周慶飛 孫繼東 李竅盛

摘 要：市域社會治理是國家治理的重要組成，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。本文重點研討如何將新技術(shù)應(yīng)用于市域社會治理領(lǐng)域，分析實踐摸索發(fā)現(xiàn)的問題，思考新技術(shù)帶來的治理模式的變革方向，并探索性地給出新時代市域社會治理體系技術(shù)架構(gòu)的思考與建議，重點論述市域社會治理應(yīng)關(guān)注的主要載體和賦能過程，以技術(shù)視角整合業(yè)務(wù)邏輯，提出業(yè)務(wù)場景的“應(yīng)用區(qū)分法”，形成“應(yīng)用驅(qū)動、中臺支撐、多元共治、分級協(xié)同”的市域社會治理技術(shù)框架。

關(guān)鍵詞：市域社會治理;智能化;技術(shù)架構(gòu);模式探索

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2020）12-0249-04

0 引言

面對日趨復雜的社會形態(tài)，提升政府管理效能、暢通社會組織參與渠道、增強社會公眾獲得感是當前社會發(fā)展的重要研究課題。2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》中首次使用“社會治理”的概念，明確要創(chuàng)新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，為新時代社會治理的發(fā)展指明了方向和目標。在探索中國治理智慧的道路上，“楓橋經(jīng)驗”應(yīng)運而生，一定程度上回答了如何把問題發(fā)現(xiàn)在早期、化解在萌芽、解決在基層。隨著社會科技的快速進步和社會主體的多元化發(fā)展，新時代“楓橋經(jīng)驗”正從鄉(xiāng)村走向城市，從縣域走向市域，但其在城市基層社會治理過程中的適應(yīng)性有待改觀[2]。相對于以“縣域”為重點的傳統(tǒng)社會治理而言，市域?qū)用婢哂懈鼮橥陚涞纳鐣卫眢w系，具有解決重大復雜矛盾的調(diào)度空間和資源能力。本文主要站在市域管理者的視角，以市域社會治理體系為研究對象，重點研討新技術(shù)所帶來的治理結(jié)構(gòu)的革新。

1 市域社會治理現(xiàn)代化的重要意義

一般而言，市域社會治理是指以地級市的行政區(qū)域為劃分（包括全國所有的副省級市、地級市、自治州等），涵蓋市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級，依托黨委政府、社會組織、企事業(yè)單位及公眾個人等多元治理主體，創(chuàng)新社會管理方式，對轄區(qū)內(nèi)的人、事、地、物、情和組織等進行綜合管理和服務(wù)的總過程。市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，是國家治理的重要基石，具有承上啟下的樞紐作用[3]，有利于推動關(guān)口前移、重心下沉，快速發(fā)現(xiàn)和解決問題，是推進社會治理現(xiàn)代化的前沿陣地。

1.1 市域社會治理現(xiàn)代化是保障城市平穩(wěn)發(fā)展的“鐵甲衣”

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年末，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為60.60%，而城市化進程仍在持續(xù)，社會結(jié)構(gòu)多樣性、利益訴求差異性、社會關(guān)系復雜性的特征日益明顯，這對創(chuàng)新市域社會治理模式提出了更高的要求。

1.2 市域社會治理現(xiàn)代化是化解城鄉(xiāng)復雜問題的“護身符”

“市域”比“縣域”治理對象更多、問題更典型，比“省域”更直面一線、更了解基層，“市域”具有地方立法優(yōu)勢和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，能夠充分發(fā)揮城市輻射帶動作用，推進城鄉(xiāng)一體化治理進程，讓治理成效更多、更公平地惠及城鄉(xiāng)居民[4]。

1.3 市域社會治理現(xiàn)代化是推進社會精細管理的“殺手锏”

市域?qū)用娴莫毺貎?yōu)勢為技術(shù)創(chuàng)新市域社會治理模式提供了可能，可有效消除數(shù)據(jù)壁壘、打通系統(tǒng)屏障，實現(xiàn)治理要素的深度融合，有利于構(gòu)建市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級技術(shù)“指揮鏈”，串起個性與共性基礎(chǔ)治理平臺“同心圓”，推動社會治理從粗放型向精細化轉(zhuǎn)變。

2 新技術(shù)驅(qū)動市域社會治理的探索與變革

科技是第一生產(chǎn)力，黨的十九屆四中全會明確將“科技支撐”納入社會治理體系中，要運用現(xiàn)代科技手段推動社會治理體系架構(gòu)、運行機制和工作流程創(chuàng)新。

2.1 技術(shù)驅(qū)動市域社會治理模式的初步探索

2.1.1 廈門之探索：科技驅(qū)動治理動能轉(zhuǎn)換

廈門在數(shù)據(jù)聚起來的基礎(chǔ)上，推動數(shù)據(jù)新起來、跑起來、活起來，以數(shù)據(jù)的生命力提升治理的生命力，推進全市統(tǒng)一的社會治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，搭建跨地區(qū)跨部門數(shù)據(jù)共享“高速路”;把公安、社保、教育等部門的社會治理服務(wù)事項裝入一個平臺，提供“網(wǎng)購式”服務(wù);推動市域社會治理協(xié)同平臺建設(shè)，為部門提供社會治理大數(shù)據(jù)分析服務(wù)支撐[5]。

2.1.2 威海之實踐：六治融合、一網(wǎng)聯(lián)動

威海提出“六治融合、一網(wǎng)聯(lián)動”的市域社會治理模式，建設(shè)全市統(tǒng)一的網(wǎng)格化治理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息建檔、事項流轉(zhuǎn)辦理、工作指揮調(diào)度、分析研判預警、隊伍考核管理等工作全程信息化;建立健全分級管理、聯(lián)動處置、事務(wù)準入等工作機制，推動“大事全網(wǎng)聯(lián)動、小事一格解決”[6]。

2.1.3 青島之模式：“智防”為基，“三通”助力

青島市運用現(xiàn)代科技手段推動社會治理創(chuàng)新，強力推進網(wǎng)上數(shù)據(jù)融合共享，實施“五位一體”的立體化社會治安防控體系，筑牢“智防”根基;對各級綜治中心（即社會治理綜合服務(wù)中心）建設(shè)實行項目化管理，推進城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格標準化建設(shè)，探索建立跨部門的“一張網(wǎng)”治理體系，促進“網(wǎng)絡(luò)貫通、服務(wù)聯(lián)通、治理融通”的有效實施。

2.2 新技術(shù)在市域社會治理體系中的應(yīng)用思考

近些年的實踐經(jīng)驗表明，市域社會治理應(yīng)充分運用新興技術(shù)破解當下的市域社會治理難題，緊密結(jié)合當前的“智慧城市”“城市大腦”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等建設(shè)浪潮，發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和云計算等技術(shù)優(yōu)勢，提高社會治理輔助決策能力，推動從依靠直覺與經(jīng)驗決策向依靠大數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變[7]，實現(xiàn)市域社會治理體系的精細化和智能化發(fā)展，如圖1所示。

借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可有效豐富市域社會治理的數(shù)據(jù)來源，為精細化社會治理提供有力支撐，推動治理模式從被動“堵風險”向主動“查漏洞”轉(zhuǎn)變，如通過智能門鎖獲取公租房出入信息，通過智能水表發(fā)現(xiàn)群租或黑作坊行為，通過煙霧傳感探知潛在的火災(zāi)風險。結(jié)合移動互聯(lián)網(wǎng)，可打破傳統(tǒng)社會治理的空間限制，滿足市域多樣化治理場景，提升治理主體的參與度，如增強網(wǎng)格員巡場排查的便捷性，提高值班員事件處置的效率，擴大公眾參與社會治理的渠道?；谠朴嬎隳芰Γ劳写髷?shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)中臺，打破數(shù)據(jù)孤島，提高數(shù)據(jù)探測、歸集、分析和應(yīng)用的能力，可實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同治理;通過人工智能技術(shù)，可深度掌握和剖析個體存在、群體運動和社會運行的諸多特征，及時發(fā)現(xiàn)并化解社會矛盾，以保持堅實的社會穩(wěn)定基礎(chǔ)和較強的不穩(wěn)定因素預警能力，再造符合市域特點的社會治理流程，進一步提升市域社會治理水平。

3 新時代市域社會治理體系技術(shù)架構(gòu)的研究與建議

以《社會治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》（GB/T 31000-2015）和《社會治安綜合治理綜治中心建設(shè)與管理規(guī)范》（GB/T 33200-2016）等國家標準為基礎(chǔ)，結(jié)合中央政法委制定的《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》（簡稱“工作指引”），本文對新技術(shù)驅(qū)動下的市域社會治理體系建設(shè)模式進行了探討，充分考慮市域治理對象的多元化和城鄉(xiāng)問題的多樣性，對部分重點“治理載體”進行了剖析，對《工作指引》提出的“規(guī)定動作”和“自選動作”展開了嘗試和探索，進一步理順市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級運行機制，建立可量化、可操作、可考評的指標體系，市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)縣組織實施、鎮(zhèn)街強基固本，形成“應(yīng)用驅(qū)動，中臺支撐，多元共治、分級協(xié)同”的市域社會治理技術(shù)框架，如圖2所示。

大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)在市域社會治理體系中的應(yīng)用，實質(zhì)是對各治理主體“賦能”的過程[8]，而政府、組織和個人等則是賦能的具體對象，行政部門、綜治中心、社區(qū)村莊、綜合網(wǎng)格、社會公眾和各類傳感器等則是實現(xiàn)的主要載體。以社會治理要素和治理需求為著力點，構(gòu)建數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)“雙中臺”，支撐綜合管理、事件管控、指揮調(diào)度、預警研判和效能指標等相關(guān)應(yīng)用按需定制、分級部署，可有效提升市域的協(xié)同化治理水平。

3.1 豐富社會治理“載體”，提升接入能力

3.1.1 做強社會治理綜合服務(wù)中心

綜治中心是推進市域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵樞紐，承擔著匯聚情報信息、應(yīng)對重大風險、協(xié)同多方力量的重要使命。綜治中心既要抓實體機制“硬實力”，也要抓科技力量“軟實力”，市級、區(qū)縣和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)設(shè)立綜治中心實體，以新技術(shù)實現(xiàn)綜治中心信息化動能轉(zhuǎn)換，提高識別隱患、維護穩(wěn)定和服務(wù)群眾的能力水平。

3.1.2 做實多元共存的社區(qū)管理

社區(qū)是社會運行的末梢載體，要結(jié)合服務(wù)供給、矛盾化解、安全防范、應(yīng)急處置等各項工作不同要求，制定基層社會治理標準體系，完善社區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施，使社區(qū)治理過程有據(jù)可依、有具可使。基層社區(qū)社會治理的重點在于如何重新調(diào)整治理單元，整合組織資源，促進多元復合主體在社區(qū)情境中的互動以及參與社區(qū)公共事務(wù)，以使其能夠回應(yīng)社區(qū)需求、協(xié)調(diào)不同主體利益[9]。

3.1.3 做深“尖兵式”網(wǎng)格化治理

網(wǎng)格化治理是對政府行政體系的流程再造，目前還處于實踐磨合期，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責任人，建設(shè)易學易用、上通下達的網(wǎng)格化治理工具，實現(xiàn)基層信息的互通整合，建立監(jiān)督、考核和激勵運轉(zhuǎn)機制，提高社區(qū)問題處理的速度和效率，以應(yīng)對目前存在的網(wǎng)格員技能不足、工作多頭管理、考核不清晰等問題，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市管理新模式。

3.1.4 做通公眾“參治議事”的渠道

人民群眾是市域社會治理的根本所在，要完善公眾參與基層社會治理的制度化渠道，通過信息化手段建立公共服務(wù)評價系統(tǒng)，健全舉報獎勵、公益反哺、以獎代補等激勵機制，實現(xiàn)政府和公眾的雙向賦權(quán)，增強社會公眾的歸屬感和獲得感。

3.2 構(gòu)建數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)“雙中臺”，強化平臺支撐

中臺是能力的樞紐和對能力的共享，近年來的應(yīng)用實踐展示了其對技術(shù)平臺重構(gòu)具有強大的驅(qū)動力。分析市域社會治理應(yīng)用場景，構(gòu)建市域社會治理的數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務(wù)中臺，是新型市域社會治理技術(shù)框架的重要選擇，基于中臺的成熟組件庫和豐富數(shù)據(jù)庫等資源能力，可快速搭建社會治理業(yè)務(wù)應(yīng)用，為市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、網(wǎng)格、社區(qū)等多級業(yè)務(wù)場景提供平臺式支撐，實現(xiàn)數(shù)據(jù)縱向聯(lián)通、業(yè)務(wù)橫向拓展。

3.2.1 “數(shù)據(jù)中臺”打造市域社會治理數(shù)據(jù)資源“服務(wù)中心”

數(shù)據(jù)已成為新時代的重要生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)匯聚的質(zhì)量和使用的效率也成為影響社會治理成果的關(guān)鍵因素[5]。而當前所面臨的基層數(shù)據(jù)分散、系統(tǒng)數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)“只上不下”、數(shù)據(jù)融合不足、數(shù)據(jù)標準缺乏、管理規(guī)范不一等問題，嚴重制約了市域社會治理現(xiàn)代化的進程。經(jīng)過研究和實踐，數(shù)據(jù)中臺在一定程度上可以較好地應(yīng)對此類問題，其是集數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)治理、模型構(gòu)建和數(shù)據(jù)共享于一體的綜合性數(shù)據(jù)服務(wù)中心，主要分為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)和數(shù)據(jù)服務(wù)建設(shè)兩大部分，在社會治理大數(shù)據(jù)體系中具有承上啟下的角色，提供面向數(shù)據(jù)應(yīng)用支撐的底座能力，能夠支撐數(shù)據(jù)預測分析、跨領(lǐng)域分析、主動分析、實時分析、多元化結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析，與業(yè)務(wù)中臺配合形成協(xié)同效應(yīng)。

（1）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)。在市域社會治理的業(yè)務(wù)場景中，采集的數(shù)據(jù)類型多種多樣，包括靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，以及結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)等，因此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)要解決數(shù)據(jù)采集、存儲、治理和管理的問題，要建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源管理平臺，做好數(shù)據(jù)全生命周期的管理，如圖3所示。

（2）數(shù)據(jù)服務(wù)建設(shè)。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)完成后，為有效實現(xiàn)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交換和互聯(lián)互通，提供平臺級數(shù)據(jù)服務(wù)能力，需搭建數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺和數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)平臺。數(shù)據(jù)共享服務(wù)旨在實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的共享共用，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成數(shù)據(jù)聯(lián)通共享能力;數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)旨在建立數(shù)據(jù)標簽化工具，構(gòu)建底層數(shù)據(jù)模型，為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析提供應(yīng)用服務(wù)。

3.2.2 “業(yè)務(wù)中臺”鑄造市域社會治理業(yè)務(wù)協(xié)同“能力中心”

業(yè)務(wù)中臺承載業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、抽象業(yè)務(wù)邏輯、沉淀業(yè)務(wù)價值，并隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展而不斷變化，其產(chǎn)生的意義便在于把基礎(chǔ)能力集中化、共享化、協(xié)同化，避免重復“造輪子”現(xiàn)象，提高業(yè)務(wù)應(yīng)用的快速生成能力。鑒于市域社會治理業(yè)務(wù)的多元復雜性特征，不僅要考慮多級的能力復用、多變的應(yīng)用需求，還要兼顧快速響應(yīng)的現(xiàn)實需要，因而打造市域社會治理的業(yè)務(wù)協(xié)同“能力中心”是很有必要的，如圖4所示。

基于大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等技術(shù)，以組件化思維設(shè)計業(yè)務(wù)中臺，主要包括基礎(chǔ)能力組件庫和共性能力組件庫兩部分。采用高內(nèi)聚、低耦合的架構(gòu)模式，建立基礎(chǔ)能力組件，如統(tǒng)一用戶、統(tǒng)一消息、視頻調(diào)度、搜索服務(wù)等，實現(xiàn)在不同業(yè)務(wù)場景中的能力復用;以市域社會治理為業(yè)務(wù)域，萃取業(yè)務(wù)邏輯，沉淀共性能力組件，與底層資源結(jié)合，讓各前端應(yīng)用可靈活按需配置，實現(xiàn)彈性擴容、快速迭代，最大限度地減少政府信息化建設(shè)中的重復建設(shè)和資源浪費。

3.3 探索“規(guī)定”和“自選”，完善業(yè)務(wù)體系

由于市域社會治理主體的多元化和問題的復雜性，不同場景所需關(guān)注的側(cè)重點往往會存在差異。公眾個體層面主要關(guān)注民情訴達、事件爆料、群防群治和輿情分析等方面;社區(qū)網(wǎng)格層面主要關(guān)注數(shù)據(jù)采集、巡場排查、隱患發(fā)現(xiàn)、重點人員、重點區(qū)域和移動辦公等方面;鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面主要關(guān)注事件上報、事件處置、任務(wù)跟蹤、職能站所和網(wǎng)格管理等方面;區(qū)縣層面主要關(guān)注社會治安、區(qū)域管理、人員管理、事件協(xié)同、聯(lián)動指揮和預警預防等方面;市級層面主要關(guān)注指揮調(diào)度、研判分析、趨勢預測、考核指標和效能管理等方面。

根據(jù)《工作指引》的要求，以技術(shù)視角整合業(yè)務(wù)邏輯，筆者提出“應(yīng)用區(qū)分法”，將涉及的場景關(guān)注點劃分為五個應(yīng)用集，分別是綜合管理、事件管控、指揮調(diào)度、預警研判和效能指標。“綜合管理應(yīng)用集”主要解決市域社會治理領(lǐng)域所涉及的基礎(chǔ)管理問題，由多個業(yè)務(wù)子系統(tǒng)組成，包括綜治組織管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、重點人員管理、重點區(qū)域管理、重點單位管理、校園周邊管理、事件案件管理和視頻監(jiān)控管理等內(nèi)容，是市域社會治理的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)平臺，可根據(jù)各級各區(qū)域的場景應(yīng)用需求進行合理裁剪和適配;“事件管控應(yīng)用集”主要涵蓋社會治理事件從發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、處置、協(xié)同到閉環(huán)的全過程管理，包括公眾爆料、巡查排查、智能預警等多種方式接入或觸發(fā)的所有事件，根據(jù)地方實戰(zhàn)數(shù)據(jù)分析，具體的事件管控動作主要集中在區(qū)縣及以下的基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面;“指揮調(diào)度應(yīng)用集”主要圍繞事件協(xié)同展開，融合視頻會商、視頻聯(lián)動、資源調(diào)度、輔助決策和可視化指揮等功能模塊，橫向聯(lián)動業(yè)務(wù)協(xié)同，縱向打通多級指揮，該應(yīng)用級的效能發(fā)揮主要集中在區(qū)縣及以上層級，而鎮(zhèn)街主要是執(zhí)行者的角色;“預警研判應(yīng)用集”主要以大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)為依托，深度對標市域社會治理應(yīng)用場景，對潛在的風險隱患或重急事件進行監(jiān)測預判，包括事件預警、風險預測、輿情分析和態(tài)勢分析等內(nèi)容，這些內(nèi)容也可根據(jù)地方特點因地制宜地進行取舍，此應(yīng)用集主要服務(wù)對象是區(qū)縣及以上層級;“效能指標應(yīng)用集”是整個市域社會治理技術(shù)框架能夠如期運轉(zhuǎn)的契約保障，主要包括網(wǎng)格考核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核、區(qū)縣考核、協(xié)同考核、平安指數(shù)和率化指標等效能管理模塊，目前在實際工作中尚未得到足夠重視，筆者認為應(yīng)對此應(yīng)用集展開充分研究，權(quán)利和責任應(yīng)在特定條件下才能更好地成立，要充分發(fā)揮“市域”政策立法和資源統(tǒng)籌等方面的優(yōu)勢，市級層面應(yīng)明確重點指標、統(tǒng)一考核標準，區(qū)縣可以在市級標準下根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H有自選動作，從而建立有生命力的市域社會治理效能運轉(zhuǎn)體系，如表1所示。

4 市域社會治理的未來之路

市域社會治理是國家治理的重要組成，是考驗國家治理能力的長期課題。社會的發(fā)展勢必會帶來社會矛盾、治理主體和治理關(guān)系的變化，而科技的進步也必將會引起治理思路、治理手段和治理模式的變革，二者互為影響，互為驅(qū)動。沒有一種模式可以應(yīng)對萬變，沒有一種技術(shù)可以包治百病，筆者認為只有充分調(diào)動社會主體參與治理的積極性、充分發(fā)揮社會資源協(xié)同共治的創(chuàng)造力、充分利用科技手段融合創(chuàng)新的驅(qū)動力，才能更好地推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷向前邁進，鑄就“中國之治”。

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