我國合憲性審查制度的存在的問題和建議

摘 要：合憲性審查是現(xiàn)代國家在法治進程中，保障憲法實施的重要方式。黨的十九大報告明確提出“加強憲法監(jiān)督與實施，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”，由此，為憲法學(xué)關(guān)于憲法監(jiān)督的研究做出了非常大的肯定。而后在2018年3月憲法修正案中，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并于2018年6月頒布了“關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定”，進一步說明了對合憲性審查工作的明確和重視。本文將結(jié)合2018年憲法修正案實施2年的經(jīng)驗，在不動搖我國基本制度和根本原則的情況下，給出自己關(guān)于合憲性審查制度綜合推動發(fā)展的一些淺薄認(rèn)識，希望能為我國的憲法監(jiān)督制度提出可參考的建議。

關(guān)鍵詞：合憲性審查;憲法監(jiān)督;基本原則

一、合憲性審查的概念和任務(wù)

憲法是國家的根本大法，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸。合憲性審查是由有關(guān)權(quán)力機關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進行審查，并對發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題予以糾正，從而維護憲法的權(quán)威，是憲法監(jiān)督的重要方式，對維護國家法制統(tǒng)一、規(guī)范和約束公權(quán)力、保障公民權(quán)利具有重要意義[2]。合憲性審查所要解決的問題是違憲問題，目的是保證憲法實施，制度功能是推進“依憲治國”和“依法治國”價值要求的實現(xiàn)。

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議高票表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即現(xiàn)行憲法的第五次修改。其將憲法第七十條第一款：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會……”修改為：“全國人民代表會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會……”3月19日，《中共中央關(guān)于印發(fā)<深化黨和國家機構(gòu)改革方案>的通知》具體指出：“全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。為弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權(quán)威，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。全國人大憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)?！蓖ㄟ^這一系列的規(guī)定，明確了我國合憲性審查的專門機關(guān)以及相關(guān)職責(zé)。

二、我國合憲性審查的方式

基于憲法規(guī)定的內(nèi)容，我國在2000年《立法法》第97條規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆?第99條第1款和第2款規(guī)定了合憲性審查的主要主體、啟動合憲性審查的主體資格、合憲性審查的對象及程序。同時，全國人大常委會委員長會議于2000 年制定《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》。接下來，又在2004年，全國人大常委會法制工作委員會內(nèi)設(shè)立了法規(guī)備案審查工作室，作為協(xié)助全國人大及其常委會行使合憲性審 查和合法性審查的專門機構(gòu)。全國人大常委會委員長會議于2005 年對《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》進行修改，并制定了《司法解釋備案審查工作程序》。隨著2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過了“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定”，其中第一項規(guī)定：《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》中規(guī)定的“法律委員會”的職責(zé)，由憲法和法律委員會承擔(dān)。前文中已經(jīng)闡述了關(guān)于“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”的相關(guān)問題，因此，合憲性審查的相關(guān)工作現(xiàn)在由憲法和法律委員會擔(dān)任。根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，合憲性審查主要分為：

（一）主動審查。所謂主動審查，是指在法律、法規(guī)頒布之前，由專門的合憲性審查機關(guān)采取主動的方式，審查其內(nèi)容和原則是否與憲法相抵觸，主要包括“審查批準(zhǔn)后才能生效”和“備案后發(fā)現(xiàn)問題啟動審查程序”。雖然我國對憲法監(jiān)督的具體方式?jīng)]有作出明確詳細(xì)的規(guī)定，但是從相關(guān)法律法規(guī)可以看出我國的態(tài)度是認(rèn)可專門機關(guān)積極審查的。例如：我國《立法法》第75條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效;根據(jù)《立法法》第98條規(guī)定：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案：1、行政法規(guī)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案;2、省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;3、自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案;行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋要向全國人大常委會提交備案，如有問題，專門委員會可以主動啟動合憲性審查程序。

（二）被動審查。被動審查是指針對有關(guān)機關(guān)組織和公民提出的關(guān)于合憲性審查問題，要求或建議啟動對某一規(guī)范性法律文件進行審查的一種審查方式。這種審查方式是讓全社會對立法工作進行有效監(jiān)督，充分發(fā)揮國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民的監(jiān)督職能，保障立法工作的合法性和科學(xué)性，正確樹立法律至上、依法治國的觀念。被動審查的對象是立法活動完成后的實施過程，即規(guī)范性法律文件已經(jīng)通過并實施，但這些規(guī)范性法律文件在后來的實施過程中，在實際生活的檢驗中，暴露出了合憲性問題。如果說積極審查是在盡可能避免法律法規(guī)與憲法相沖突的情況，那么被動審查就是對積極審查工作在后來實踐檢驗中的必要補充，因為立法審查工作難免出現(xiàn)無法預(yù)料的狀況，這些問題在后來法律法規(guī)實施過程中才逐漸凸顯出來。根據(jù)《立法法》第99 條、《法規(guī)備案審查工作程序》第7條及《司法解釋備案審查工作程序》的規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋同憲法相抵觸，有權(quán)向全國人大常委會書面提出審查要求，由全國人大常委會辦公廳報秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)的全國人大專門委員會進行審查;《立法法》第99條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。”

三、我國合憲性審查制度的存在的問題及建議

綜合以上論述，我國2018年憲法修正案確定的主要由憲法和法律委員會這個專門機關(guān)進行合憲性審查制度，可以看出我國的該項制度還需完善。

（一）合憲性審查的主體范圍

關(guān)于進行合憲性審查主體的范圍，我國沒有相關(guān)的法律法規(guī)進行明確，但是在2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議高票表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即現(xiàn)行憲法的第五次修改。其將憲法第七十條第一款：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會……”修改為：“全國人民代表會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會……”3月19日，《中共中央關(guān)于印發(fā)<深化黨和國家機構(gòu)改革方案>的通知》具體指出：“全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。為弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權(quán)威，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。至此，我國明確了合憲性審查機關(guān)是由全國人大憲法和法律委員會來具體實施的。但是《立法法》第99 條第2 款的規(guī)定中： “……同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議……”這一條確定的主體范圍很廣，包括“其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”。這可以理解為憲法監(jiān)督的主體。這樣廣泛的監(jiān)督主體范圍可以最大化地對法律法規(guī)內(nèi)容進行合憲性監(jiān)督，但可以再進一步具體規(guī)定提出審查建議的條件、方式、程序，以及對審查結(jié)果作出具體規(guī)定，包括答復(fù)的方式和期限。這樣既能防止公民或者組織濫用此項權(quán)利，隨意啟動合憲性審查，又能促使國家機關(guān)及其公關(guān)人員在制定和使用法律法規(guī)時，格外仔細(xì)，盡到審查義務(wù)。

（二）合憲性審查的范圍

合憲性審查范圍應(yīng)該不僅包括法律法規(guī)等規(guī)范性文件，還包括國家機關(guān)權(quán)限及國家機關(guān)工作人員的行為、特定社會團體的行為等。合憲性審查范圍的準(zhǔn)確界定，關(guān)系到合憲性審查工作的能否順利開展，影響到未來的憲法的實施過程能否真正被監(jiān)督。首要的問題是對法律法規(guī)進行合憲性審查，目的是為了讓全國人大及其常委會以及其他法規(guī)制定機關(guān)制定的法律法規(guī)符合憲法，嚴(yán)格按照下位法不得與上位法相抵觸的原則，維護憲法作為最高法的地位和權(quán)威。如果僅僅是對低位階的規(guī)范性文件進行監(jiān)督，是不夠全面的，如果合憲性審查不擴大到對法律、法規(guī)、規(guī)章等高位階規(guī)范性文件的審查，在某種程度上可能會損害憲法權(quán)威。嚴(yán)格、全面的合憲性審查范圍，有利于構(gòu)建完備的法制監(jiān)督體系，推動憲法的實施。國家機關(guān)工作人員的行為納入合憲性審查的范疇，可以約束他們的行為，防止權(quán)力濫用。最后就是對特定社會團體的行為合憲性審查，可以更好地在日常生活中保障公民基本權(quán)利，維護憲法權(quán)威。例如這次新冠肺炎疫情爆發(fā)的過程中，許多社會團體都作出了針對自己內(nèi)部的一些規(guī)定，而很多都涉及到侵犯公民基本權(quán)利的問題，在特殊時期、特殊情況下，公民基本權(quán)利的保障更加突出，更需要我們進行監(jiān)督和保障。

（三）合憲性審查的程序

實體和程序同樣重要，缺一不可。在合憲性審查工作推進的同時，必須明確合憲性審查的程序。國家權(quán)力的運行機制，都有相應(yīng)的合法程序，其目的在于可以有效保障權(quán)力的運行和公民權(quán)利的保障。應(yīng)當(dāng)從合憲性審查的提起、審查工作的開展、審查結(jié)果的產(chǎn)生、以及審查后果的處理以及每個環(huán)節(jié)審查期限等方面細(xì)化，其中包括了方式、期限、作出答復(fù)的具體要求等等，把握住每個環(huán)節(jié)運行的規(guī)則。合憲性審查機關(guān)目前是由全國人大常委會憲法和法律委員會擔(dān)任，我認(rèn)為對于合憲性審查的結(jié)果也應(yīng)當(dāng)由憲法和法律委員會報請全國人大決定，全國人大閉會期間可以由全國人大常委會行使決定權(quán)，但對于某些影響重大的合憲性問題，則只能由全國人大來決定。

一直以來，憲法專家們都在呼吁憲法監(jiān)督體系的完善，雖然目前的合憲性審查機制還存在一些問題，但它已經(jīng)開啟了維護憲法權(quán)威，依憲治國的新章程。面對這些問題，我們會繼續(xù)在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善合憲性審查機制，構(gòu)建完備的憲法監(jiān)督體系和社會主義法制體系。憲法與國家前途、人民命運息息相關(guān)，維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。[2]合憲性審查工作將翻開新的篇章，在此過程中，我們必定還會面對困難和挑戰(zhàn)，但我們堅信，我們在實踐中不斷吸取經(jīng)驗，不斷完善合憲性審查的內(nèi)容和審查方式，構(gòu)建更加完備的社會主義法制體系。

注 釋

[1] 莫紀(jì)宏、胡錦光、秦前紅： 《為憲法實施提供制度保障》，載《人民日報》2017 年11 月8 日，第17 版。

[2] 習(xí)近平總書記在2012年12月4日舉行的首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行三十周年大會上的講話。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡錦光、韓大元： 中國憲法，法律出版社2016 年版，第137 頁。

[2] 梁成意： 中國公民基本權(quán)利，中國政法大學(xué)出版社2016 年版，第167 頁。

[3] 韓大元.關(guān)于推進合憲性審查工作的幾點思考[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2018，（2）。

[4] 莫紀(jì)宏、胡錦光、秦前紅： 為憲法實施提供制度保障，載《人民日報》2017 年11 月8 日，第17 版。

[5] 秦前紅： 走出書齋看法，上海三聯(lián)書店2015 年版。

作者簡介：張丹（1985.12.27）女，漢，四川，講師，碩士研究生，四川大學(xué)錦江學(xué)院，研究方向：憲法學(xué)、思想政治理論。四川眉山，620800