《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》制定的意義以及相關(guān)問(wèn)題的解決*

吉首大學(xué)張家界學(xué)院，湖南 張家界 427000

全域旅游是指在在一定的行政區(qū)劃內(nèi)，充分利用自然與人文景觀以及文化、科技、生態(tài)等旅游資源，以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。實(shí)現(xiàn)全域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)深度融合和社會(huì)共同參與，通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全新的旅游發(fā)展模式。張家界市是國(guó)際知名的旅游城市，旅游資源豐富而獨(dú)特，吸引著全世界游客的目光。張家界發(fā)展全域旅游的優(yōu)勢(shì)主要在于其旅游資源豐富，各景點(diǎn)之間的距離相對(duì)而言較近，有利于形成便捷的旅游鏈，這是實(shí)行全域旅游最關(guān)鍵的因素。此外張家界是少數(shù)民族聚居區(qū)。張家界市有少數(shù)民族33 個(gè)，以土家族、白族、苗族為主，張家界少數(shù)民族有著其獨(dú)有的民族文化，能讓游客感受到不同文化之間的差異。①因此，張家界不僅僅以其獨(dú)一無(wú)二的自然景色吸引全球的目光，更以其別具一格的風(fēng)土人情絡(luò)繹不絕的吸引著外來(lái)的游客。

一、《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》制定的意義

全域旅游的政策始于2018 年3 月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)全域旅游時(shí)代的到來(lái)。隨后張家界市于2018 年4 月2 日正式公布了《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》，《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》是我國(guó)第一部有關(guān)全域旅游的條例，是全域旅游政策落實(shí)的開(kāi)端，對(duì)全國(guó)后續(xù)開(kāi)展有關(guān)全域旅游的立法活動(dòng)有著不可替代的重要作用?！稄埣医缡腥蚵糜未龠M(jìn)條例》為張家界市實(shí)行全域旅游提供了法律保障，制度保障。完善了張家界市在全域旅游立法體系上的不足。

《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》采用總則與分則的形式，總計(jì)七章共五十二個(gè)條文?！稄埣医缡腥蚵糜未龠M(jìn)條例》主要是為了促進(jìn)張家界市全域旅游科學(xué)、健康、協(xié)調(diào)、有序的發(fā)展，適用范圍主要包括張家界市區(qū)域內(nèi)有關(guān)促進(jìn)全域旅游而開(kāi)展的規(guī)劃、建設(shè)、管理等活動(dòng)。不僅僅貫穿于全域旅游的各個(gè)方面，同時(shí)也貫穿于全域旅游的全過(guò)程。通過(guò)查閱相關(guān)政府文件不難發(fā)現(xiàn)，張家界市目前著重解決的主要有加強(qiáng)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施與建立高效便民的執(zhí)法體系。本條例的出臺(tái)標(biāo)志著著張家界全域旅游已經(jīng)形成了相對(duì)完善的立法體系。

二、張家界市實(shí)施全域旅游存在的主要問(wèn)題

（一）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

張家界市雖然形成了完善的全域旅游立法體系，但是目前有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，濫用職權(quán)的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。張家界市這些年來(lái)旅游業(yè)的快速發(fā)展給行政執(zhí)法帶來(lái)了許多新的問(wèn)題。例如行政執(zhí)法缺乏良好的外部環(huán)境，行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏有效的監(jiān)督措施和操作性強(qiáng)的操作流程，行政執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮的不夠充分與到位。

（二）旅游行業(yè)從業(yè)人員法治觀念較淡薄

張家界市整體而言法治觀念較為落后，在旅游業(yè)方面尤為突出。部分旅游業(yè)的管理者未形成自覺(jué)的法治意識(shí)，在遇到糾紛時(shí)不僅不采取合法的方式解決，反倒采取威逼利誘等違法行為解決問(wèn)題的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，隨著全域旅游的推進(jìn)，使得張家界旅游發(fā)展迅速，這也意味著張家界接待不同文化層次的游客人數(shù)日益增加，造成環(huán)境破壞的同時(shí)也帶來(lái)了相應(yīng)的旅游糾紛。

（三）旅游糾紛多元化解決機(jī)制不健全

張家界市目前多元化糾紛解決機(jī)制已經(jīng)初具規(guī)模，在各類(lèi)旅游糾紛解決機(jī)制中，人民法院仍然是解決旅游糾紛的主要部門(mén)。但眾所周知，訴訟是較為繁瑣的糾紛解決機(jī)制。旅游糾紛大多是與游客有關(guān)的糾紛，如果僅有訴訟供游客選擇，則訴訟這種方式費(fèi)時(shí)費(fèi)力，對(duì)游客而言是十分不利的。但是如果健全和解、仲裁、調(diào)解以及行政裁決等多種方式來(lái)解決旅游糾紛則會(huì)大幅度的加快糾紛解決的效率。

三、張家界市全域旅游相關(guān)問(wèn)題的解決措施

（一）完善執(zhí)法監(jiān)督體制

首先要提高和健全管理旅游行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和監(jiān)督，要加強(qiáng)旅游管理行政機(jī)關(guān)人員的法治宣傳與教育，提高其法治素養(yǎng)。完善對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，堅(jiān)持有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則，絕不允許濫用執(zhí)法，以權(quán)謀私。其次要加強(qiáng)輿論、社會(huì)以及群眾監(jiān)監(jiān)督。首先，旅游行政機(jī)關(guān)要落實(shí)行政公開(kāi)，增強(qiáng)民眾對(duì)行政執(zhí)法的參與感，從而建立一種有效的事中監(jiān)督途徑。其次，要加強(qiáng)外部輿論監(jiān)督，重視互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督與意見(jiàn)反饋機(jī)制，行政機(jī)關(guān)可以在微博、微信上建立官方的監(jiān)督賬號(hào)，從而為外部監(jiān)督提供便利。最后要整頓、充實(shí)旅游行政執(zhí)法及監(jiān)督隊(duì)伍，加強(qiáng)旅游行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。通過(guò)落實(shí)以上相關(guān)政策，可以盡可能的完善旅游行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督體系，從而杜絕旅游行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的亂作為、不作為、濫用職權(quán)等現(xiàn)象。

（二）推動(dòng)全市樹(shù)立法治意識(shí)

張家界全域旅游治理難度較大的一個(gè)很重要的原因便是當(dāng)?shù)鼐用竦姆ㄖ我庾R(shí)較為淡薄，而旅游業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)張家界當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧Ｍ瑫r(shí)，隨著張家界旅游業(yè)的迅速發(fā)展，游客的水平整體素質(zhì)參差不齊，為了盡可能的減少游客素質(zhì)所帶來(lái)的旅游糾紛，本人認(rèn)為很有必要加強(qiáng)對(duì)游客的法治宣傳。通過(guò)我們實(shí)地的走訪調(diào)查與詢(xún)問(wèn)，我們發(fā)現(xiàn)旅游糾紛的產(chǎn)生與游客的法治意識(shí)有著一定的聯(lián)系。法治意識(shí)較為強(qiáng)的游客，旅游糾紛的產(chǎn)生幾率就越小，法治意識(shí)較為淡薄的游客，旅游糾紛的產(chǎn)生幾率就越大。因此，為了從根源上減少不必要的旅游糾紛，可以在景點(diǎn)設(shè)置相關(guān)的法律知識(shí)宣傳，游客懂法自然就不會(huì)知法犯法。

（三）健全多元糾紛解決機(jī)制

張家界市目前糾紛解決機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中仍然較為單一，仍舊以訴訟為主。訴訟難度較大的主要有以下幾個(gè)原因。首先，景點(diǎn)離法院距離較遠(yuǎn)。其次，游客主要為外地游客，訴訟的時(shí)長(zhǎng)較長(zhǎng)，游客長(zhǎng)期留在張家界應(yīng)訴的難度較大。最后，旅游糾紛大部分都是屬于較為簡(jiǎn)單的糾紛，過(guò)于依賴(lài)訴訟解決糾紛會(huì)造成訴訟資源的浪費(fèi)。因此，張家界市在應(yīng)對(duì)全域旅游帶來(lái)旅游糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)健全多元化糾紛解決機(jī)制。例如，可以在景點(diǎn)設(shè)置相關(guān)的糾紛解決站點(diǎn)，派駐法律服務(wù)工作者或者相關(guān)旅游企業(yè)的法務(wù)常駐景點(diǎn)，在站點(diǎn)內(nèi)設(shè)置和解、調(diào)解等多元糾紛解決機(jī)制。這樣，不僅高效便民的解決了糾紛，還極大的節(jié)約了訴訟資源。

（四）適當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)先進(jìn)的全域旅游經(jīng)驗(yàn)

張家界市雖然是全國(guó)全域旅游條例的領(lǐng)頭羊，但是國(guó)內(nèi)仍然有其他地區(qū)全域旅游推行的十分出色。例如：海南的三亞，首先三亞首創(chuàng)“1+3+3”依法治旅的三亞模式。其中1代表的是國(guó)內(nèi)首支旅游警察隊(duì)伍——三亞公安局旅游支隊(duì)，專(zhuān)職維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序。3 代表的是旅游質(zhì)監(jiān)局+旅游法庭+工商局旅游分局。②最后一個(gè)3 代表的是旅游法庭、旅游消費(fèi)監(jiān)察部、三亞旅游律師服務(wù)中心?！?+3+3”模式既順應(yīng)了建設(shè)旅游發(fā)展的需要，又符合國(guó)家對(duì)綜合執(zhí)法改革的整體要求。其次，三亞構(gòu)建“124”旅游長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制?！?”就是三亞市民游客中心；“2”就是12301 和12345 兩條服務(wù)熱線電話，打通了市民游客與政府各部門(mén)的溝通渠道；“4”就是旅游警察、旅游人民調(diào)解委員會(huì)、旅游巡回法庭和涉旅的行政執(zhí)法部門(mén)。通過(guò)以上的模式，從而實(shí)現(xiàn)了旅游市場(chǎng)從“亂”到“優(yōu)”的巨大轉(zhuǎn)變。

《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》的出臺(tái)雖然意味著張家界市全域旅游立法工作走到了全國(guó)的前列，但是并不意味著張家界市的全域旅游的建設(shè)走到了全國(guó)的前列。還要在實(shí)踐中不斷的完善與借鑒其他地區(qū)先進(jìn)的全域旅游經(jīng)驗(yàn)，從而真正的落實(shí)好全域旅游的政策，推動(dòng)張家界市的旅游業(yè)穩(wěn)定而迅速的發(fā)展。這樣張家界不僅在全域旅游立法工作上走到了全國(guó)的前列，在全域旅游政策的推進(jìn)上也走在了全國(guó)的前列。

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①?gòu)埣医绾?jiǎn)介.百度百科.https：//baike.baidu.com/item/%E5%BC%A0%E5%AE%B6%E7%95%8C/370496?fr=Aladdin.

②三亞優(yōu)化“124”旅游市場(chǎng)治理體系［N］.中國(guó)旅游報(bào)，2018-5-25.