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    宋代城市管理制度對(duì)新時(shí)代城市治理的啟示

    2020-11-28 07:25:29郭丹
    時(shí)代人物 2020年24期
    關(guān)鍵詞:統(tǒng)治者治安管理制度

    郭丹

    摘要:城市治理是社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié),是人民幸福生活、社會(huì)和諧發(fā)展、國(guó)家長(zhǎng)治久安的的重要保障。商業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展加快了宋朝的城市化進(jìn)程,同時(shí)引發(fā)一系列城市問(wèn)題和挑戰(zhàn),促使統(tǒng)治者通過(guò)建立并完善對(duì)城市公共事務(wù)、城市人口及商業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理制度,進(jìn)一步維護(hù)治安秩序,加強(qiáng)了對(duì)城市的有效治理,由此促成了我國(guó)古代城市管理制度的重大創(chuàng)新。這一時(shí)期的探索為新時(shí)代城市治理建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于創(chuàng)新城市治理的方式方法及完善城市治理體制機(jī)制具有重要的借鑒意義。

    關(guān)鍵詞:宋代城市管理制度;新時(shí)代城市治理;啟示

    一、宋代城市管理制度的主要內(nèi)容

    對(duì)城市治安秩序的管理制度。北宋初期,商業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí),由于管理制度的不完善,出現(xiàn)官員和商販勾結(jié),哄抬物價(jià),市場(chǎng)秩序混亂的問(wèn)題,此外,城內(nèi)存在大量無(wú)業(yè)游民及逃兵組成黑社會(huì),惡性事件頻頻發(fā)生,嚴(yán)重?cái)_亂了正常的城市治安秩序。對(duì)此,宋代統(tǒng)治者設(shè)置“廂”這一軍事單位對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行管理,建立廂坊制度。廂的辦事衙門(mén)稱(chēng)之為廂公事所,是專(zhuān)門(mén)性的城市管理機(jī)構(gòu),下設(shè)巡檢使一名,為廂官長(zhǎng),是基層治安結(jié)構(gòu),相當(dāng)于今天的派出所。廂坊制度最大的特點(diǎn)就是分區(qū)治理,每個(gè)基層廂下分管著二至二十多個(gè)坊,再由軍巡輔(由禁軍充任)負(fù)責(zé)本廂治安行政,是基層治安機(jī)構(gòu)(介于后世派出所和“治安警亭”之間) ,其數(shù)量根據(jù)所管轄的坊數(shù)和戶(hù)數(shù)的多少而設(shè)置,有時(shí)也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)變動(dòng)。軍巡輔的職責(zé)很廣,主要負(fù)責(zé)各個(gè)街區(qū)坊巷的日常巡邏、防火防盜等維持治安。

    對(duì)商業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理制度。在北宋初年,統(tǒng)治者實(shí)行恤商政策,免除部分商稅,極大提高了商人從事商品貿(mào)易活動(dòng)的積極性,家產(chǎn)超10萬(wàn)貫文的富商比比皆是。為監(jiān)督和牽制商人的壟斷行為和走私貿(mào)易,統(tǒng)治者通過(guò)招募牙人并規(guī)范這一群體,制定牙人制度,使牙人成為政府管理商業(yè)經(jīng)濟(jì)的有利手臂,減少了貿(mào)易糾紛,維護(hù)了市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。

    同時(shí)也出現(xiàn)了商販占道經(jīng)營(yíng)的“侵街”現(xiàn)象和生活垃圾隨處丟棄在城市街道。對(duì)于商販的“侵街”現(xiàn)象,宋朝統(tǒng)治者在街道兩側(cè)測(cè)量一定距離,豎立表木,以木頭為界限,不準(zhǔn)商戶(hù)跨越此界限,一定程度上規(guī)范了經(jīng)濟(jì)秩序,維護(hù)城市治安與穩(wěn)定。

    對(duì)城市人口的管理制度。在商業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動(dòng)下,農(nóng)村人口大量涌入城市進(jìn)行商業(yè)勞動(dòng),人口流動(dòng)非常大,這就加大了管理人口的難度,為了加強(qiáng)對(duì)人口的管理,維護(hù)城市治安,統(tǒng)治者對(duì)常住人口的管理實(shí)行戶(hù)牌制,其方法是在每戶(hù)門(mén)前設(shè)置一個(gè)粉牌,注明家庭成員的基本信息,當(dāng)家里增減成員時(shí)需標(biāo)注清楚,且將來(lái)往客人的信息記錄在內(nèi),將這些變化都登錄在薄,定期便會(huì)有巡檢官員查證核實(shí)。這一方法大大便利了對(duì)人口的管理,夯實(shí)了維護(hù)城市治安的基礎(chǔ)。

    二、宋代城市管理制度的經(jīng)驗(yàn)與不足

    宋朝時(shí)期統(tǒng)治者在城市管理的實(shí)踐中,不斷完善城市治理制度,形成了一套科學(xué)合理的管理方法,留下了許多關(guān)于城市治理的寶貴經(jīng)驗(yàn),其不足也可以為新時(shí)代的城市治理起到借鑒作用。

    著重保護(hù)人民群眾的生命安全是城市管理的基本經(jīng)驗(yàn)。北宋時(shí)期,統(tǒng)治者在城市管理的過(guò)程中,始終將廣大百姓的生命安全放在首位。戶(hù)牌制的建立使百姓的生命安全得到保障。在這項(xiàng)制度的實(shí)施過(guò)程中,統(tǒng)治者會(huì)制定相關(guān)嚴(yán)厲的處罰措施,若不能將人口信息全面統(tǒng)計(jì)或者藏匿犯罪者等,地方專(zhuān)職人員會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰。宋代不僅僅從法律保障的制度層面管理人口,并且制定相關(guān)的救濟(jì)條例,為鰥寡孤獨(dú)者、殘疾者、孤兒以及貧困人口提供各方面的救助,建立了“生有所育、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的”的救助體系。從制度保障上,保護(hù)人民的生命健康,該制度在宋代真正實(shí)現(xiàn)了體系化。

    注重維護(hù)城市治安、穩(wěn)定城市秩序是城市管理的重要經(jīng)驗(yàn)。在城公共秩序混亂、惡性案件易發(fā)等城市治安問(wèn)題嚴(yán)重的情況下,北宋政府增設(shè)了獨(dú)立一級(jí)的治安管理機(jī)構(gòu)——廂,“城外內(nèi)分南北左右兩廂,各置廂官,以聽(tīng)民之訴訟,”又,“杖六十以下罪聽(tīng)決”,用以處理民事糾紛、管理城市秩序進(jìn)而穩(wěn)定城市。

    再者,由于都城內(nèi)商業(yè)區(qū)和居住區(qū)的建筑相接,家家戶(hù)戶(hù)徹夜通宵,再加上燒燈拜佛,極容易引發(fā)火災(zāi),宋朝統(tǒng)治者設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的滅火隊(duì)——潛火隊(duì)和警示火災(zāi)的建筑——望火樓,負(fù)責(zé)防治火災(zāi),救火搶險(xiǎn)。在兩者的緊密配合下,才有了宋代“每遇有明火……不勞百姓?!钡挠行蛑伟铂F(xiàn)象[i]。

    第三,在城市衛(wèi)生、市容面貌方面,宋代統(tǒng)治者也積極治理,商業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展打破了坊市分離的城市格局,居住區(qū)與商業(yè)區(qū)融為一體,商鋪林立于大街小巷之中。為整治城市衛(wèi)生,建立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)——街道司,并在地方設(shè)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)治理衛(wèi)生。關(guān)于其職能,《宋史·職官志》中記載: 街道司負(fù)責(zé)管轄所屬街道的衛(wèi)生狀況、道路疏通、生活垃圾處理等[ii]。此外,統(tǒng)治者也積極治理空氣污染,非常重視植樹(shù)造林,在《慶元條法事類(lèi)》中設(shè)置相關(guān)的法律條文對(duì)官員植樹(shù)造林作出明文規(guī)定和賞罰嚴(yán)明的條例。

    宋朝的統(tǒng)治者在基于保護(hù)人民群眾的生命安全的基礎(chǔ)上,更重要的是有效的治理了城市,維護(hù)城市治安,穩(wěn)定城市秩序,為人民幸福生活提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

    不足:民眾的切身利益未得到保障。宋朝在城市管理的實(shí)踐中,很大程度上維護(hù)了百姓的生命安全,穩(wěn)定了城市秩序。但由于牙人在商品貿(mào)易中處于商人和百姓中間人的地位,往往會(huì)謀取暴利,侵蝕普通老百姓的利益。紹興二十六年七月,戶(hù)部尚書(shū)兼權(quán)知臨安府韓仲通上奏時(shí)指出:牙人在收納百姓的蔬菜糧食時(shí),往往以極低的價(jià)格再換置于市場(chǎng),從中牟取暴利[iii]??芍貉廊顺@米约旱穆殑?wù)之便壟斷市場(chǎng),或與部分官員相勾結(jié),大肆欺凌百姓,使民眾的切身利益未得到真正的保障。

    此外,廂坊制度在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中,實(shí)質(zhì)上加強(qiáng)了封建官府對(duì)市民的統(tǒng)治和鎮(zhèn)壓。宋代監(jiān)察御史余應(yīng)求就曾上奏皇帝:“往者八廂察事之人,陰取民間語(yǔ)言官私公事,言之于上,卻作訪(fǎng)聞行下,有司根治,謂之貌過(guò)。其情偽虛實(shí),皆未可知……”[iv]。這番話(huà)充分反映了廂官在處理城市公共事務(wù)時(shí),經(jīng)常出現(xiàn)不將百姓民眾的真實(shí)生活情況告知于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者的情況,對(duì)百姓欺凌,側(cè)面體現(xiàn)了廂坊制度的消極作用。

    每項(xiàng)制度都有兩面作用,這些不足是在當(dāng)時(shí)的歷史發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的,不能以現(xiàn)在的眼光標(biāo)準(zhǔn)看待古代制度,應(yīng)吸取和借鑒其中的有利經(jīng)驗(yàn),來(lái)更有效的完善新時(shí)代的城市治理。

    三、對(duì)新時(shí)代城市治理的啟示

    在新時(shí)代,我國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的同時(shí),在城市中依然存在一些公共治安、經(jīng)濟(jì)秩序混亂和人民參與城市治理度不高等問(wèn)題。從宋朝制定的城市管理制度中得到啟示:通過(guò)完善治理機(jī)制和創(chuàng)新治理方法手段促進(jìn)城市的健康發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

    (一)城市治理治理體制機(jī)制的完善層面

    1.堅(jiān)持政府在城市治理中的主導(dǎo)作用

    在城市管理中,宋朝統(tǒng)治者根據(jù)城鄉(xiāng)的商業(yè)發(fā)展和人數(shù)疏密來(lái)設(shè)置一定數(shù)量的治安管理機(jī)構(gòu)和官員,按照各個(gè)地區(qū)的治安情況隨時(shí)調(diào)動(dòng)禁軍,合理利用,在保證城市秩序的前提下無(wú)浪費(fèi)人力、物力。啟示在現(xiàn)代城市治理中必須堅(jiān)持政府部門(mén)的核心主體作用,強(qiáng)化政府責(zé)任制。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革,改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,指出:明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負(fù)主體責(zé)任。政府是一切工作的制定者,更是一切行動(dòng)的領(lǐng)頭羊,在城市治理中要始終堅(jiān)持政府的主體地位。基層政府要切實(shí)履行好治理城市的責(zé)任,從頂層設(shè)計(jì)上做好規(guī)劃,加強(qiáng)對(duì)城市基層治理的政策支持、財(cái)力保障和能力建設(shè)指導(dǎo),引導(dǎo)各個(gè)城市組織、城市群體城市基層的治理,不斷提高治理水平和能力。

    2.提高居民治理城市的參與度,真正把"全民參與"的原則落到實(shí)處

    一切以“人民為中心”、把人民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位,是新時(shí)代政府工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn),更是北宋時(shí)期城市管理中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

    黨的十九屆四中全會(huì)提出要“完善群眾參與基層治理的制度化渠道”,“實(shí)現(xiàn)政府治理和城市調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。宋代城市治理中與現(xiàn)代城市中基層治理面對(duì)的都是數(shù)量龐大、無(wú)組織體系的民眾,解決的問(wèn)題都是公共事務(wù),其治理經(jīng)驗(yàn)為后者提供了借鑒價(jià)值:一是政府為民眾參與公共事務(wù)提供了重要的政策支持和參與渠道。在現(xiàn)代城市治理中,政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能,將基層治理的重心下移,以城市共治為導(dǎo)向,推進(jìn)居民治理城市事務(wù)的參與度,真正把“全民參與”的原則落到實(shí)處;二是將居民聚合一起,建立一定的組織體系,變分散的居民為有組織、有規(guī)章制度的城市治理主體,不斷提高居民自治的意識(shí)和能力。三是建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制,激發(fā)居民參與城市公共事務(wù)中的熱情,推動(dòng)城市治理水平現(xiàn)代化。

    (二)城市治理方法手段的創(chuàng)新

    完善監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制。宋朝制定了一套賞罰鮮明的城市治安規(guī)則:對(duì)于盜竊案,設(shè)定三個(gè)月的捕獲期限,一個(gè)期限為20天。在期限被捕獲盜賊,則會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì),且根據(jù)案情大小獎(jiǎng)勵(lì)不同,反之,在期限內(nèi)未捕獲,作一次懲罰,罰一個(gè)月薪俸,當(dāng)連續(xù)三次受罰后,記作一次不合格,三次不合格后即停官。這套治安體系對(duì)于健全我國(guó)城市監(jiān)察體系、健全公共安全體系極具有借鑒意義:在政府工作中,制定一套清晰的賞罰規(guī)則和監(jiān)察體系,能激發(fā)政府官員的辦事能力,用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰確保人民群眾的生活安全,更好的服務(wù)于人民群眾,維護(hù)城市安全與穩(wěn)定,提升城市治理能力。加大監(jiān)管執(zhí)法力度,提高公共安全風(fēng)險(xiǎn)化解和管控制度,確保供公共安全和城市發(fā)展同步進(jìn)行,從而打造城市治理新格局,實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化,為人民群眾創(chuàng)造一個(gè)平安、幸福的城市環(huán)境,促進(jìn)城市文明發(fā)展和城市和諧發(fā)展。

    充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),提高城市治理效能。宋朝對(duì)常住人口的管理制度與當(dāng)代城市利用網(wǎng)絡(luò)登記人口信息的手段基本一致。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,面對(duì)農(nóng)業(yè)城市、工業(yè)城市以及信息化城市相互并存的特殊特點(diǎn), 這必然會(huì)給政府的城市治理帶來(lái)巨大的壓力和挑戰(zhàn)[1]。因此,在新時(shí)代,應(yīng)更有效地發(fā)揮科技在城市治理中的支撐作用,建立動(dòng)態(tài)治理機(jī)制,通過(guò)現(xiàn)代科技有效促進(jìn)人與城市之間的溝通作用,改進(jìn)管理服務(wù),運(yùn)用大數(shù)據(jù)將城市公共事務(wù)納入到網(wǎng)絡(luò),進(jìn)行科學(xué)、精細(xì)劃分管理,及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握動(dòng)態(tài)和快速處置問(wèn)題,進(jìn)而保障人民的安全,解決人民與社會(huì)的矛盾,實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市管理的有效治理,促進(jìn)城市和諧,穩(wěn)定城市發(fā)展。

    宋朝對(duì)城市治理的政策、措施具有其鮮明的時(shí)代特點(diǎn),有效解決了當(dāng)時(shí)的城市治安問(wèn)題,穩(wěn)定了城市秩序,為新時(shí)代創(chuàng)新城市治理提供了重要的歷史經(jīng)驗(yàn)。在新時(shí)代的城市治理過(guò)程中,我們應(yīng)該吸取有利經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一。在新時(shí)代我國(guó)推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化,為有效解決人民內(nèi)部矛盾、促進(jìn)城市和諧發(fā)展、建設(shè)平安中國(guó)提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

    參考文獻(xiàn)

    [1]羅開(kāi)元,羅霜.宋代城市救濟(jì)制度及其弊端[J].城市福利(理論版),2016(04):17-19.

    [2]宋·孟元老《東京夢(mèng)華錄》卷三,《防火》.

    [3](元)脫脫:《宋史》卷 165《職官志》5,第 3922 頁(yè)

    [4](宋)李心傳:《讓炎以束系年要錄》卷〗,紹興二十六年七月辛亥,上海古籍出版社2008年重印版第三冊(cè)第441頁(yè)

    [5]王智勇《靖康要錄箋注》卷六,靖康元年五月四日,成都:四川大學(xué)出版社,2008.

    [6]郭偉.公眾參與城市治理:理論邏輯與實(shí)踐路徑[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào),2018,33(04):74-76.

    注釋

    [1]郭偉.公眾參與城市治理:理論邏輯與實(shí)踐路徑[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào),2018,33(04):74-76.

    [2]宋·孟元老《東京夢(mèng)華錄》卷三,《防火》.

    [3](元)脫脫:《宋史》卷 165《職官志》5,第 3922 頁(yè)。

    [4](宋)李心傳:《讓炎以束系年要錄》卷〗,紹興二十六年七月辛亥,上海古籍出版社2008年重印版第三冊(cè)第441頁(yè)

    [5] 王智勇《靖康要錄箋注》卷六,靖康元年五月四日,成都:四川大學(xué)出版社,2008。

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