地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管研究

摘 要：中央集中了大量的財政，使地方政府的財政狀況與其職權(quán)難以平衡，造成地方政府財政赤字。對此，地方政府采取的措施是發(fā)行地方債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)社會設(shè)施建設(shè)以及交通、水電等，由此來彌補地方政府債務(wù)，以保證政府職能的運用以及政府的正常營運。但是，我國法律規(guī)定地方政府不能進(jìn)行地方政府發(fā)行債務(wù)，因此，地方政府不得不運用地方政府融資平臺進(jìn)行融資，這一融資方式信息難以公開、透明，從而增加了財政監(jiān)管部門的管理難度，給政府財政增加了一定的風(fēng)險。本文主要探討了地方政府的債務(wù)情況，并提出對于規(guī)避風(fēng)險的監(jiān)管機制的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)風(fēng)險;監(jiān)管

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險

（一）地方債務(wù)主體

我國地方政府債務(wù)的主要主題是政府融資平臺，其次是由地方政府的部門以及經(jīng)費補助、公用、其他事業(yè)單位組成。2010年，地方政府債務(wù)高達(dá)4.97萬億元，占地方政府債務(wù)的近50%。地方政府必須發(fā)行地方政府債務(wù)主要是受到法律的約束，法律的規(guī)定也在規(guī)模上約束了地方政府，使得地方政府難以增加銀行貸款以及發(fā)行政府債券的規(guī)模，地方政府職能通過地方政府融資平臺發(fā)行債務(wù)。地方融資平臺的需求量增加的同時得到了快速的發(fā)展，規(guī)模不斷壯大且數(shù)量逐漸增多，推動了我國經(jīng)濟建設(shè)，加快我國城市化的發(fā)展進(jìn)程。但是，地方融資平臺隨著其數(shù)量的增多也暴露了一切缺陷，給我國地方政府帶來一定的風(fēng)險。主要是由于地方政府融資平臺的信息難以做到真正的透明，自身償還債務(wù)的能力不足等原因，增加了地方融資平臺的風(fēng)險。此外，地方政府難以針對地方債務(wù)進(jìn)行直接管理，難以對其債務(wù)進(jìn)行控制及監(jiān)督，給政府的財政問題也帶來了相應(yīng)的風(fēng)險。

（二）地方債務(wù)來源

地方政府的債務(wù)資金的主要來源是以金融機構(gòu)的貸款為主要來源，其他來源包括：上級財政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個人的借款，而地方債務(wù)的主要來源是銀行的貸款。因此地方政府債務(wù)與銀行金融有著一定的聯(lián)系，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)負(fù)債、預(yù)期，失去償還資金的能力時，就會影響銀行的信譽，銀行難以進(jìn)行融資，造成銀行金融風(fēng)險。同時，銀行的信貸方面也受到影響，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)預(yù)期等問題是，銀行信貸能力的難以擴張，業(yè)務(wù)難以開展，會造成銀行與其他銀行的綜合競爭力迅速下降，嚴(yán)重?fù)p害銀行以及金融行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的積累

（一）地方債務(wù)增長迅猛

自金融危機后，我國為了緩解財政壓力，啟動了四萬億經(jīng)濟刺激計劃，其中有2.8萬億元是由中國地方政府承擔(dān)，此后，地方政府將融資投向金融機構(gòu)，因此債務(wù)也開始逐漸增加。據(jù)國家審計署審計結(jié)果顯示，2010年年底，全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。自此之后，地方債務(wù)呈現(xiàn)逐漸遞增的現(xiàn)象，給地方政府的還債能力造成一定的壓力。與此同時，采用擔(dān)保人的形式的現(xiàn)象也逐漸增多，一些企業(yè)或者項目利用地方政府作為擔(dān)保方，當(dāng)企業(yè)及項目部門失去償還能力時，這一債務(wù)會直接轉(zhuǎn)為政府的債務(wù)，使地方政府積累了較多的擔(dān)保債務(wù)，債務(wù)的積累以及不斷增長，給地方政府帶來了一定的風(fēng)險。

（二）地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)結(jié)構(gòu)根據(jù)東西部省份不同，其結(jié)構(gòu)也大不相同。在東部地區(qū)的省份中，債務(wù)主要用于基礎(chǔ)建設(shè)，包括佳通、水電、供暖等，主要表現(xiàn)形式為規(guī)模小、作用單一。而在西部地區(qū)的省份中，主要用于彌補社保、解決工資拖欠、維持地方政府職能等，其規(guī)模大，且作用率高。此外，地方債務(wù)用于基礎(chǔ)建設(shè)中時，其投資時限較長且收益較低，僅僅依靠自身收益難以償還債務(wù)，主要依靠地方財政經(jīng)費來彌補。因此，在成地方財政壓力過大，償還能力降低，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。此外，我國政府級別由省至鄉(xiāng)級，政府財政尤其對于縣級、鄉(xiāng)級政府，其財政狀況較差，其承擔(dān)的債務(wù)支出多、償還能力差導(dǎo)致難以具備債務(wù)償還能力，最后無力償還。據(jù)調(diào)查，我國鄉(xiāng)級政府財政負(fù)債逾期債務(wù)占地方債務(wù)總額的40%，給地方財政造成較大的債務(wù)風(fēng)險。因此，發(fā)生逾期債務(wù)的地方政府必須利用債務(wù)展期來拖延支付，利用借新的債務(wù)來填補舊的債務(wù)來解決逾期債務(wù)，這也造成了金融與財政的風(fēng)險增加，最終導(dǎo)致地方政府信用降低。

（三）地方債務(wù)信息不透明

依照我國法律，地方政府發(fā)行地方債務(wù)屬于嚴(yán)重違反國家規(guī)定，因此，地方政府經(jīng)常運用地方政府融資平臺，以企業(yè)及事業(yè)單位進(jìn)行融資，這一融資方式造成了負(fù)債結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，各個融資者與監(jiān)督管理部門之間缺乏信息交流，導(dǎo)致債務(wù)難以做到公開透明。地方政府負(fù)債風(fēng)險主要依靠其公開透明性，依照其所有真實信息來解決存在的風(fēng)險，而信息難以公開就會使地方政府難以依照真實情況做出有效的風(fēng)險預(yù)判，也就難以真正規(guī)避風(fēng)險、解決債務(wù)問題?，F(xiàn)階段，地方債務(wù)由于難以做到真實信息的公開、透明，同時地方債務(wù)規(guī)模較大，財政部門依照不夠全面、真實的信息難以對地方債務(wù)進(jìn)行全面的統(tǒng)計，難以精確融資主體及負(fù)債總金額，因此也無法做出債務(wù)風(fēng)險的評估及解決，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險的對策

（一）根據(jù)政府財力適度舉債

為了加強地方債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管，必須加強地方政府舉債的適度性。一方面，在政府職能行使中，各個項目必須嚴(yán)格篩查，控制項目規(guī)模，保證各個項目有計劃、合理地進(jìn)行，保證項目投入與政府經(jīng)濟狀況相吻合，以保證政府有能力償還地方債務(wù)。另一方面，政府部門需要充分認(rèn)識地方債務(wù)的情況及規(guī)模，加強信息透明化，掌握各個債務(wù)的償還期限，將債務(wù)情況的掌握精確到本年償還期限以及隨后幾年即將到期的、需要償還的債務(wù)總金額及數(shù)量。將所有債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)籌，有計劃的安排償還時間，制定出合理的債務(wù)償還計劃。再有，需要根據(jù)不同的地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r作為參考，同時，將各個省市自身的財政狀況及負(fù)債規(guī)模進(jìn)行評估，列入到總計劃中，使償還計劃合理、全面且具有長期性，從而保證政府的舉債合理化。

不同的地區(qū)政府的財政狀況也不同，比如，在我國東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對較快，政府稅源廣，使其財政狀況良好，具備較強的償還能力，因而來自地方債務(wù)的風(fēng)險也相對較小。因此，政府在各個公共事業(yè)及項目的建設(shè)中，比如公路橋梁建設(shè)，其建設(shè)過程較長，投資回報期限長，因此，政府可以根據(jù)建設(shè)的項目的利潤收益以及項目的負(fù)債償還能力適當(dāng)?shù)臄U大融資規(guī)模，增加資金的投入。但是，對于中西地區(qū)一些發(fā)展速度較慢的地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展緩慢，政府稅源低，導(dǎo)致政府的財政狀況較差，地方負(fù)債的風(fēng)險也隨之增加。在這種背景下，政府依然需要對于公共事業(yè)的建設(shè)的投入，比如，在義務(wù)教育、醫(yī)療方面、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會公共秩序的維護(hù)方面都需要政府發(fā)揮其職能加以建設(shè)，而政府財政狀況較差，難以維持其職能的行使。對于這類地區(qū)，必須加強地方債務(wù)的控制，嚴(yán)格把控債務(wù)規(guī)模，減少債務(wù)數(shù)量，制定出合理的、科學(xué)的債務(wù)償還計劃，以保證政府部門在項目建設(shè)中能夠全面的控制項目規(guī)模，保證其財力與債務(wù)償還能力相匹配，避免為了地區(qū)的發(fā)展而舉債過重，使政府積累大量的債務(wù)問題。

（二）完善地方債務(wù)償還機制

為了加強政府對于地方債務(wù)的監(jiān)管，必須建立完善的地方債務(wù)償還監(jiān)管機制，以規(guī)范地方政府的舉債情況，控制地方政府負(fù)債。在計劃中，應(yīng)該明確規(guī)定政府的債務(wù)償還責(zé)任以及資金的使用情況，將資金的來源、使用以及債務(wù)的償還期間作出合理的計劃，嚴(yán)格規(guī)范政府行為，明確政府各個部門的責(zé)任。規(guī)定中包含：首先，政府部門的直接借款有地方財政部門來償還，地方債務(wù)在經(jīng)過人大發(fā)行審批后，應(yīng)該在每年年初進(jìn)行還本付息的償還;其次，政府部門在項目建設(shè)中，在能夠帶來效益的項目建設(shè)中，在項目完成后將受益作為債務(wù)償還;再有，在以政府部門作為擔(dān)保的債務(wù)中，規(guī)定由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)債務(wù)的償還。此外，在制定出合理的債務(wù)計劃后，政府部門還需要加強防范意識，建立完整的防范機制，利用償債基金降低債務(wù)風(fēng)險，有效監(jiān)管地方政府的債務(wù)情況。

（三）建立與完善債務(wù)信息披露機制

地方債務(wù)的信息公開與透明化尤為重要，能夠加強對于地方負(fù)債的監(jiān)管與控制，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險。因此，各級政府應(yīng)該加強地方債務(wù)的信息透明化，建立完善的債務(wù)信息披露機制。同時，政府需要加強對于地方政府財力狀況的監(jiān)管機制，控制地方政府的資金來源、流向、負(fù)債期限、負(fù)債總額以及償還能力。加強地方政府的財政披露機制，有效監(jiān)管財政支配，有利于政府對于地方負(fù)債的全面評估，將地方政府的舉債償還進(jìn)行控制。與此同時，有效的披露機制能夠有利于投資者對于資金的使用情況的監(jiān)督，有利于監(jiān)管部門的控制。通過信息披露機制，還可以使公眾對于各個年度需要償還的債務(wù)有一定的了解，能夠了解地方政府的負(fù)債情況以及債務(wù)償還能力，更有利于提高投資者的信賴度。

結(jié)束語：

政府負(fù)債主要是由各個級別政府進(jìn)行承擔(dān)，因此，債務(wù)的償還及逾期情況均由各級政府來承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，此外，各個級別的政府部門的財政狀況影響著政府負(fù)債的情況。由此可見，政府部門要保證其財政狀況良好，政府正常運轉(zhuǎn)，必須加強政府債務(wù)的管理，合理、科學(xué)地控制政府的負(fù)債規(guī)模，加強地方負(fù)債的監(jiān)管機制，有效規(guī)避地方政府負(fù)債風(fēng)險，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

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作者簡介：冀強強（1984-），男，漢族，內(nèi)蒙古二連浩特市人，本科，中華人民共和國二連海關(guān)。研究方向：經(jīng)濟、財政、稅收。