立法聽證之法理、實踐困境及對策建議

（廣東南國德賽律師事務所，廣東 廣州，510000）

一、前言

黨的十九大的勝利召開，標志著中國特色社會主義進入了新時代，全面推進中國特色社會主義法治體系和法治國家的建設，離不開立法聽證制度的完善。然而立法聽證制度作為一個“舶來品”，國內(nèi)的有關(guān)理論仍顯不足，傳統(tǒng)聽證理論重心集中在了“聽”而沒有重視“證”，使得聽證制度往往流于形式，而沒有對立法決策起到應有的約束力，與座談會相去無幾。立法聽證是協(xié)商民主在立法上的重要體現(xiàn)，理應是具有約束力的商談，而且是辯論式的商談，由此最終才能夠達成一個各方共識，使其得以將國家權(quán)力與個人權(quán)利有機結(jié)合，做到立法為民。

立法聽證制度最早源于英國的“自然公正”原則，后來為美國所借鑒，進一步發(fā)展成為“正當法律程序”，正式從司法審判中擴展到立法及行政當中。在美國聯(lián)邦議會，盡管法律沒有明文規(guī)定所有的法案必須經(jīng)過聽證程序，然而在實踐中沒有經(jīng)過聽證的法案僅僅是例外情況，而且將面臨來自各方的質(zhì)疑。我國于上世紀90年代引進了聽證制度，并于2000年通過《立法法》，正式將聽證作為立法的一項重要程序制度，標志著我國開啟了科學立法、民主立法的新紀元。

盡管我國確立了聽證制度，然而該制度在我國僅有十來年的歷史，尤其是立法聽證更屬于新生事物。地方立法機關(guān)雖然制定了相關(guān)的程序性規(guī)則，但各地有所差異，不斷涌現(xiàn)的漏洞和不規(guī)范的操作，如聽證依據(jù)不明確，聽證規(guī)則不規(guī)范，社會公眾參與度和透明度不高，辯論原則未能充分體現(xiàn)，聽證結(jié)果的效力不強等，皆表明了我國目前的立法聽證實踐急需一套完整統(tǒng)一、科學民主、細致可操作的立法聽證規(guī)則，使得立法聽證主體有法可循。本文通過文獻研究法、比較研究法等，探索分析我國立法聽證的現(xiàn)狀及問題，以期對我國立法聽證制度的完善提出一些對策及建議。

二、立法聽證制度之概念與法理

（一） 立法聽證制度的概念

聽證，來源于西方的詞匯“Hearing”，國內(nèi)外對此有不同的定義。美國《布萊克法律詞典》把聽證解釋為用于立法和行政機構(gòu)的裁定性或調(diào)查性的方式?！度毡粳F(xiàn)代行政法》則將聽證定義為一種在行政機關(guān)作出對相對人利益有影響的決定時給予相對人申訴機會的程序。國內(nèi)學者楊惠基教授則認為聽證包含廣義的聽證和狹義的聽證。廣義的聽證是指在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人對特定事項發(fā)表意見進行質(zhì)證辯駁機會的程序。狹義的聽證則僅指行政機關(guān)舉行的聽證會。①王昌濤.我國立法聽證制度的現(xiàn)狀分析及完善建議[D].濟南：山東大學，2014：4-5.

聽證制度最先應用于司法審判領域，隨著民主意識的不斷提高，聽證的內(nèi)容形式和程序越來越適應社會化發(fā)展的趨勢，逐漸從司法領域擴展到立法領域。立法活動對聽證制度的吸收，形成了現(xiàn)在的立法聽證制度。根據(jù)各國對立法聽證制度的運用，證明了該制度確實有利于立法民主，有利于聽證參加人多渠道獲取信息和聽證陳述人表達自身利益訴求。

立法聽證作為聽證的形式之一，與立法活動息息相關(guān)。本文的立法活動僅指各級地方人民代表大會及其常務委員會的立法活動。因此，立法聽證制度是指立法機關(guān)在進行涉及到公眾權(quán)益的立法時，讓利害關(guān)系人通過公開民主的辯論式商談來合理表達自身利益訴求，從而參與立法決策的一種法律制度。

（二）立法聽證制度的法理基礎

1.自然公正原則

英國普通法中的“自然公正原則”是聽證制度誕生的搖籃。該原則是自然法的核心要義，主要包含兩個方面：（1） 任何個人或團體都不得做自己案件的法官；（2） 任何個人或團體在權(quán)力行使中可能對他人利益造成損失時，都應當給對方陳述申辯的機會。②朱杰.地方立法聽證制度研究[D].上海：復旦大學，2010：6-8.后一內(nèi)容被普遍認為是聽證制度的法理基礎。該原則最初是應用于司法審判領域，為被審判者提供自我辯護的權(quán)利，從而保證司法公正。在長期的司法審判實踐中，法官通過各式各樣的判例進一步發(fā)展了自然公正原則，從而使得該原則在實踐中擴展到行政領域。

自然公正原則表現(xiàn)的是人類最為樸素真實的情感追求，表現(xiàn)的是人生而平等的自然權(quán)利。即使在不斷發(fā)展前進的立法活動中，自然公正原則以其理念符合公平正義而被放置在立法活動原則的金字塔之上。

2.正當法律程序原則

作為同屬于普通法系的美國，其法律體系在一定程度上有英國的影子，這在聽證制度上尤為明顯。美國將英國的自然公正原則吸收且發(fā)展得最為全面，形成了以此為淵源的“正當法律程序原則”。

正當法律程序原則在行政程序中包含最基本的三個方面：通知當事人、舉行聽證會、聽取當事人陳述和辯論。對行政機關(guān)人員而言，聽證制度不僅是本職要求，更是維護憲法法律權(quán)威的要求；對公民而言，是其享有憲法賦予的權(quán)利的體現(xiàn)。1946年，美國正式將聽證制度的范圍由司法領域和行政領域擴大到立法領域。由此證明了正當法律程序原則不要求固定形式的聽證只要求某種形式的聽證，是一個靈活多變的程序。只要該聽證程序符合正當法律程序原則的核心要義，即當事人有得到通知和辯護的權(quán)利，就可以被啟動。而這兩種權(quán)利，也是區(qū)別公正程序和不公正程序的根本標準。

3.我國聽證制度所特有的法理基礎

不同于西方國家，我國經(jīng)歷了漫長的封建專制社會，沒有經(jīng)濟基礎和政治環(huán)境去孕育自然公正原則。聽證制度作為一個“舶來品”，在我國的歷史長河中并沒有關(guān)于它的相關(guān)法律規(guī)定。但是1999年3月的憲法修正案明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”該法條表明了我國確立了法治原則，正式從“法制”邁向“法治”。③孫鎖.我國地方立法聽證制度研究[D].長春：吉林財經(jīng)大學，2016：5-6.

依法治國要求的是政治、經(jīng)濟和社會活動應當依照法律的相關(guān)規(guī)定來行事。而作為立法、行政和司法領域中程序正義的重要一環(huán)——聽證制度，若要扎根在這神州大地，必然需要法治原則作為理論基礎。法治原則要求的不僅僅是國家機關(guān)要依法辦事，還意味著公民合法權(quán)益應當受到保護，且在其權(quán)益面臨有關(guān)機關(guān)的侵害或有可能受到侵害時，公民可依照有關(guān)法律程序進行救濟。我國實行的是社會主義制度，法治的重要性不言而喻。因此法治原則應當是我國聽證制度的最根本最顯著的原則。

我國的國家性質(zhì)是人民民主專政的社會主義國家，人民當家作主的實現(xiàn)離不開憲法的確認，我國憲法規(guī)定了人民民主原則。當公民的合法權(quán)益受到侵害或已經(jīng)遭受有關(guān)機關(guān)的侵害時，公民理應享有事先得到通知并且為自己陳述辯護的權(quán)利。因此我國聽證制度的法理基礎應當包含人民民主原則。憲法是國家根本大法，人民民主專政被寫入憲法即表明了國家重視并保障公民參與國家管理的決心，人民當家作主是社會主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。無論是司法機關(guān)、行政機關(guān)還是立法機關(guān)，在作出不利于當事人合法權(quán)益的決定前必須要通知并聽取當事人的意見，而不能將當事人拒之門外，閉門處斷。聽證制度的確立從法律上體現(xiàn)了為人民服務、對人民負責、人民當家作主的精神。因此，人民民主原則是我國聽證制度特有的且不可或缺的法理基礎。

（三） 立法聽證制度的意義

一個健全的法律若用專橫武斷的程序去執(zhí)行則會產(chǎn)生不良效果，而一個瑕疵的法律若用健全的程序去執(zhí)行則可以削弱法律的不良效果。立法權(quán)作為現(xiàn)代法治國家最根本的權(quán)力，是一切權(quán)利義務產(chǎn)生的基礎，深刻而廣泛地影響著人們的生產(chǎn)活動和生活方式。立法聽證制度的建立有助于捍衛(wèi)當事人的切身利益。作為一個科學、民主的程序性規(guī)則，立法聽證制度以其程序正義去保障實質(zhì)正義，一定程度上避免了主觀臆斷給當事人甚至社會帶來不良影響。通過立法聽證這一形式，公民和相關(guān)利益團體能夠平等地參與到立法活動中來，通過公開民主的辯論式商談來合理表達自身利益訴求。這不僅符合依法治國的理念，還在一定程度上提高了公民的民主意識和參與國家管理的熱情，促進立法走向科學化和民主化，從而實現(xiàn)立法質(zhì)的飛躍和提高立法成果的可接納性。

三、國外立法聽證制度分析

隨著全球化發(fā)展的不斷深入，民主、公平和正義的理念深刻地影響著我國法治建設和人民對立法活動的要求。聽證制度作為一個在我國呱呱墜地的“新生嬰兒”，迫切需要汲取養(yǎng)分茁壯成長。古語云：“他山之石，可以攻玉?！眹饬⒎犠C制度發(fā)展得較早且日漸完善，我國在探索立法聽證制度時可以借鑒國外立法聽證制度的有益經(jīng)驗。因此，筆者將以美國和德國為例進行分析。

（一） 美國的立法聽證制度

作為當今立法聽證制度發(fā)展得較為完善的國家，美國在立法聽證適用范圍上有著較為明確的規(guī)定。如公法領域上，有關(guān)青少年犯罪、交通安全、環(huán)境保護等法案；私法領域上，有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、勞動關(guān)系、消費者權(quán)益等法案；有關(guān)科技問題的法案如克隆人、電子商務等都是立法聽證制度的適用范圍。具體而言，美國立法聽證的程序大致有以下環(huán)節(jié)：

1.事先通知當事人并公告社會。立法作為國家管理的一項基礎活動，涉及方方面面。保障當事人提前知道立法聽證的有關(guān)信息，使得當事人可以提前做好陳述辯論的準備，更好地表達自身利益訴求，是公平正義的體現(xiàn)。對于社會廣大公眾而言，提前公告不僅可以燃起公眾參與立法活動的熱情，還能對立法活動進行社會監(jiān)督，保證立法程序科學、民主與透明。美國的立法機構(gòu)會盡其所能利用各種平臺向特定人員和社會公眾發(fā)布關(guān)于聽證的信息。

2.聽證舉行。美國法律規(guī)定，委員會主席需要在聽證會上介紹目的、內(nèi)容和爭議點，然后介紹與會者，并組織宣誓儀式。正如美國的當事人主義審判模式，其聽證會也經(jīng)常是對抗式的。為了使聽證會參加人員能夠充分表達意見，不僅是聽證人的發(fā)言時間，連委員會委員的提問時間也被嚴格限制。這就要求參加人員必須在會前即做好相關(guān)準備，并在會中簡明扼要一語中的地陳述、詢問或辯駁。同時聽證主持人也會加強引導，讓聽證參加人充分展開辯駁。辯駁越充分激烈，越有利于法案的公正民主，就更容易被大眾所接受和遵守。值得欣賞的是，聽證會的完整過程一般會讓新聞媒體參與，并允許公開，除非涉及到國家安全等內(nèi)容。

3.聽證筆錄與聽證報告。美國的聽證機構(gòu)對聽證筆錄和報告十分重視。不僅筆錄和報告都由專人依照法定格式制作，而且會為其立卷宗并歸檔備案，作為法案制定或修改的重要依據(jù)。法案通過后，聽證筆錄和報告會向社會公開，供國家機關(guān)、司法人員、律師等查閱，使得他們能夠更好地運用法律。④羅長青.聽證制度在我國地方立法中的本土化狀況[D].上海：華東政法學院，2003：28-30.

4.聽證后事務。美國聽證機構(gòu)除了會歸納聽證意見外，還會將完整的聽證意見文本公開發(fā)行，從而接受來自社會的監(jiān)督。

（二） 德國的立法聽證制度

德國的聽證制度也是一項移植制度，相比于英國、美國等國家，1970年后聽證制度才在德國的土地上生根發(fā)芽。然而，不同于有些國家的國家機關(guān)在聽證制度上發(fā)揮著領導作用，德國的社團能夠?qū)β犠C制度起到關(guān)鍵和引領作用。

在德國，只有聯(lián)邦和州一級的議會擁有立法權(quán)，所以只有聯(lián)邦議會和州議會能夠舉行法案聽證會。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村等地方議會只可以對地方議會所管轄的事項進行聽證。⑤于偉偉.地方立法聽證制度的構(gòu)建研究[D].濟南：山東大學，2013：8-9.聽證舉行前，委員會會將法案的大綱或爭議點提前以書面形式告知與會者，而與會者不僅要看這些大綱或爭議點，還需要根據(jù)這些有針對性地寫一份書面報告給委員會。在聽證過程中，代表不同利益的社會團體擔任著重要的角色。盡管法律上并沒有賦予社團被邀請參加聽證的法定權(quán)利也沒有接受邀請的法定義務，這些利益社團會努力與政府官員和議會議員建立并保持聯(lián)系，努力使他們對自己的訴求產(chǎn)生共鳴。不同于公民親自參與聽證會的方式，利益社團會聘請專業(yè)演說家去參加聽證會，并在聽證會前出版自己觀點的刊物，甚至安排發(fā)布會或招待會來達到自己的目標。有點遺憾的是，專家和社團并不是平等地被邀請參加聽證會的，而是由制定法案的政府部門和聯(lián)邦議會的議會黨團決定，這就使得在安排與會人員時可能出現(xiàn)選擇大多數(shù)支持政府部門或議會黨團的觀點的專家和社團。德國的聽證會公開進行但審議保密。專家和社團代表的力量極大，他們?nèi)粢獙δ撤ò柑岢龈拘孕薷?，則該法案往往面臨著暫?；虼蟾?。聽證會結(jié)束后，委員會需要對聽證會進行總結(jié)并形成報告，對是否采納提出意見并交由全體會議審議。

相比于英國和美國聽證會參與人的“單槍匹馬”，德國利益社團的出現(xiàn)極大地制衡了政府部門和議會議員的權(quán)力。聽證的核心在于利益主體的制衡，所以利益社團的出現(xiàn)能夠很好地發(fā)揮立法聽證的作用。然而德國的利益社團仍有不足，因為其本質(zhì)上還是一種資本主義的利益集團，而不是某個群體利益的真正代表。要想通過組織的力量去維護自身合法權(quán)益，根本上還需要社會制度上的變革。

四、我國立法聽證制度的發(fā)展與困境

（一） 我國立法聽證制度的發(fā)展

改革開放以來，我國為與世界接軌，在經(jīng)濟、政治、文化等方面進行了深刻改革。我國立足于國情這一基本點，引進了大量國外先進的法律制度，而聽證制度正是在我國社會轉(zhuǎn)型時期的漩渦中，應法治建設和社會變革要求而移植過來的一項制度。

1993年深圳在確定價格審議制度時率先引用了聽證程序，然而該項程序當時并沒有法律依據(jù)。1996年3月， 《中華人民共和國行政處罰法》 的出臺正式將聽證制度移植到我國法律制度，標志著我國在民主化進程中邁進了一大步，“聽證”一詞也由一個“摸不著”的學術(shù)用語變成了一個“用得上”的民主武器。⑥黃信瑜.從程序正義的視角看我國立法聽證制度的實踐［J］ .法學雜志，2008（04）：67-69.1999年廣東省人大常委會在制定《廣東省建設工程招標管理條例》時專門舉行的聽證會，是聽證制度在立法領域的首次應用，帶動了聽證制度的向前發(fā)展。2000年通過的《立法法》正式將聽證制度作為一項立法活動的程序性規(guī)則加以確定，標志著我國將聽證制度從行政領域擴展到立法領域，為公民更好地參與國家立法活動提供了法律依據(jù)。

（二） 我國立法聽證制度的實踐困境

隨著《立法法》的實施，聽證制度被越來越多的學者關(guān)注并研究，許多法律制度也引入了聽證程序，并對聽證內(nèi)容做了更為具體的描述。各地的立法聽證制度建設一時間出現(xiàn)了遍地開花的盛狀，然而我們要注意的是，我國聽證制度起步較晚，立法聽證制度在法律體系和具體制度的建設與執(zhí)行等方面還存在大量不足，只有找出癥結(jié)，再對癥下藥，才能使我國立法聽證“更上一層樓”。

1.地方立法聽證制度的法律依據(jù)不明、法律規(guī)則不規(guī)范

首先，缺乏明確的《立法法》依據(jù)是地方立法聽證的一大詬病。盡管《立法法》第三十六條和第六十七條分別規(guī)定了法律案和行政法規(guī)應當聽取各方面意見，聽取意見可以采用聽證會等形式。但嚴格來說，《立法法》規(guī)范的是全國人大常委會和國務院的立法行為，而地方人大及其常委會的立法聽證活動則不是《立法法》的調(diào)整對象。“有法可依”是依法治國的前提，如果地方立法聽證沒有一個確定的上位法引領，缺乏統(tǒng)一立法聽證規(guī)則的地方人大及其常委會在進行立法聽證實踐時就容易導致任意性。聽證任意性的增大將直接導致聽證制度流于形式，嚴重削弱聽證制度的效力，無法發(fā)揮其應有的作用。

其次，立法聽證的法律規(guī)則較為抽象，這一點也飽受批駁。無論是聽證范圍、聽證主體還是聽證的方式和程序上，都缺乏具體可行的規(guī)定。例如，制定了立法聽證程序的地方性法規(guī)幾乎都規(guī)定由立法主體舉行聽證會，但是具體由哪個工作部門負責聽證會的事宜則無進一步規(guī)定，這不僅使得立法主體怠于舉行聽證會，還會使得想要參加聽證會的公眾難以行使他們的權(quán)利。在立法聽證主體的確定及其權(quán)利義務關(guān)系上，也沒有相關(guān)的地方性法規(guī)對此加以認定。盡管各地都強調(diào)要在立法聽證中使更多的利益主體參與到活動中來，現(xiàn)實中真正參與的并且能做到自由陳述和辯駁的公民、法人或其他組織卻很少。有時被邀請參加的聽證陳述人甚至與立法機關(guān)存在著某種利益關(guān)系，由此嚴重影響了聽證陳述人所應有的廣泛代表性和民主性。

盡管各個地方立法機關(guān)都可以因地制宜制定地方性法規(guī)聽證規(guī)則，但是不同版本的聽證規(guī)則難免缺乏統(tǒng)一的綱領性指導。在無秩序的空間中自由發(fā)揮往往導致更深度的無秩序，明確地方聽證制度的依據(jù)并細化聽證規(guī)則是構(gòu)建科學的立法聽證制度的必由之路。

2.立法聽證的公眾參與度與公開透明度不高

隨著我國改革開放的不斷深入，法治建設取得了顯著成就，公民的法治觀念和民主意識不斷增強，但與西方發(fā)達國家相比我們?nèi)杂泻荛L的路要走。

聽證程序能夠在西方國家充分發(fā)揮其作用，有一個很重要的原因就是公民有著極高的參與熱情。我國封建主義歷史漫長，導致公民在一定程度上還沿襲著對國家機關(guān)持“不惹事”的固有觀念。立法聽證制度作為一個“舶來品”，我國對它的宣傳力度并不大，許多公眾都不知道“聽證”這一概念，而知道聽證的公眾卻經(jīng)常止步于前，視而不見聽而不聞。除了公民聽證參與意識的淡薄，立法機關(guān)在選擇聽證陳述人的規(guī)定上模棱兩可、漏洞百出也是使得公民參與度不高的重要原因。當立法機關(guān)對立法聽證呈現(xiàn)出不重視的態(tài)度，對聽證參與人的選擇不公正、不廣泛時，公民對立法聽證制度的作用則會持懷疑態(tài)度，從而減退公民參與熱情和對立法聽證制度的信心。

立法聽證制度有一個基本原則就是公開，正如權(quán)力應當在陽光下運行，公開是立法聽證的基石。然而在我國的實踐中，關(guān)于聽證公開的規(guī)定并不完整，立法機關(guān)也沒有盡其所能為公民提供渠道去知曉聽證內(nèi)容和參與聽證程序。關(guān)于新聞媒體參與立法聽證方面也沒有相關(guān)規(guī)定，使得新聞媒體不能充分發(fā)揮其作用擴大立法聽證的社會知曉度和提高社會監(jiān)督能力。⑦杜鋼建，胡慶樂.地方人大立法聽證程序的完善［J］ .法治湖南與區(qū)域治理研究，2012，10（05） ：205-218.即使公眾參與了立法聽證程序，有關(guān)聽證過程的內(nèi)容也往往不被公開，導致沒有參與立法聽證的公民不能夠及時了解聽證內(nèi)容。正因為這種種原因，立法聽證的隔膜一直不能被撕裂，使得公開透明度一直處于不高的位置。

3.立法聽證的辯論原則未能體現(xiàn)

正如前文所提到的，立法聽證制度是指立法機關(guān)在進行涉及到公眾權(quán)益的立法時，讓利害關(guān)系人通過公開民主的辯論式商談來合理表達自身利益訴求，從而參與到立法決策的一種法律制度。由此可知，辯論原則是立法聽證制度的其中一個基本原則，也是聽證會與座談會、論證會的本質(zhì)區(qū)別。

座談會是在生活中被廣泛適用的一種聽取民意的形式，然而在邀請參與人時不一定能使相互對抗的雙方都同時參加到座談會中。且參與座談會的人易與立法機關(guān)建立長期的“友好”關(guān)系，使得能夠真心提出反對意見和批評意見的情況并不多見，難以代表廣大公眾或利益團體的真實訴求。論證會則主要是針對草案內(nèi)容的科學性和可行性進行的論證研究從而做出評估，參與人通常是某個領域的專業(yè)人士，與草案的影響沒有直接的利害關(guān)系。這種片面從專業(yè)角度去分析的會議，盡管從理論上能夠為草案提供科學依據(jù)，但是卻避免不了在實踐中給利害關(guān)系人的合法權(quán)益造成侵害，可能會導致草案合理性的降低。聽證會則是不同的利益主體親自參與到立法聽證表達自身合法權(quán)益訴求的參與立法決策的形式。他要求的是辯論式的商談，所以參與的人員極其廣泛，代表著不同的利益訴求。在辯論過程中，不同意見交替進行，辯論得越激烈，矛盾就越突出，解決的方向就會越明確。作為一種抗辯式征求民意的形式，立法聽證顯然更加民主科學。

然而在實踐中，立法聽證會和立法座談會的效果大同小異。聽證人和聽證陳述人依次陳述己方觀點后，聽證主持人容易偏向聽證人而減少聽證陳述人的發(fā)言，導致辯論式的博弈未能充分體現(xiàn)，這就等于是立法機關(guān)對其地方性法規(guī)草案的再次申明。再者，個人的力量總是微小的，私權(quán)利很難抗衡立法機關(guān)的公權(quán)力。我國立法聽證制度中缺少利益團體的參與，使得辯論的特性難以體現(xiàn)和發(fā)揮其應有的作用。⑧王永剛，施風蕾.我國利益團體參與立法的法源空間［J］ .鹽城工學院學報（社會科學版），2005（02） ：19-22.

4.聽證結(jié)果的效力不強

立法聽證會的過程固然重要，但是倘若不重視立法聽證會結(jié)束后對會議的總結(jié)，則容易使得立法聽證會功虧一簣。有的地方舉行聽證會后只簡單整理筆錄，對筆錄所蘊含的內(nèi)在聯(lián)系未能進行深層次的剖析，使得立法機關(guān)看不見聽證會所反映的真實情況，該改的還是沒改，仍然一意孤行。⑨呂宏宇.地方人大立法聽證問題研究[D].北京：中國政法大學，2010：28-32.流于形式的聽證會則易使公眾對其產(chǎn)生不信賴，從而減退了參與立法活動的熱情，使得立法聽證制度仍然是紙面上的發(fā)揮不了民主、科學作用的“死制度”。

五、完善立法聽證的對策及建議

立法聽證制度一定程度上體現(xiàn)了一個國家的民主程度。筆者認為，中央和地方應當以積極的態(tài)度去完善立法聽證制度，全面精細地設計立法聽證法律體系和具體規(guī)則，通過程序正義保障實質(zhì)正義的實現(xiàn)。為破除立法聽證實踐中出現(xiàn)的困境，筆者將從以下幾個方面提出一些對策及建議。

（一） 構(gòu)建統(tǒng)一的地方立法聽證法律體系

法律體系是反映一國法律制度的統(tǒng)一性和成熟程度的重要標準，地方立法聽證制度的科學運作離不開一個統(tǒng)一的立法聽證法律體系。筆者認為，一個完整的立法聽證法律體系，是要在《憲法》的統(tǒng)領下，由一部基本法律對立法聽證制度作出統(tǒng)一的規(guī)定，以此作為立法聽證制度的法律依據(jù)。然后再由其他法律和行政法規(guī)對全國人大常委會的立法聽證活動和國務院的立法聽證活動作出進一步規(guī)定。最后，再由各地方因地制宜，在不抵觸上位法的條件下，地方性法規(guī)和行政規(guī)章可以就具體立法聽證活動的實施制定更為細致可行的規(guī)則。

實踐中，我國已有許多省市制定了地方性法規(guī)立法聽證規(guī)則，然而這些規(guī)則普遍由內(nèi)部管理章程制定，真正以地方性法規(guī)制定地方立法聽證規(guī)則的省市卻寥若晨星。筆者認為，構(gòu)建全面統(tǒng)一的立法聽證法律體系可以讓地方立法聽證更加具有“底氣”和強制力。

首先，要想在基本法律中賦予地方立法聽證的法律依據(jù)，則需要修改《立法法》中有關(guān)立法聽證調(diào)整對象的規(guī)定，將地方舉行立法聽證會的義務納入到調(diào)整對象之中。這也是統(tǒng)一地方立法聽證制度的首要之舉。此外，現(xiàn)有的法規(guī)明顯不能滿足地方立法聽證規(guī)則的統(tǒng)一性和強制性，長此以往，地方立法聽證規(guī)則仍然不能夠做到規(guī)范統(tǒng)一。筆者認為，可以在我國法治建設發(fā)展到一定階段的時候由全國人大常委會制定專門的《立法聽證法》。高位階的法律能夠更好地對立法聽證的范圍、主體、程序規(guī)則等作出統(tǒng)一的規(guī)定，以給下位法一個指導的作用，從而保證立法聽證活動既統(tǒng)一又能因地制宜地發(fā)揮作用，解決地方立法聽證活動的隨意性。

（二）建立和完善立法信息公開制度

立法信息公開是立法聽證的基本要求。公共政策是否制定得好取決于公眾是否及時地獲取了信息并且自由平等地參與到討論中來。立法信息公開程度是影響公眾是否愿意參與到立法活動的一個重要因素，是判斷公眾對立法聽證是否有信心的重要指標。立法信息公開應含以下方面：一是公開征集立法項目。以往地方立法項目來源多是政府部門的建議，一定程度上不能反映切實的人民利益訴求。擴大立法項目來源，有利于“集眾人之智慧”，探索適合地區(qū)發(fā)展的立法方向，真正做到立法為民。二是公開地方立法的內(nèi)容。這要求的不僅是提供法規(guī)草案給公眾，還要交代立法背景和立法目的等，使公眾能夠多角度去了解法規(guī)草案，在理解地方立法機關(guān)立法目的的同時也能提出相關(guān)意見。三是建立聽證會議公開制度。我國目前對立法聽證會的公開沒有強制要求，導致閉門塞聽的情況時有發(fā)生。公開聽證會內(nèi)容、時間、地點、過程和結(jié)果不僅有利于增強公眾對立法聽證制度的信任，還有助于立法聽證制度切實發(fā)揮其應有的作用，實現(xiàn)科學立法、民主立法。⑩顧愛平.公眾參與地方立法的困境與對策［J］ .江蘇社會科學，2017（06） ：106-114.

（三） 擴大公眾參與立法的主體

目前我國公眾參與立法主要還是“單打獨斗”的形式，這種形式雖然能夠廣泛地吸收不同意見，但是弊端也十分突出：雜散、重點不突出、提出意見影響力小等。相比之下，德國的不同利益社會團體則能將這些弊端有效地解決。筆者認為，在當今人與人之間關(guān)系愈發(fā)緊密的時代，一味強調(diào)個體差異性不符合社會的發(fā)展潮流。形成一個個有著共同訴求的利益團體發(fā)出有組織、有力量的聲音才是公眾參與能夠有效影響立法聽證的康莊大道。除此之外，利益團體不僅能夠有效地集合個體的訴求，還能夠由此凝聚成超越自身訴求的公共意識。這時候，個人利益往往能夠升華成集體公共利益，為社會的發(fā)展帶來更大的動力。

我國目前尚沒有關(guān)于利益團體參與立法聽證的法律法規(guī)，公眾在實踐中對利益團體的正確認識也十分缺乏。所以我們要加強利益團體的宣傳并培育不同領域方向的利益團體，鼓勵他們積極參與到立法活動中去，在立法聽證中實現(xiàn)他們各自的職能。

（四） 創(chuàng)新立法聽證的方式

立法聽證的功能之一就是讓公眾獲取更多的立法信息和讓立法機關(guān)知曉更多的公眾意見?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起，不僅可以大大降低民主成本，還能使不同的意見在遙遠的距離中碰撞出火花。而立法聽證，完全可以借助網(wǎng)絡平臺，創(chuàng)新性地發(fā)展網(wǎng)上立法聽證。山東省和重慶市就曾率先在網(wǎng)上立法聽證中進行了實踐。當然，立法是一項嚴肅而莊重的活動，實行網(wǎng)上立法聽證不代表網(wǎng)上隨意聽證。要根據(jù)當?shù)氐木唧w情況、法規(guī)草案內(nèi)容、參與人數(shù)等特點決定是否進行網(wǎng)上立法聽證。如果認為網(wǎng)上立法聽證在該項法規(guī)草案中是可行的，則進一步從報名參與的人之中公平均衡地選出聽證陳述人，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)將意見發(fā)到指定系統(tǒng)。條件允許的情況下，還可以使用網(wǎng)絡直播對立法聽證進行線上辯論，從而廣泛吸收更多的公眾參與到聽證會中。另外，網(wǎng)上立法聽證可以更加迅速地反映人民的心聲，使立法主體更能直接感受到民意并利用大數(shù)據(jù)對民意進行分類，從而找到法規(guī)草案的爭議點和解決方式。

（五）強化立法聽證中的辯論機制

辯論原則是立法聽證制度的基本原則之一，是聽證會區(qū)別于座談會和論證會的本質(zhì)特點。辯論機制就像是立法聽證這個生命機體的大腦，沒有大腦的行動總是機械的，只有大腦被充分開發(fā)運用起來，才能夠使得立法聽證充滿活力。任何立法都不缺乏辯論的因素，只有辯論才能夠在爭議中得到細致入微的分析，才能夠在矛盾中找到平衡點以進行科學民主的立法。這樣才能取得立法的民意基礎，從而在法規(guī)出臺后得到公眾的真心承認和自覺遵守。在立法聽證中應當對辯論機制的相關(guān)內(nèi)容，如辯論的議題、順序、時間、效力等用法律法規(guī)等形式確定下來。立法辯論不是隨意的辯論，而是制度下的辯論，這樣的辯論才具有有序性，才能夠做到不同意見的代表主體在同等的擂臺上進行公平的交鋒，才能實現(xiàn)理越辨越明，法越辨越合民心。

（六）確立立法聽證結(jié)果的效力

以往立法聽證制度總是一種“走過場”的形式化活動，得不到公眾的支持也減弱了公眾對立法聽證制度的信任。出現(xiàn)這種情況的最根本原因就是聽證結(jié)果不被重視。《立法法》中雖然規(guī)定了立法機關(guān)應當聽取相關(guān)意見，但是沒有規(guī)定如何處理聽證結(jié)果。盡管各地在實踐中對聽證結(jié)果的運用情況作出了解釋，但對于聽證結(jié)果的效力并沒有明確規(guī)定。立法聽證制度自產(chǎn)生起就承擔著保障人民合法權(quán)益并保障公民參與到立法活動的重任，以其程序正義去實現(xiàn)實質(zhì)正義。只有聽證結(jié)果的效力用法律法規(guī)確立起來了，形成了對立法機關(guān)的有力約束，才能做到聽證結(jié)果“有名有實”，才能保障整個立法聽證制度順利發(fā)揮其科學民主的作用。

（七） 建立立法聽證的監(jiān)督機制

不受約束的權(quán)利必然面臨著腐敗的結(jié)果。當前我國對于立法聽證制度只規(guī)定了立法機關(guān)的權(quán)力，而沒有規(guī)定如何監(jiān)督立法機關(guān)行使權(quán)力。筆者認為，建立相應的立法聽證制度監(jiān)督機制，是完善立法聽證制度的重要內(nèi)容。

在內(nèi)部監(jiān)督層面，應當賦予聽證參加人監(jiān)督權(quán)。最熟悉聽證過程的莫過于聽證參加人，他們實時地參與到聽證程序中，最直接地接觸聽證過程，對于不合法行為能夠及時地發(fā)現(xiàn)，賦予他們揭發(fā)檢舉的權(quán)利有利于監(jiān)督聽證過程。而常委會作為聽取聽證報告的機關(guān)，也應當享有監(jiān)督的權(quán)力。另外，可以在人大常委會中設立一個專門的立法聽證監(jiān)督部門或監(jiān)督員，專門負責對聽證會的全過程進行監(jiān)督。無論是公告時間還是遴選聽證參加人，組織聽證者都應當提交相應的報告，經(jīng)監(jiān)督部門審核后方可執(zhí)行。監(jiān)督部門或者監(jiān)督員可以列席聽證會，會后形成的書面報告也應當由監(jiān)督部門或監(jiān)督員簽字以證明其合法性。

在外部監(jiān)督層面，首先應當充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督權(quán)力，在聽證會中可以賦予人大代表列席會議的權(quán)力，使人大代表能夠?qū)β犠C會進行直接監(jiān)督。其次，應當公開舉行立法聽證會，并且邀請一定的旁聽人員，如邀請新聞媒體到場對聽證會進行現(xiàn)場轉(zhuǎn)播。最后，我國可以要求經(jīng)過聽證的法規(guī)在進行備案時，同時對聽證報告一同進行備案審查，必要時可以邀請相關(guān)部門就聽證結(jié)果進行答辯說明，由此形成最后的監(jiān)督屏障。

六、結(jié)語

作為一項科學、民主的程序性規(guī)則，立法聽證制度以其公開性、民主性、辯論性為公眾參與到立法活動中提供了渠道。其最大的特色在于使得各種利益主體能夠辯論式商談，從而碰撞出“百花齊放、百家爭鳴”的現(xiàn)象，為立法機關(guān)提供更加正確可行的立法參考，以把握不同利益主體之間的平衡點。探究聽證制度的概念和法理基礎，借鑒國外發(fā)展情況，分析我國實踐中出現(xiàn)的問題，進而提出我國立法聽證制度的完善對策，這是立法聽證制度現(xiàn)代化的正確路徑。期待學界更加關(guān)注立法聽證制度的完善和發(fā)展，為法治中國建設添磚加瓦。