從新冠肺炎疫情防控看應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化動(dòng)員

孫繼斌

內(nèi)容提要：這次新冠肺炎疫情防控實(shí)踐告訴我們，應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員與應(yīng)急動(dòng)員耦合性強(qiáng)、耦合度大，相互聯(lián)系緊密、互促作用明顯，兩者應(yīng)該融合進(jìn)行一體化建設(shè)——重點(diǎn)推進(jìn)組織指揮、制度機(jī)制、物資裝備儲(chǔ)供一體化建設(shè)，進(jìn)而形成急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)、平時(shí)服務(wù)“三時(shí)一體”、綜合強(qiáng)大的保障功能。

這場(chǎng)突如其來的新冠肺炎疫情防控，舉國(guó)動(dòng)員、全面動(dòng)員、全民動(dòng)員、軍民動(dòng)員，如同保障打一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)。實(shí)踐再一次告訴我們，應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急都是應(yīng)對(duì)國(guó)家安全危機(jī)，雖然安全威脅來源不同，但需要?jiǎng)訂T的許多資源以及實(shí)施辦法、要求等是相同的，兩者耦合性強(qiáng)、耦合度大，互相聯(lián)系緊密、互促作用明顯，應(yīng)融合一體建設(shè)、整體籌劃推進(jìn)。

一、在動(dòng)員組織指揮上融合一體

長(zhǎng)期以來，遇有突發(fā)事件，往往會(huì)組建臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，這對(duì)于應(yīng)對(duì)事件具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性，但卻必然存在“臨時(shí)”的被動(dòng)性、運(yùn)行的不穩(wěn)定性、指揮的非專業(yè)性和管理工作的間歇性等不足。要從根本上克服這個(gè)不足，就要建立獨(dú)立、穩(wěn)定、健全的常態(tài)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員指揮機(jī)構(gòu)?？煽紤]將現(xiàn)在的應(yīng)急管理部門與國(guó)動(dòng)委合并成一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)——應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)，既負(fù)責(zé)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員的日常準(zhǔn)備與管理，也負(fù)責(zé)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員實(shí)施的組織與指揮，這樣有助于減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)、高效決策執(zhí)行、專業(yè)科學(xué)應(yīng)對(duì)，達(dá)到平戰(zhàn)銜接、功能合一、建用一致、分工協(xié)作的目的。在領(lǐng)導(dǎo)管理上，要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省以上在黨委領(lǐng)導(dǎo)下由行政部門擔(dān)綱運(yùn)行；市縣兩級(jí)黨委“議行合一”模式和黨委集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)于一身的特點(diǎn)較為明顯，可由黨委書記親自擔(dān)任應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)主任，政府“一把手”和同級(jí)軍事主官擔(dān)任常務(wù)副主任，這樣更加利于決策和執(zhí)行的銜接，提高處置效能，適應(yīng)未來瞬息萬(wàn)變的突發(fā)情況和戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)。在這次疫情防控中，多數(shù)地區(qū)防控指揮部的“一把手”，也都是由黨委書記擔(dān)任的，實(shí)踐證明是有力有效的。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)下設(shè)2個(gè)實(shí)體化常態(tài)辦公室，即應(yīng)急管理部門的應(yīng)急動(dòng)員管理辦公室和軍事部門的國(guó)防動(dòng)員管理辦公室，應(yīng)急時(shí)由應(yīng)急管理部門牽頭，戰(zhàn)時(shí)由軍事部門的國(guó)防動(dòng)員管理辦公室牽頭。公共衛(wèi)生防疫屬于衛(wèi)計(jì)委管理范圍，反恐維穩(wěn)屬于公安部門，可以在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦、人防辦、交戰(zhàn)辦基礎(chǔ)上，設(shè)立疫情防控辦、反恐維穩(wěn)辦，一并納入應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理體系，以便在應(yīng)對(duì)疫情和恐怖事件時(shí)，也同樣能夠做到資源統(tǒng)籌、人力物力集中使用和專業(yè)的人干專業(yè)的事，避免各動(dòng)員力量之間的力量單一、職能交叉、分隊(duì)重疊設(shè)置的問題，減少人力物力浪費(fèi)。在人員配備上，要加強(qiáng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員人才選拔培養(yǎng)，各個(gè)專業(yè)辦公室都要由專業(yè)的人員負(fù)責(zé)。人民武裝、人民防空等軍事特點(diǎn)突出的專業(yè)辦公室，應(yīng)由省軍區(qū)系統(tǒng)現(xiàn)役軍官或轉(zhuǎn)業(yè)軍官擔(dān)任。經(jīng)濟(jì)、科技等動(dòng)員辦公室的兼職業(yè)務(wù)干部要盡量變?yōu)閷Ｂ?，以適應(yīng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員融合建設(shè)后動(dòng)員任務(wù)空前加重的要求。應(yīng)急管理部門組建不久，很多地區(qū)都是職能移交了，但專業(yè)人員并沒有全部進(jìn)入應(yīng)急管理部門，如地震救援、防汛抗旱等方面的專業(yè)人員力量比較薄弱，需要盡快通過培訓(xùn)、演練、實(shí)踐等予以培養(yǎng)，盡快實(shí)現(xiàn)專業(yè)的人干專業(yè)的事。

二、在動(dòng)員制度機(jī)制上融合一體

從這次疫情防控動(dòng)員的組織協(xié)調(diào)看，行政命令的硬性要求和紀(jì)委監(jiān)委的強(qiáng)力督察，確實(shí)保證了上級(jí)指示和各項(xiàng)要求在基層末端的落實(shí)。但是，也有不少地區(qū)暴露出應(yīng)對(duì)上的被動(dòng)、協(xié)調(diào)上的困難和運(yùn)行中的梗阻，反映出應(yīng)急制度機(jī)制明顯不健全不完善。推進(jìn)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理一體化，要立足于應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)由多部門多系統(tǒng)組成的綜合性組織指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這個(gè)特點(diǎn)，建立健全應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理制度機(jī)制。一是建立健全預(yù)案修訂會(huì)審制度。這次疫情中，很多地方并沒有應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的預(yù)案，有的地方甚至爆出相互抄襲新冠肺炎防控方案的丑聞。要想做到應(yīng)對(duì)突發(fā)事件有條不紊、從容科學(xué)，平時(shí)必須有相應(yīng)的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員預(yù)案。這就要求應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)各成員單位，都要根據(jù)自己的專業(yè)和分管領(lǐng)域研究制定相應(yīng)的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急預(yù)案，健全信息共享、議事決策、裝備調(diào)度、宣傳報(bào)道、運(yùn)輸救援、人力動(dòng)用、物資儲(chǔ)備、物品供應(yīng)等統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，以便在平時(shí)能夠依案準(zhǔn)備、用時(shí)依案行動(dòng)。二是建立健全依案聯(lián)演制度。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。健全完善預(yù)案、依案抓好演練，是應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急快速反應(yīng)和有效遂行任務(wù)的必由之路和重要前提。這次疫情防控作戰(zhàn)初期之所以有些被動(dòng)，很重要的一個(gè)原因是預(yù)案不健全不完善甚至沒有，演練更是沒有落到實(shí)處甚至沒有進(jìn)行過。這個(gè)教訓(xùn)必須牢牢記取。各級(jí)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)，每年要有計(jì)劃依案組織軍地雙方參加帶有“實(shí)戰(zhàn)”背景的動(dòng)員演練，熟悉應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員流程，檢驗(yàn)聯(lián)合行動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，在演練中發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)修改完善預(yù)案，增強(qiáng)各方力量一體化遂行應(yīng)急與支前任務(wù)的能力。三是建立健全剛性約束制度。這次疫情防控還暴露出有的領(lǐng)導(dǎo)并不善于運(yùn)用國(guó)防動(dòng)員的手段組織應(yīng)急動(dòng)員。比如，在需要某種必備保障物資時(shí)，不少資金緊張的政府部門只能采取號(hào)召捐助、憑感情協(xié)調(diào)的辦法，能籌到多少算多少，而不是運(yùn)用國(guó)防動(dòng)員的制度機(jī)制去征用。這種做法可以管短時(shí)和局部，但難以管長(zhǎng)期和全局。因此，要建立健全一套完善的剛性約束制度，明確在應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急中，各級(jí)各部門的職責(zé)、權(quán)力，各企業(yè)和銷售部門提供所需物資的法律義務(wù)、程序和要求；征用應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急所需物資的部門、權(quán)力、條件、程序、監(jiān)督以及各自的法律責(zé)任等，以便在需要時(shí)能夠剛性執(zhí)行，隨時(shí)調(diào)集征用。

三、在物資裝備儲(chǔ)供上融合一體

這次疫情防控中，各地出現(xiàn)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、日常物資緊缺的教訓(xùn)十分深刻，各級(jí)各地區(qū)都需要深刻反思各自的產(chǎn)業(yè)類別布局、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)能力和日常物資儲(chǔ)供等問題。要建立應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體的動(dòng)員體系，在物資裝備上建立起儲(chǔ)備、供應(yīng)、轉(zhuǎn)產(chǎn)和征用的完整體系，確保應(yīng)對(duì)“小事件”日常儲(chǔ)備夠用，應(yīng)對(duì)“大事件”能夠隨時(shí)生產(chǎn)供應(yīng)。一是加大應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急物資裝備儲(chǔ)備的投入和建設(shè)力度。各級(jí)各地區(qū)可以根據(jù)可能出現(xiàn)的戰(zhàn)時(shí)供應(yīng)和平時(shí)突發(fā)事件需求，以及本級(jí)所擔(dān)負(fù)的動(dòng)員規(guī)模和所需物資裝備類別，建立符合本地實(shí)際的若干個(gè)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急物資裝備儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，并調(diào)整完善預(yù)案，明確軍民通用裝備由經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦提供、軍事部門儲(chǔ)備管理，專業(yè)物資裝備由各專業(yè)動(dòng)員辦公室負(fù)責(zé)儲(chǔ)備，需要時(shí)可由應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急動(dòng)員管理委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)度。對(duì)于已經(jīng)建立、經(jīng)過改造就具備應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急功能的裝備要及時(shí)改造升級(jí)，使其具備應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)兩種功能。比如，當(dāng)前比較健全的人防系統(tǒng)，經(jīng)過升級(jí)改造就可用于應(yīng)急，就要立即進(jìn)行升級(jí)改造。二是建立健全應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急物資裝備動(dòng)員中心。對(duì)于平時(shí)不便于儲(chǔ)備的消耗品或需要由企業(yè)臨時(shí)生產(chǎn)的產(chǎn)品（裝備），各級(jí)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室要建立儲(chǔ)備物資裝備動(dòng)員中心，與相應(yīng)企業(yè)簽訂應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急征用合同，要求企業(yè)平時(shí)要有一定量的儲(chǔ)備。同時(shí)，這些企業(yè)要制定應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急生產(chǎn)方案，需要時(shí)能夠快速生產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，確保物資裝備隨需隨調(diào)、隨缺隨補(bǔ)。當(dāng)然，也要建立相應(yīng)的事后補(bǔ)償機(jī)制。每年要檢查考核這些企業(yè)，并將其納入聯(lián)演，切實(shí)形成通用物資裝備能夠統(tǒng)一供應(yīng)、專勤人員能夠統(tǒng)一調(diào)配、交通運(yùn)輸能夠統(tǒng)一調(diào)度、專業(yè)器材能夠?qū)诒Ｕ稀⑿枨竽軌蛴行?duì)接供應(yīng)的有效運(yùn)行機(jī)制。三是建立健全精確的物資裝備潛力調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。著眼“雙應(yīng)”要求，將動(dòng)員潛力調(diào)查覆蓋應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急各領(lǐng)域，并在軍事部門建立精確的潛力調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，每年更新，確保全、準(zhǔn)，以便在需要時(shí)能夠運(yùn)用這些“大數(shù)據(jù)”，讓組織指揮人員精準(zhǔn)知道有什么、在哪里、有什么用、給誰(shuí)用，以便對(duì)動(dòng)員工作作出快速準(zhǔn)確研判、周密合理籌劃和有效統(tǒng)一調(diào)度，讓執(zhí)行者知道誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)審批、哪兒請(qǐng)領(lǐng)等問題，確保動(dòng)員工作的有效對(duì)接和快速反應(yīng)。