行政法視野下農(nóng)村土地確權(quán)法律問(wèn)題研究述評(píng)

廣州大學(xué)，廣東 廣州 510699

2008 年10 月15 日發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（中發(fā)［2008］16 號(hào)）提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”；此后，中共中央、國(guó)務(wù)院等部門(mén)又多次發(fā)布文件強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作①。由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地確權(quán)登記、頒證將是當(dāng)前乃至一段時(shí)期內(nèi)一項(xiàng)極為重要的工作。

然而，農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題不僅是一個(gè)農(nóng)村土地政策問(wèn)題，還是一個(gè)法律問(wèn)題。在法律層面，盡管有《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)、規(guī)章都對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)問(wèn)題有相關(guān)規(guī)定②。但是，這些規(guī)定顯然只是一些制度性安排，而我國(guó)農(nóng)村土地界限不清、權(quán)利主體不明確等各種問(wèn)題客觀存在，很多具體的法律問(wèn)題仍有待進(jìn)一步研究。因?yàn)檗r(nóng)村土地確權(quán)不管涉及到民法上的物權(quán)公示等法律問(wèn)題，還涉及很多行政法律問(wèn)題，比如，行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村土地確權(quán)行政管理活動(dòng)中的法律規(guī)制問(wèn)題，與土地爭(zhēng)議相關(guān)的行政裁決制度問(wèn)題③。因此，農(nóng)村土地確權(quán)不僅法律問(wèn)題，還是一個(gè)復(fù)雜的部門(mén)法交叉法律問(wèn)題，有待學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共同研究。

近年來(lái)，出現(xiàn)了不少農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)研究成果，既有法學(xué)視角的研究，也有經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等視角的研究。囿于文章篇幅和作者能力所限，本文僅從行政法學(xué)的視野對(duì)現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行梳理評(píng)價(jià)，以期能對(duì)理論研究而和實(shí)務(wù)有所裨益。當(dāng)然，由于行政法方面的研究成果不多，加上農(nóng)村土地確權(quán)是一個(gè)部門(mén)法交叉的法律問(wèn)題，因此，本文也會(huì)對(duì)民法方面的成果也有所提及。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的基本概念

一般認(rèn)為，概念是學(xué)術(shù)研究的起點(diǎn)，因此，有必要對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)概念的研究進(jìn)行梳理，因?yàn)樗鼪Q定著研究者的研究視角是指向民法學(xué)還是行政法學(xué)，或者是交叉法學(xué)。從目前的研究成果來(lái)看，直接從正面對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)行定義的研究成果并不多，其更多的是在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義，進(jìn)而談及農(nóng)村土地確權(quán)的工作方案等問(wèn)題④；還有研究從側(cè)面對(duì)“確權(quán)”進(jìn)行解釋，其認(rèn)為這“本質(zhì)是進(jìn)一步地賦予農(nóng)民土地‘承包經(jīng)營(yíng)’的合法地位”⑤。應(yīng)該說(shuō)，這些成果更多是從實(shí)務(wù)的角度進(jìn)行研究，對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的實(shí)務(wù)具有較大的指引意義。但從學(xué)術(shù)研究的視角來(lái)看，仍有必要對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的概念進(jìn)行定性，因?yàn)檫@是一個(gè)基礎(chǔ)性的研究問(wèn)題。

在對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)行直接定義的研究方面，有研究將農(nóng)村土地確權(quán)定義為相關(guān)管理部門(mén)依法依規(guī)對(duì)農(nóng)村土地的基本信息、變動(dòng)情況及權(quán)利內(nèi)容和隸屬等進(jìn)行審核、確認(rèn)、確定和登記頒證等一系列的程序和制度安排⑥。有研究認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)是在農(nóng)村土地所有權(quán)登記發(fā)證的前提下進(jìn)行的，它是“以確權(quán)頒證的形式，對(duì)農(nóng)民承包面積不準(zhǔn)確、四至不清等問(wèn)題進(jìn)行文本明確和合理解決，這種頒證過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是物權(quán)登記的過(guò)程”⑦。這種視角更多是從民法學(xué)的視角進(jìn)行下定義。有研究則從行政法的視角對(duì)土地確權(quán)進(jìn)行定義，其認(rèn)為這屬于一種政府行政行為，是“通過(guò)土地勘察、確定權(quán)屬等程序，確認(rèn)某地塊或某宗土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬關(guān)系和其他權(quán)利內(nèi)容的制度”⑧。此外，還有類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地確權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法律、法規(guī)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行認(rèn)定的一種行政行為⑨。后面兩個(gè)觀點(diǎn)實(shí)際上是在一定程度上揭開(kāi)了土地確權(quán)的行政法面紗，給后續(xù)的研究提供了一定參考。然而，筆者認(rèn)為，這仍需要進(jìn)一步深挖，即土地確權(quán)究竟是一種什么樣的具體行政行為？是行政登記還是行政確認(rèn)？這或許有待進(jìn)一步回到行政法視野的行政行為理論中去探討。

二、農(nóng)村土地確權(quán)的理論基礎(chǔ)

與基本概念一樣，梳理理論基礎(chǔ)問(wèn)題也是研究一項(xiàng)制度的基礎(chǔ)性工作。一般而言，法律制度都有一定的理論基礎(chǔ)作為其支撐，只有這樣才能在理論層面對(duì)其進(jìn)行正當(dāng)性證成。因此，研究農(nóng)村土地確權(quán)的法律問(wèn)題，有必要對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)背后的法治理論問(wèn)題進(jìn)行梳理。從整體上看，目前農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)研究成果涉及其理論基礎(chǔ)的并不多，當(dāng)然，亦有研究在這方面進(jìn)行了有益探索。

比如，有研究認(rèn)為，農(nóng)村土地確權(quán)的理論基礎(chǔ)可以從“馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論、民法學(xué)中的物權(quán)變動(dòng)理論和科斯的交易成本理論中尋找支撐和依據(jù)”⑩，并就這些理論的和農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)性進(jìn)行了闡述。有研究雖未直接指明農(nóng)村土地確權(quán)制度的理論基礎(chǔ)有哪些，但其在一定程度上能給人們研究方向的啟迪。其認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)行法律分析不僅是研究其法律問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)，這些解析“也是構(gòu)建農(nóng)村土地確權(quán)制度的理論基礎(chǔ)”(11)。還有研究認(rèn)為，農(nóng)村土地確權(quán)的理論邏輯是城鄉(xiāng)一體化背景下的“產(chǎn)權(quán)—物權(quán)—確權(quán)”，其背后更深的理論問(wèn)題是“如何在土地公有制不變的基礎(chǔ)上建設(shè)土地市場(chǎng)”(12)。

前述研究成果在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)理論研究不足的缺憾，但從理論研究的視角來(lái)看仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。甚至說(shuō)，農(nóng)村土地確權(quán)在行政法視野上是否存在理論基礎(chǔ)，目前學(xué)界仍缺乏相關(guān)探討。農(nóng)村土地確權(quán)與城市房屋、土地確權(quán)在形式上有類似，能否照搬其相關(guān)理論基礎(chǔ)？這些基本問(wèn)題仍有待進(jìn)一步挖掘。

三、農(nóng)村土地確權(quán)中的具體法律問(wèn)題

關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)中的具體行政法律問(wèn)題，盡管目前顯見(jiàn)有集中、詳細(xì)闡述，但在一些農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)的研究成果中亦能窺見(jiàn)一二。

有研究以廣東省為例，梳理了目前農(nóng)村土地確權(quán)中存在四大主要問(wèn)題，其中有兩個(gè)問(wèn)題分別提到了政策法規(guī)問(wèn)題和制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。政策法規(guī)問(wèn)題比如相關(guān)政策落實(shí)不到位，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系復(fù)雜，早期外出返鄉(xiāng)人員、“外嫁女”、“入贅男”等群體面臨無(wú)地可分的情形等；制度設(shè)計(jì)問(wèn)題比如，確權(quán)所涉問(wèn)題復(fù)雜，單一部門(mén)無(wú)法解決，需要多部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)(13)。

有研究認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)面臨的最大障礙包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)缺失、土地界限不清、確權(quán)法律規(guī)范和政策文件相沖突、制度不健全等幾個(gè)方面，其中也提出了與前文類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為目前的農(nóng)村土地確權(quán)涉及到多個(gè)部門(mén)，但部門(mén)之間職能交叉，限制了相關(guān)工作的開(kāi)展(14)。

有研究認(rèn)為，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨的主要法律問(wèn)題是相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定不明確的問(wèn)題，其認(rèn)為在確權(quán)登記的效力、流轉(zhuǎn)方式、等級(jí)規(guī)范和確權(quán)登記的主體問(wèn)題存在法律規(guī)范確實(shí)的問(wèn)題，這實(shí)際上顯示了我國(guó)土地制度頂層設(shè)計(jì)的相對(duì)滯后(15)。

有研究將目前農(nóng)村土地確權(quán)面臨的問(wèn)題會(huì)引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)，這實(shí)際上是從側(cè)面指出了相關(guān)問(wèn)題。作者認(rèn)為目前的法律問(wèn)題主要有法制不統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)工作人員不具備法律素質(zhì)，歷史遺留等問(wèn)題引發(fā)農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中的各種糾紛如何妥善解決的問(wèn)題(16)。

此外，還有研究目前農(nóng)村土地確權(quán)面臨這所有權(quán)主體變化大、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)相關(guān)糾紛繁多等問(wèn)題(17)。

四、行政法視野下農(nóng)村土地確權(quán)研究的評(píng)價(jià)

從總體上看，當(dāng)前的研究成果更給實(shí)務(wù)界提供一些參考，也能給理論界開(kāi)展下一步研究予一定的啟示，但不能看出，目前的研究仍存在以下幾個(gè)方面的不足：

（一）研究視角過(guò)于宏觀，未真正進(jìn)入理論的探微性研究

目前大多研究都是在農(nóng)村土地確權(quán)這個(gè)大的層面進(jìn)行對(duì)策性研究，在一個(gè)大的制度層面進(jìn)行制度梳理，考察當(dāng)前實(shí)踐存在的問(wèn)題，并從宏觀的制度建構(gòu)層面提出自己的建議。不可否認(rèn)，這些成果能給決策者予一定的參考。但從嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕嵌榷?，還有必要對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)這項(xiàng)制度進(jìn)行剖析，從微觀的視角對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)這項(xiàng)制度進(jìn)行探微性研究。比如，農(nóng)村土地確權(quán)如果把它放進(jìn)行政法的制度體系，它能否在行政法學(xué)的制度體系找到它的位置？農(nóng)村土地確權(quán)在行政法的視野中應(yīng)如何進(jìn)行定義？它的性質(zhì)應(yīng)如何進(jìn)行定位？農(nóng)村土地確權(quán)過(guò)程中，作為登記行政管理部門(mén)的一方與作為申請(qǐng)登記的村民一方，他們存在怎樣的法律關(guān)系？既然當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)面臨眾多、復(fù)雜的法律問(wèn)題，那么哪一類法律問(wèn)題在行政法層面能予以解決？哪一類法律問(wèn)題屬于民法和行政法交叉問(wèn)題？筆者認(rèn)為，每一類問(wèn)題都要進(jìn)行探微性研究才能提出研究的對(duì)策。

（二）現(xiàn)有研究與既有的行政法學(xué)研究成果存在較大程度的脫節(jié)

從目前的研究成果來(lái)看，較少能從既有的行政法學(xué)研究成果中去汲取營(yíng)養(yǎng)。從農(nóng)村土地確權(quán)本身來(lái)看，它的上位概念應(yīng)屬于不動(dòng)產(chǎn)登記。而關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記，行政法學(xué)上是存在不少研究成果的(18)，當(dāng)然，既有的研究成果對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)定位是存在爭(zhēng)議的。但是，不能因?yàn)榧扔械某晒麪?zhēng)議而忽視現(xiàn)有的成果。相反，就是因?yàn)榇嬖跔?zhēng)議才存在研究的必要性。筆者認(rèn)為，如果要對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，應(yīng)梳理現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記理論，并結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)的實(shí)際情況，看起是否能作為理論基礎(chǔ)予以支撐？支撐的程度如何？農(nóng)村土地確權(quán)本身是否存在特殊性？這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步梳理。

總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地確權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的法律問(wèn)題，但是，正是因?yàn)槠鋸?fù)雜，才需要在理論上對(duì)其進(jìn)行探微性研究。既可以從民法學(xué)的視角，也可以從行政法學(xué)的視角，還可以從其他部門(mén)法甚至其他交叉學(xué)科的視角對(duì)其進(jìn)行研究。但是，不管是哪一種視角，都應(yīng)在各自的學(xué)科視角找到其合理定位，并探尋其理論基礎(chǔ)，只有這樣才能逐一解決這項(xiàng)制度所面臨的問(wèn)題，從而更好地完善這項(xiàng)制度。從理論上對(duì)法律問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，是學(xué)術(shù)研究的生命力所在。當(dāng)然，囿于研究視角和研究能力所限，本文只是一個(gè)初步的梳理，相關(guān)問(wèn)題仍仰仗學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究。

注釋：

①參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（中發(fā)［2013］1 號(hào)）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）〉的通知》（中發(fā)［2014］4 號(hào)）、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》等文件.

②比如《農(nóng)村土地承包法》第二十四條第一款規(guī)定“國(guó)家對(duì)耕地、林地和草地等實(shí)行統(tǒng)一登記，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；又比如《物權(quán)法》第十條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理.國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度.統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”.

③2019 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》.

④比如：安子明，等編.集體土地確權(quán)政策邏輯與工作規(guī)程［M］.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016；安子明，等編.集體土地確權(quán)規(guī)則與實(shí)務(wù)指引.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016.

⑤羅玉輝，張暉.土地確權(quán)與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的理論思考［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（3）：21.

⑥文龍嬌，朱苗繪，陸玉梅.三權(quán)分置下土地確權(quán)登記制度研究：綜合比較與創(chuàng)新應(yīng)用［M］.光明日?qǐng)?bào)出版社，2019.27.

⑦丁玲.地權(quán)的確立與流轉(zhuǎn)：農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響的實(shí)證研究［M］.武漢大學(xué)出版社，2017.25.

⑧李鑫.農(nóng)村土地確權(quán)的法律問(wèn)題及制度構(gòu)建［M］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2018（06）：110.

⑨于建嶸，石鳳友.關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)的幾個(gè)重要問(wèn)題［J］.東南學(xué)術(shù)，2012（4）：6.

⑩文龍嬌，朱苗繪，陸玉梅.三權(quán)分置下土地確權(quán)登記制度研究：綜合比較與創(chuàng)新應(yīng)用［M］.光明日?qǐng)?bào)出版社，2019.27.

(11)李鑫.農(nóng)村土地確權(quán)的法律問(wèn)題及制度構(gòu)建［D］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2018（6）：110.

(12)安子明，等編.集體土地確權(quán)政策邏輯與工作規(guī)程［M］.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016.29.

(13)黃業(yè)斌.農(nóng)村土地確權(quán)存在的主要問(wèn)題［J］.行政管理改革，2016（1）：35.

(14)李鑫.農(nóng)村土地確權(quán)的法律問(wèn)題及制度構(gòu)建［D］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2018（06）：111.

(15)馬蕾.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記若干問(wèn)題分析［J］.東岳論叢，2018（8）：112.

(16)李箭飛，丁萬(wàn)星.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策［J］.人民論壇，2015（17）：85.

(17)伍振軍，等.農(nóng)村地權(quán)的穩(wěn)定與流動(dòng)［M］.上海遠(yuǎn)東出版社，2017.1.

(18)王克穩(wěn).我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記中的行政法問(wèn)題［J］.法學(xué)，2008（1）；王亦白.論不動(dòng)產(chǎn)登記的私法和公法雙重屬性.行政法學(xué)研究，2018（1）；吳光榮.論不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)的程序選擇——以不動(dòng)產(chǎn)臀記之法律性質(zhì)為中心［J］.行政法論叢，2011.14.