供合法渠道，同時，通過實踐可以發(fā)現(xiàn)，審判權的行使在很大程度上有助于檢察權的實施，作為行政公益訴訟的重要創(chuàng)新，檢察機關作為行政公益訴訟的原告，且在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機關還具有檢察監(jiān)督的職能，在監(jiān)察體制改革后，檢察機關愈發(fā)重視對于公共利益的保護，以行政公益訴訟訴前程序為依托，對有關問題進行發(fā)現(xiàn)，從而行使檢察監(jiān)督權力，對行政公益訴訟中存在的問題對行政機關提出檢察建議，對能夠進行實質整改的即通過訴前程序進行整改，將問題解決在最底層，但這并不意味著所有行政公益訴訟的案件都不會經(jīng)過司法的審判，事實上，行政公益訴訟中審判權的存在是有助于增強檢察權行使的剛性。行政機關對審判權的忌憚才有助于其依據(jù)檢察機關的建議進行整改和落實，這也是對于公共利益保護最直接有效的形式，而在檢察機關提出行政公益訴訟的起訴，直到案件完結，這一過程耗時長，認定難，不僅使公共利益延遲得到保護，也在一定程度上浪費司法資源。

（二）檢察權是手段

在行政公益訴訟中，檢察機關作為原告對發(fā)現(xiàn)的問題進行檢察監(jiān)督，通過訴前程序對行政機關提出檢察建議，給予一定的整改期限，使行政機關能夠有足夠的自我改正的空間，這也是在行政機關和法院之間留有緩沖的余地，而避免直接動用司法資源來干預行政權的實施，這也是維護行政機關作為國家行政權力行使者的威嚴。而在這一過程中，法院作為最終裁判權的擁有者，行政機關作為終端的實施者，檢察機關只是二者之間的紐帶，或者換句話說，檢察權只是法院審判權是否實行的判斷工具，而最終都是要服務于行政權力，使之能夠有效地維護公共權益，服務社會大眾。就行政公益訴訟這一大的體系框架結構來說，檢察機關始終是為法院審判權和行政機關行政權所服務的，在這一過程中，起到銜接平衡作用的檢察權必須清楚自身的定位，不能反客為主，需要從兩個維度考慮自身所處的角色。一方面，在對法院層面，對于行政公益訴訟相關案件的發(fā)現(xiàn)直至最后的起訴，必須監(jiān)督到位，依法負責，通過自身的檢察監(jiān)督起到篩查的作用，能夠解決的盡量不動用法院的審判司法資源，而也要防止自身的徇私枉法，對于一些必要起訴的案件該起訴不得放任不管，使得法律之外的違法行政行為造成更大的損失，繼而有損法律的尊嚴。而另一方面來看，對于行政機關而言，檢察監(jiān)督權的實施不得過于擴張，不得完全替代行政機關，應該是維護行政權力平穩(wěn)的運行，檢察機關只是檢察監(jiān)督，而并不是參與實施行政行為，這從檢察機關的專業(yè)性和實踐中的要求是不符合的，同時，檢察權對行政權通過行政公益訴訟的方式進行監(jiān)督，行政機關為了避免被訴上法庭，通常會對檢察權的行使和運行進行讓步，從而妥協(xié)于檢察機關，這一過程中也要求檢察機關不得善用權力謀求不正當?shù)睦妗z察機關只有在這兩方面平衡銜接好與法院、行政機關的關系，明確好自身的定位和作用，才能使得行政公益訴訟的制度在運行過程中能夠有的放矢，繼而從根本上解決公共利益以及國家利益受損的問題。

（三）行政權是目的

行政權作為國家行政機關執(zhí)行法律、管理國家行政事務的權力，是伴隨著社會發(fā)展形成有效的社會組織，直至國家的建立而不斷發(fā)展的，其在最早的氏族以及西方的城邦中就存在且發(fā)揮著重要的作用。國家的管理者必須通過對這一權力的運用以達到其所期望的治理成果，這一過程中，就無法忽略的包含著個人的幸福與社會大眾的利益，這也是一個國家和政體能夠得以穩(wěn)固必要前提。但不可否認的是，任何集體的整體利益實現(xiàn)都是個人利益實現(xiàn)的基礎和保障，社會的公共利益和國家利益的保障才能保障個人的合理利益訴求。行政公益訴訟制度的提出和發(fā)展不僅意味著法治的進步，更多地是反映著社會發(fā)展過程中公民法治意識的轉變。而不論是國家的管理職能還是社會法治意識的轉變，其核心的環(huán)節(jié)就是行政權的實施。換言之，行政權的依法合理實施，使自身能夠服務好社會發(fā)展和人民幸福才是根本目的。立足于行政公益訴訟制度而言，檢察機關檢察監(jiān)督權力的運用，以及法院對于行政公益案件的裁判，最終還是以更好地實施行政權力為目的。行政權力在行使的過程中，既需要自身能夠依法行政，同時也需要檢察機關等外部監(jiān)督對其進行校正，以及還需要法院為其樹立相關的標準。行政公益訴訟中針對環(huán)境污染、食品安全以及國有資產(chǎn)等公共利益的保護，均有與之對應的國家行政機關行使監(jiān)管職能，而這些問題都切身涉及到公眾的利益和社會的運行，對于這些方面產(chǎn)生的問題，不論是行政機關的不作為，還是由于利益關系存在的貪污腐敗，都在一定程度上反映著要將權力關在制度的籠子里，這就意味著行政機關的行政權需要接受法律的監(jiān)管和監(jiān)督。行政權作為最直接面向社會大眾的權力，代表著政府與法律的形象，而行政公益訴訟是牽涉范圍較為廣泛地社會大眾的利益，行政權力在這一制度中能否有效地發(fā)揮職能作用，將直接反映著一個國家對于最廣大人民利益的關切。因而，在行政公益訴訟中，行政權毫無質疑的成為核心和目的，是審判權和檢察權最終的服務對象，這也決定著行政權才是行政公益訴訟制度建立的意義所在。