生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的主體制度

楚道文 李 申

(1.青島科技大學，山東青島 266061；2.河北雄縣人民法院，河北雄安 071800)

引言

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。在山東等7個省市進行兩年的改革試點并取得明顯成效之后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，這也標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得以正式建立。此后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國范圍內普遍實施，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量大幅攀升，制度層面也不斷完善。2019年6月5日最高人民法院出臺《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉ㄔV訟活動有了統(tǒng)一的操作性文件。2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《民法典》第1235條對生態(tài)環(huán)境損害侵權作出規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度從此有了基本法律依據(jù)。不過，總體上看，作為我國生態(tài)文明建設新形勢下實現(xiàn)國家環(huán)境保護義務的新方式、新途徑，生態(tài)環(huán)境損害救濟(賠償)法治建設尚處于探索階段，建立和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)成為深化生態(tài)文明體制改革的重要任務之一。[1]其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度是生態(tài)環(huán)境在受到損害之后能否及時、全面得以修復和恢復的重要保障，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得以制定和實施的落腳點。基于此，本文以生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體制度為題展開討論，藉此推動我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷完善。

一、以行政機關為資金管理主體的制度缺陷

2020年3月11日，財政部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(以下簡稱《資金管理辦法》)，這是我國目前較為統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理規(guī)定。按照《資金管理辦法》的規(guī)定，賠償權利人負責生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用和管理；生態(tài)環(huán)境損害賠償資金實行國庫集中收繳，全額上繳賠償權利人指定部門、機構的本級國庫，納入一般公共預算管理。這一規(guī)定實際上確立了行政機關(部門、機構等)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體的制度模式。在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中，包含了作為公共利益的生態(tài)功能損害賠償和公共領域的自然資源(大氣、氣候資源等)損害賠償，也包括了作為國家所有權客體的海域資源、水資源、森林資源、土地資源等自然資源的損害賠償。那么，由行政機關作為管理主體是否適當？或者是否是最佳選擇呢？

行政機關之所以能夠成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的管理主體，理論上有自然資源國家所有權說和政府管理職能說兩種觀點。自然資源國家所有權說認為，生態(tài)功能是作為生態(tài)要素自然資源在生態(tài)系統(tǒng)上的功能外化，依附于生態(tài)環(huán)境要素而存在，包括生態(tài)功能在內的生態(tài)環(huán)境損害索賠權源于自然資源國家所有權。基于《物權法》等法律的賦權性規(guī)定，由行政機關對生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)功能的賠償資金進行管理也正體現(xiàn)了自然資源國家所有權，在一定意義上實現(xiàn)了所有權和管理權的統(tǒng)一。政府管理職能說認為(生態(tài))環(huán)境利益屬于公共利益，在實踐層面的直接執(zhí)行者是政府，環(huán)境損害的防治主要應通過法律對政府權責的規(guī)制來實現(xiàn)，由行政機關作為資金管理主體的制度，實質是在生態(tài)環(huán)境損害修復和恢復領域賦予行政機關維護生態(tài)環(huán)境公共利益的行政權力行使的擴張形態(tài)，并提升了行政權力得以實施的物質保障能力。[2]

即使從規(guī)范分析和運行效率來看，《資金管理辦法》將政府及其指定的行政機關設定為生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理主體也具有一定的合理性。(1)按照《方案》和《若干規(guī)定》的規(guī)定，政府及其指定的行政機關是生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權利人，是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟等活動的發(fā)動者、推動者和主要參與者，賠償金就是這一系列活動的成果體現(xiàn)，由行政機關管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金有利于激發(fā)起維護生態(tài)環(huán)境公共利益的積極性，也體現(xiàn)了主張者獲益的原則要求；而且，政府及其行政機關作為國有資產(chǎn)的權利代表，其有充分法律依據(jù)獲得生態(tài)環(huán)境要素損害賠償金，將生態(tài)功能損害賠償金交由行政機關管理也能實現(xiàn)一體管理，從而提高管理效率。(2)管理主體的設定和選擇應該有利于資金的使用效率。實踐中，政府往往制定生態(tài)環(huán)境保護部門、自然資源管理部門等專業(yè)性較強的部門作為資金管理主體。這些行政機關以自然資源、生態(tài)環(huán)境管理為主要職責，其本身具有非常強的技術、人才實力，在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼{查取證、鑒定評估、修復方案的擬定等活動中發(fā)揮主觀能動性和專業(yè)特長，有利于對責任者進行全面、及時的追責，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境公共利益的更有效保護。也正是因為上述原因，在《資金管理辦法》出臺以前，一些省市根據(jù)《方案》已出臺了類似的規(guī)定。

不過，具有嚴格區(qū)劃與層級設置特征的行政機關作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體仍然存在一些難以逾越的障礙。

其一，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架下，行政機關身兼四職：行政管理者、自然資源所有權主體(代表)、損害賠償?shù)乃髻r主體和賠償資金的管理、使用主體。這種權利(力)架構因過于集中而必然內生矛盾。例如，雖然相關法律已經(jīng)確定環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調的原則，但在實踐中，政府往往優(yōu)先側重經(jīng)濟的發(fā)展，這不但會影響行政機關環(huán)境管理的效率和提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟的積極性，而且會在賠償資金的管理、使用中發(fā)生“角色錯位”，不能將賠償資金聚焦于生態(tài)環(huán)境損害的修復和恢復之上。另外，現(xiàn)階段我國對于財政專戶的監(jiān)管并不完善[3]，即使一些地方對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金做出了“財政專戶”[4]管理規(guī)定，但由于作為管理人的行政機關并非專為管理賠償資金而設置，在多種角色重置的情況下，也很難保證“?？顚Ｓ谩?。例如，在以往制度設計中，排污費、環(huán)境違法罰款都曾作為財政非稅收入列入專戶管理，但在實施過程中卻在“專款專用”方面差強人意，由此人們必然會對生態(tài)環(huán)境損害賠償金采取行政機關管理人模式的預期效果產(chǎn)生質疑。

其二，行政機關作為資金管理主體還會帶來資金使用上的障礙。按照《資金管理辦法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金主要是用于損害結果發(fā)生地的生態(tài)環(huán)境修復工作。但是，生態(tài)環(huán)境損害結果地受制于自然地域的整體性影響，往往會逾越行政地域的邊界，與行政機關的行政管轄之間存在沖突，特別是在生態(tài)環(huán)境損害行為、損害結果、采取生態(tài)預防措施等分別發(fā)生在不同的行政區(qū)域時，資金的管理和使用之間的沖突就更為明顯。雖然《資金管理辦法》也規(guī)定“損害結果發(fā)生地涉及多個地區(qū)且無法就資金分配達成一致的”，由共同的上級政府決定分配機制，但這一做法明顯是以行政命令取代資金在自然地域上的客觀需求，且會因爭議、協(xié)調、上報、決定等繁瑣的行政層級環(huán)節(jié)而貽誤生態(tài)環(huán)境損害恢復的最佳時點。

其三，在行政機關管理資金的模式下，剩余資金的去向往往會偏離制度設計的初衷。按照《資金管理辦法》關于“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金主要是用于損害結果發(fā)生地的生態(tài)環(huán)境修復工作”的功能設定，資金往往會產(chǎn)生剩余。這是因為：(1)生態(tài)環(huán)境損害可能是根本性的、滅絕性的，從而具有不可恢復、不可逆轉的特征，例如生物基因的入侵、物種的滅絕等，對這些損害進行賠償?shù)馁Y金基本無用武之地，此所謂“不能花錢”。(2)生態(tài)環(huán)境損害產(chǎn)生以后已經(jīng)形成了全新的、穩(wěn)定的社會經(jīng)濟格局，例如大型住宅區(qū)的建設等，雖然在技術上采取所謂的“生態(tài)修復”措施可行，但這樣做的結果必然產(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟社會問題，這些資金也難以發(fā)揮其預設的功能，此所謂“不敢花錢”。(3)很多情況下，生態(tài)環(huán)境通過自我修復的方式彌補的侵害行為所造成的損害，雖然責任人仍然需要為其侵害行為而負責，并支付相應的損害賠償金，但這些資金已經(jīng)無需用于其所造成的損害的修復工作，此所謂“不用花錢”。問題來了：這些剩余的資金怎么用呢？按照《資金管理辦法》的規(guī)定，這些資金將作為結余資金進行處理，甚至可以在不同項目之間進行統(tǒng)籌安排使用，這種安排根本無法保障該資金的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的本來屬性。

其四，在出現(xiàn)修復資金缺口的情況下，行政機關管理資金模式往往又回到“政府出資搞環(huán)保”的舊路上。按照《資金管理辦法》，被收至國庫的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金以財政預算的方式投入到生態(tài)環(huán)境損害修復工作中。不過，由于財政預算是以生態(tài)環(huán)境損害修復活動預期花費額度為依據(jù)進行計算，因此預算額度與賠償金在數(shù)量上不具有對應關系。當預算額度大于賠償金數(shù)額且仍然執(zhí)行預算時，也只能使用該行政機關在國庫中的其他財政資金。如此，與破壞者恢復、污染者治理的制度目的背道而馳，本質上是以財政資金為支出保障的政府支配型生態(tài)環(huán)境損害救濟模式。

二、創(chuàng)新資金管理主體制度的思路

在《資金管理辦法》出臺以前，我國公益性生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體較為多樣，基本上處于“各自為政”的狀態(tài)。除了前述的以(環(huán)保)行政機關為管理主體以外，比較典型的還有司法機關管理和獨立環(huán)保組織管理等方式。

由法院等司法機關管理公益性生態(tài)環(huán)境損害賠償金是一些地方采取的模式。例如，2012年，蘇省無錫中院與無錫市財政局聯(lián)合制定了《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定，由無錫市中級人民法院統(tǒng)一負責環(huán)保公益金的收繳，資金收繳后上繳市財政專項資金賬戶，嚴格實行收支兩條線管理；規(guī)范資金使用流程，先由市中級人民法院提出申請，報市財政局審核同意后，再報市政府批準后才能撥付。將司法機關引入生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理之中，不僅加強了對資金管理使用的監(jiān)督，也體現(xiàn)了賠償資金公益性的特點。不過，由司法機關作為管理主體的不足之處也較為突出。(1)司法機關在生態(tài)環(huán)境修復領域缺乏專業(yè)知識，生態(tài)環(huán)境賠償資金何時使用、如何使用、用于何處是法院無法準確把握的，而生態(tài)環(huán)境的修復對時點要求較高，司法機關的介入很有可能會影響生態(tài)環(huán)境的修復效率。正是由于司法機關對資金管理、生態(tài)修復的“專業(yè)性”不強，引發(fā)人們對其擔任資金管理主體是否適格的質疑。(2)司法體制改革以后，司法機關人員調整較大，普遍面臨人員不足的問題，加之我國正處于較為劇烈的社會轉型時期，各種矛盾集中顯現(xiàn)，司法機關的業(yè)務數(shù)量一直處于“滿格”狀態(tài)，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理權賦予司法機關，無疑加劇了法院等司法機關的工作壓力。(3)研究采用司法機關管理公益性環(huán)保資金的制度規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，雖然司法機關作為管理主體，但公益性環(huán)保資金仍然進入國庫管理，也需要經(jīng)過申請、審核等繁瑣的程序才能劃撥使用，也需要接受財政部門等行政監(jiān)督，相比行政機關作為管理主體并沒有太多的優(yōu)勢可言。

一些地方也探索了引入環(huán)保組織作為公益性生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理主體的模式。例如，貴州省清鎮(zhèn)市曾采用這種模式，他們的具體做法是把生態(tài)環(huán)境損害賠償資金交由中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(簡稱“綠發(fā)會”)代管，建立專項資金，用于貴州環(huán)境治理工作。引入社會環(huán)保組織管理和使用資金的優(yōu)點在于：環(huán)保組織在環(huán)境保護領域較為專業(yè)，可以確保資金的合理快速使用；而且，可以有效避免將資金納入政府財政，使資金使用更加靈活透明。但是這種模式也存在弊端。一方面，我國的環(huán)保組織大多是社會公眾自發(fā)設立，由于發(fā)展歷史較短，加之社會公眾的環(huán)保素質還有待提高，環(huán)保組織的公益性普遍不強，這可以從我國由環(huán)保組織提起的公益訴訟案件在總量中只占較小比例中得到驗證；而且，資金管理需要財務、經(jīng)濟專業(yè)人員的參與，資金使用還需要環(huán)境保護、生態(tài)修復專業(yè)人員的參與，而我國大部分環(huán)保組織尚不具備這些條件。另一方面，環(huán)保組織的地域性特征不明顯，這與生態(tài)環(huán)境損害的地域性特征以及作為生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權主體的行政機關的地域性特征都格格不入，也就難以保障特定的案件的損害賠償資金進行地域性定向使用，從而可能造成生態(tài)修復中不同地域之間的不公平問題。

探究生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理主體問題，首先需要厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的歸屬，而這一問題又取決于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目腕w及其歸屬問題。

在賠償客體上，生態(tài)環(huán)境損害不僅包括生態(tài)功能的損害，還包括生態(tài)功能所賴以存在的生態(tài)環(huán)境要素的損害。原因在于，對生態(tài)環(huán)境要素的損害必然也會造成生態(tài)功能的損害，由此形成生態(tài)環(huán)境損害的結果?！董h(huán)境保護法》第三章即規(guī)定了生物、大氣、水、土壤等環(huán)境要素之于保護和改善生態(tài)環(huán)境的重要作用；《海洋環(huán)境保護法》第89條第二款規(guī)定的對海洋生態(tài)環(huán)境損害客體中就包括了生態(tài)功能類的“海洋生態(tài)”和自然資源類的“海洋水產(chǎn)資源和海洋保護區(qū)(海域)”等。[5]而《方案》則直接將“生態(tài)環(huán)境損害”定義為：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！币虼?，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目腕w不僅包括生態(tài)功能損害的賠償，也應包括生態(tài)環(huán)境要素損害的賠償。《民法典》第1235條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，除了包括生態(tài)功能損失以外，還包括清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用等，而這里規(guī)定的“修復生態(tài)環(huán)境費用”則主要是指修復生態(tài)環(huán)境要素的費用，是對生態(tài)環(huán)境要素損失的賠償。在客體的歸屬上，雖然生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)功能共同構成了完整的生態(tài)環(huán)境，但在現(xiàn)行法律規(guī)定中，兩者的權利歸屬卻并不相同。一方面，土地、森林、水等環(huán)境要素往往由國家行使自然資源所有權，屬于國有財產(chǎn)權的范疇。例如，《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權?！绷硪环矫妫捎跓o法進行物理上的分割，生態(tài)功能作為一種法律利益并沒有被分配給特定的主體，而是作為社會公眾共同享有的客體，屬于公共利益的范疇。因此，生態(tài)環(huán)境具有利益二重性，其損害涉及國有財產(chǎn)利益與社會公共利益。[6]相應地，對不同生態(tài)環(huán)境客體進行賠償?shù)馁Y金在歸屬上也應歸屬于不同的主體，生態(tài)環(huán)境要素損害賠償資金應歸屬于生態(tài)環(huán)境要素的所有權人，即國家。生態(tài)環(huán)境功能的損害賠償資金則是公共利益受損后的外化財產(chǎn)形態(tài)，其應歸屬于社會公眾。而《資金管理辦法》將賠償資金整齊劃一規(guī)定為“政府非稅收入”的做法，顯然未體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益二重性和因客體不同而帶來的賠償資金的歸屬差異。

從利益屬性來說，資金是對多種利益損失的賠償。按照《民法典》第1235條規(guī)定，所謂的生態(tài)環(huán)境損害包括四種損失和費用，其中，清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用、生態(tài)功能損害和預防費用這三種是生態(tài)環(huán)境本身的損失和費用，是歸屬于國有利益和公共利益損害的賠償資金；而損害調查、鑒定評估等費用卻僅是與生態(tài)環(huán)境損害有關的費用，是屬于特定主體的賠償金，且后者也并不一定是由行政機關支付，將這些資金也納入行政機關的非稅收入顯然欠缺合理性。[7]因此，對于支出主體特定、費用范圍確定的生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估等費用，由責任人向支出主體直接支付是最合理、便捷的方式，根本無需另行設置管理主體。但是，由于社會公眾無法實現(xiàn)特定化，公共利益超脫于個體之外，具有公共性和不可分割性[8]，生態(tài)功能作為環(huán)境公共利益，其損害賠償金不能直接支付給公共利益的權利人進行管理。至于侵害生態(tài)環(huán)境要素所造成的所有權意義上的國有利益的損失(體現(xiàn)為清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用)，可以支付給代行所有者權益的行政機關，也可以因生態(tài)環(huán)境要素與生態(tài)功能的密切關系而由生態(tài)功能損害賠償資金管理主體一體管理。因此，如何對生態(tài)功能等公共利益損害賠償資金進行管理成為設計生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理主體制度的重點和難題。

重構生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體制度，應滿足以下幾點要求：(1)與其他資金相分離，確保資金專門用于生態(tài)環(huán)境損害的修復和恢復工作。為了滿足這一要求，我們應該設置職責單一的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體，只有主體職責的專門化才可實現(xiàn)其所支配或管理的資金在用途上聚焦于生態(tài)環(huán)境損害賠償修復工作。(2)采用市場化的手段實現(xiàn)資金的運作和使用，閑置時應實現(xiàn)保值與增值，使用時應保障效率最優(yōu)；優(yōu)先選擇市場化的方式解決資金的結余或缺口問題。為了滿足這一要求，我們應該設置非政府性質的市場化主體實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的獨立管理，只有市場化的主體才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的市場化管理和使用。(3)以生態(tài)環(huán)境整體保護為視角，兼顧行政區(qū)域劃分，實現(xiàn)區(qū)域范圍內資金統(tǒng)籌使用。為了滿足這一要求，我們應該在獨立項目設置獨立賬目并優(yōu)先該獨立項目資金需求的基礎上，實現(xiàn)區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的橫向統(tǒng)籌，從而整體推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的修復和優(yōu)化。

三、建立獨立資金管理主體制度的合理性分析

公共信托理論起源于古羅馬法，認為全體社會成員對水源、空氣、海洋等公共資源擁有共同的權利，但由于個人的局限，這些自然資源無法實現(xiàn)社會公眾的自行管理和高效利用。為此，社會公眾與政府達成信托契約，由政府代替公眾對這些自然資源進行管理和使用?；谏鲜隼碚?，我們認為，既然可以為公共利益將自然資源“信托”于政府，那么依附于自然資源等生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)功能也因其公共利益屬性而由政府代行權利?？梢哉f環(huán)境公共信托的基礎是對公民環(huán)境資源公共利益的保護。美國學者約翰·L·薩克斯教授最早提出環(huán)境資源“公共信托”思想，并總結了符合環(huán)境公共信托的必要條件。首先，環(huán)境公共信托的客體利益必須是例如空氣、大海等對全體國民具有重要意義，但不適宜由私人作為所有權人的公共利益。其次，這種利益不是來自某個個人或者組織，而是來自于大自然的贈與。最后，受托人管理和控制這些資源必須是為了增進全體公眾的利益。由此，生態(tài)環(huán)境及其損害賠償資金完全符合環(huán)境公共信托中的客體要件。當生態(tài)環(huán)境遭受損害時，公民個人不適宜維護自身權利，于是作為信托關系中的委托人將生態(tài)環(huán)境保護的權利托付給行政機關，行政機關作為受托人與損害生態(tài)環(huán)境的個人和組織進行磋商，獲得賠償，進而用所得賠償?shù)目铐棻Ｗo和修復生態(tài)環(huán)境，維護社會公益。從這個角度講，生態(tài)環(huán)境公共信托理論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎。同時，環(huán)境公共信托理論也闡明了生態(tài)環(huán)境資源使用過程中私益和公益之間的沖突問題。[9]在民事法律框架下，權利的行使以不妨害他人權利的行使為界限，這一原則在生態(tài)環(huán)境資源使用中也同樣適用。[10]在環(huán)境公共信托原則之下，生態(tài)環(huán)境資源作為“大自然的饋贈”具有公益的屬性，公民個人和法人組織對它的利用應該以不損害公共利益為前提。所以，在生態(tài)環(huán)境資源的利用過程中，公益與私益發(fā)生沖突時，公益優(yōu)先于私益受到保護，這是生態(tài)環(huán)境公共信托原則的重要功能。

在信托關系的分類中，根據(jù)信托關系的設立是否需要委托人的意思表示可以分為意定信托和非意定信托。意定信托的設立需要委托人明確的意思表示，非意定信托關系的設立不需要委托人明確的意思表示，直接由法律規(guī)定或在司法中直接適用。非意定信托又根據(jù)是否由法律規(guī)定可以分為法定信托和默示信托。[11]在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，委托人和受益人為社會公眾，受托人為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之下的賠償權利人，即省、市級人民政府，他們之間成立非意定信托模式，這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的第一層信托關系；政府將磋商、訴訟中取得的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金委托專門的主體管理可以形成第二層信托關系。在第一層信托關系中，公民為了維護自身不便維護的公眾利益，將保護自身環(huán)境權益的權利委托于行政機關，使其代為履行維護生態(tài)安全、追索損害賠償?shù)穆氊?。第二層信托關系下，行政機關是為了生態(tài)環(huán)境損害賠償資金安全、高效利用，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理職責委托給更加合適的主體。這兩層信托關系都是為了維護公眾利益，但又存在差別。在第一層信托關系中，行政機關為受托人，社會公眾既是委托人又是受益人；在第二層信托關系中，行政機關作為委托人將生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理職權委托于其他主體，代為管理使用資金。第二層信托關系的受益人依然是社會公眾。

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金形成的非意定信托關系的構建，允許資金的合理增值，符合維護生態(tài)安全的初衷。眾所周知，信托關系設立的目的是規(guī)避風險的同時確保信托財產(chǎn)的增值。也就是說，只要不違背生態(tài)損害賠償資金的公益特性，由獨立公益屬性的主體管理資金并不違背生態(tài)環(huán)境損害賠償金的非意定信托特質。如前所述，在當前的管理模式下，政府財政建立單獨的財政專戶管理資金不能保證賠償金的高效利用，不能滿足生態(tài)環(huán)境亟需保護的需求，因此，建立獨立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體不失為更好的選擇。同時，由政府以簽訂民商事契約的形式將生態(tài)損害賠償資金委托給獨立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體管理，有效地避免了管理主體與運營主體重合帶來的道德風險。

獨立的資金管理主體的設置又可分為公益信托模式和公益基金會模式。(1)公益信托通常是由信托關系中的委托人提供信托財產(chǎn)、財產(chǎn)權利等，受托人按照委托人的意愿管理和使用財產(chǎn)，以社會公益為目的開展社會公益活動。公益信托的設立條件較為簡便，不需要嚴苛的審查制度和設立程序。根據(jù)我國《信托法》第10條的規(guī)定，在我國辦理信托登記后，信托關系即可成立。公益信托的信托財產(chǎn)相對獨立，可以有效避免委托人和受益人的過分干預，資金流通更加靈活高效；同時，以公益信托模式管理和使用資金可以有效增加公民的參與程度，相較于傳統(tǒng)由行政機關管理資金，其資金流通過程更加公開透明。(2)基金會模式以捐贈人捐贈的財產(chǎn)為基礎，受贈人以公益為目的，運營和管理捐贈財產(chǎn)，最終達到維護公益的一種資金管理模式?；饡话阋詮娭品樵O立基礎，組織結構較為穩(wěn)定，運行風險較小。我國自1988年頒布、2004年重新修訂了《基金會管理辦法》，相應的管理制度也較為完善。另外，基金會作為私主體管理使用資金也具有資金管理透明、使用靈活的特點。(3)公益信托模式和基金會管理模式雖然在存在基礎、設立條件上存在一定的差別，但他們在制度目的上具有同質性，可以認為，基金會模式是公益信托模式的法人化、長期化。[12]由此我們可以發(fā)現(xiàn)，基金會模式和公益信托模式其本質上是相同的，雖然基金會以“捐獻”為基礎，公益信托以“信托”為基礎，但都可以歸結為一方主體將其財產(chǎn)或權利交由更加適宜的另一方主體管理、行使，最終達到維護公益的目的。綜上，以“環(huán)境公益信托”理論構建公益目的的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體在理論上是可以成立的。

四、資金運營服務機構的架構與運行

綜合上述理論和設置要求來看，理想的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體與我國現(xiàn)行的社會保障基金管理模式有較多相似點：兩者都是為公益目的而設立和運行；兩者資金都相對封閉并進行類市場化運作；兩者在具有區(qū)域性特征的同時都能在一定程度上實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌。因此，基于公共信托理論的指引，我們可以借鑒社會保障基金管理模式，設立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構，由其管理生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。按照《民法典》第92條規(guī)定，資金運營服務機構應定性為公益性的法人，其取得生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用權，但并不以盈利為目的，只提供生態(tài)環(huán)境修復服務；公眾、政府與資金運營服務機構之間構成了信托關系。根據(jù)環(huán)境公共信托的公益理論，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的委托人是人民政府，受益人當然為社會公眾，而專門成立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構則定位為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的受托人。

政府對自然環(huán)境有管理和保護的職責，根據(jù)環(huán)境公共信托理論，政府作為受托人代替公民行使保護生態(tài)環(huán)境的權利。根據(jù)上文生態(tài)環(huán)境損害賠償資金形成的第二層信托關系，政府為了更好地履行維護生態(tài)利益的職責，作為委托人將生態(tài)環(huán)境損害賠償金委托給更加適宜的主體進行管理。雖然行政機關可以將資金委托專門的主體管理，但其依然需要發(fā)揮主導作用，積極行使監(jiān)督職責，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償金的安全使用。為此，與各級生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構對應的行政機關可以設置相應的職能機構，專職協(xié)調解決與資金運營服務機構的有關問題。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金信托關系中的委托人，應該積極履行委托人的職責。

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的受托人是專門成立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構。受托人在信托法律關系中處于核心地位，他是“信托關系本質的體現(xiàn)者”[13]。資金運營服務機構可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，履行管理使用生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的職責。一方面，資金運營服務機構相比于“綠發(fā)會”“自然之友”等其他環(huán)境公益保護組織對于資金的管理更加專業(yè)、高效，其公益特質能夠得到很好地發(fā)揮；而且，資金運營服務機構作為專門的資金管理主體，不再承擔訴訟、磋商等其他職能，由其管理資金也更加專業(yè)、合理。另一方面，我國自改革開放以來相繼頒布了《信托法》等多部與公益資金管理、信托管理相關的法律法規(guī)。這些較為成熟的法律法規(guī)體系，使生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構的建立變得更加容易，也更有利于資金的流動和監(jiān)管。

在地域和級別方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構設置為省、市兩級較為適宜。(1)《方案》確立了賠償權利人為“省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)”。將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構的級別設置與之對應，可以方便生態(tài)環(huán)境損害賠償資金獲得與管理的有效銜接。(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構建立的法理基礎是環(huán)境公共信托理論，由政府作為委托人，資金運營服務機構作為受托人。兩者級別的對應符合該理論的要求。(3)生態(tài)環(huán)境的保護和修復涉及的地域往往比較廣泛，生態(tài)環(huán)境的破壞往往跨越多個縣級行政區(qū)域，在市以下行政區(qū)域設置資金管理主體，由于跨越的行政單位較多，各個單位之間需要相互協(xié)調統(tǒng)籌，影響生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的高效利用，反而不利于生態(tài)環(huán)境的保護。因此，結合生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人設置的相關規(guī)定，也相應設立省和地市兩級資金運營服務機構，地市級資金運營服務機構負責資金的管理、運營和使用，省級資金運營服務機構則主要負責資金的統(tǒng)籌和省域范圍內修復項目的協(xié)調與監(jiān)督。當然，考慮到我國各地區(qū)的發(fā)展水平不同，生態(tài)環(huán)境修復的需求程度不同，我國各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施狀況也有較大區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構的設立需要與本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施狀況相符合，可以分地區(qū)、分階段逐步設立。在制度實施較好、經(jīng)驗較為豐富的地區(qū)優(yōu)先設立，在欠發(fā)達地區(qū)或制度實施不完善的地區(qū)待經(jīng)驗豐富時逐步設立。這樣既可以滿足有些地區(qū)生態(tài)環(huán)境亟需修復的需求，又可以有效避免制度實施過快帶來不可預測的隱患。

在內部管理機構方面，資金運營服務機構內設會員大會和理事會，為利于對資金管理和使用的監(jiān)督，會員大會應該由政府有關部門、繳納資金的損害責任人、環(huán)境保護組織、公眾代表和其他出資人等相關主體組成，并由會員大會通過選舉等方式聘請專業(yè)人員組成理事會，負責資金運營服務機構的日常管理和生態(tài)修復工作的推動。只有經(jīng)過法定評估程序、確認生態(tài)修復工作已經(jīng)結束以后，才可以將特定項目的剩余資金統(tǒng)籌到其他資金不足的項目和地區(qū)開展生態(tài)修復工作。資金統(tǒng)籌又可分為區(qū)域內的自統(tǒng)籌和省域范圍內的外統(tǒng)籌，既能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體修復，也能充分確保資金生態(tài)功能的發(fā)揮。

資金運營服務機構運行的主要目標是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的保值與增值。為了既利于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的保值和增值，又能使資金在突發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞情況下及時發(fā)揮作用，可以考慮在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中設立公積金部分和單獨資金部分，區(qū)別管理、區(qū)別使用。其中，公積金部分相對穩(wěn)定，在一般情況下可用于保守的投資和營利，確保資金的增值、保值，在有生態(tài)環(huán)境亟需修復和保護時，或者生態(tài)環(huán)境損害賠償金不能及時獲賠時，直接動用公積金部分，完成對生態(tài)環(huán)境的及時保護。各單獨資金部分對應具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，?？顚Ｓ?，避免資金的混同。具體做法是，當有生態(tài)環(huán)境損害賠償資金匯入時，按一定的比例對資金進行分流，一部分納入公積金部分，其余部分流入各單獨資金部分。公積金部分不再面向各單獨案件，實行統(tǒng)一管理，用于資金的增值和突發(fā)生態(tài)環(huán)境狀況。單獨資金部分對應各個單獨的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，制定詳細的使用方案，?？顚Ｓ谩．攩为氋Y金部分不能完全滿足本案件中的生態(tài)環(huán)境保護任務時，可以申請公積金部分資金，對受損生態(tài)環(huán)境繼續(xù)修復和保護；當單獨資金修復受損生態(tài)環(huán)境后尤有盈余的，將多余資金納入公積金部分，統(tǒng)一管理。

資金運營服務機構運行的另一個問題是資金來源。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的主要來源是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度下賠償義務人履行的賠償責任，但不應局限于生態(tài)環(huán)境損害制度下獲得的資金。例如紹興市規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償金的具體來源：(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商確認的賠償金；(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中經(jīng)人民法院生效裁判確定的賠償金；(3)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人主動捐贈的資金；(4)其他合法來源的資金。[14]泰州、昆明等地也將上級補助、財政撥款、人民法院生效判決確定的無特定受益人的生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入生態(tài)環(huán)境損害賠償財政專戶。[15]為了統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理，與生態(tài)環(huán)境保護相關的資金都可以納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構之中，分別管理、合理使用。生態(tài)環(huán)境的修復和保護資金的使用往往需要賠償資金、政府撥款、個人捐贈資金之間統(tǒng)籌協(xié)調、合理安排。將這些資金納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構的統(tǒng)一管轄，通過完善資金使用的各項制度，設置嚴密的資金管理使用監(jiān)督體系是比較穩(wěn)妥、安全、高效的資金管理模式。

任何制度的運行都離不開有效的監(jiān)督，嚴密的監(jiān)督體系是確保生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構有效管理、高效使用的保障。根據(jù)我國相關的法律規(guī)定和生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理的實際情況，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構的監(jiān)督可以分為：行政監(jiān)督、內部監(jiān)督、公民監(jiān)督。(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構的行政監(jiān)督主體是行政機關。根據(jù)環(huán)境公共信托理論，政府作為委托人將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金交由受托人生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構進行管理，在信托關系中，委托人可以監(jiān)督信托財產(chǎn)的使用狀況。此外，由政府環(huán)保部門承擔監(jiān)督職責更為合理。但是生態(tài)環(huán)境的維護需要較強的專業(yè)性，對于生態(tài)環(huán)境保護情況的評估、認定一般的監(jiān)督主體很難完成。對于資金運營服務機構具體的生態(tài)環(huán)境保護工作，由更加專業(yè)的環(huán)保部門監(jiān)督更加合適。同時，政府環(huán)保部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的賠償權利人，將資金委托于資金運營服務機構管理，由其承擔監(jiān)督職責符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的要求。(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構在內部應當設立監(jiān)督機構，監(jiān)督資金的流轉和使用。資金運營服務機構應當設立監(jiān)事，作為內部監(jiān)督機構監(jiān)督資金運營服務機構的日常工作。[16]資金運營服務機構監(jiān)事作為內部監(jiān)督機構，對于資金運營服務機構的日常工作更加熟悉，在行使監(jiān)督責任時也更加得心應手，可以確保生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構工作的公開、透明。但在具體操作中也應該注意監(jiān)事與理事會之間的相互獨立、相互協(xié)調，避免內部監(jiān)督流于形式。(3)應當建立有效的信息公開和反饋機制，確保公民監(jiān)督的有效實施。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用的目的是維護公共利益，人民群眾作為受益人當然享有監(jiān)督資金使用狀況、使用效果的權利。為了維護人民群眾的這種權利，資金運營服務機構應該建立健全公民監(jiān)督的渠道，重視人民群眾對其工作的意見和建議，及時公開自身工作狀況，做到工作的公開、透明。同時，行政機關也應注重公民對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構工作的信息收集和反饋，和公民監(jiān)督相互印證、相互配合，使對于資金運營服務機構的監(jiān)督工作落于實處。

五、余論

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運營服務機構作為資金管理主體的運作模式具有較大的優(yōu)勢，可以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的獨立、安全與高效。(1)獨立。獨立性的一個表現(xiàn)是：在這一模式下，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金獨立于財政資金，并不進入財政賬戶，行政機關僅作為賠償權利人主張權利，并通過會員大會等途徑履行對資金的監(jiān)督職責，并且從政府的角度出發(fā)，對生態(tài)修復工作進行專業(yè)評估，并對資金的管理和使用確定相應的規(guī)范。因此，資金運營服務機構模式重置了政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復工作中的角色定位，使得政府從具體的資金管理和修復工作中解放出來，專職履行監(jiān)督工作。獨立性的另一個表現(xiàn)是每個生態(tài)環(huán)境損害案件的賠償資金都設立專門賬戶，進行獨立管理，原則上僅用于該案件的生態(tài)修復工作，資金運營服務機構應該按照法定的資金管理制度，通過個案項目化運行的方式面向特定案件的生態(tài)損害使用相應資金。(2)安全。資金運營服務機構對資金的管理并不以盈利為目的，無需為獲取更高利潤而進行風險投資，確保了資金的安全。但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金也可能面臨貶值風險，這也是其面臨的安全問題。貶值風險來自于：一方面，生態(tài)環(huán)境損害修復工作往往需要經(jīng)年累月，周期相對較長，大量資金都在修復工作逐步開展的過程中處于閑置狀態(tài)，沒有實現(xiàn)資金的增值，從而造成浪費，這是所謂的“隱性貶值”；另一方面，由于物價的上漲，修復工作所需要的人力、物力成本也會上升，或者由于自然條件變化、修復不及時等原因，生態(tài)損害結果進一步蔓延和擴大，需要支出的修復成本也將會上升，這就意味著特定案件的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金就不能滿足該案件生態(tài)修復工作的需要，這是所謂的“顯性貶值”。資金運營服務機構管理模式可以在確保生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的公益目的前提下，通過開展類似于社保基金的投資活動，從而充分利用資金的時間價值實現(xiàn)資金的保值和增值；而且還可以通過專業(yè)、高效的修復工作最大限度地縮短資金使用中的時間成本，確保修復效果，促進生態(tài)安全。(3)高效。資金運營服務機構模式以專門的機構、專門的職責、專門的資金、專業(yè)的團隊服務于生態(tài)環(huán)境損害修復工作。在資金使用上避免繁瑣的行政審批手續(xù)，可以快速、高效地開展生態(tài)修復工作，確保生態(tài)修復工作的時效性，從而實現(xiàn)以最小的成本獲得最大修復效益的目的。資金運營服務機構還可以發(fā)揮市場主體的特長，充分利用市場機制調動專業(yè)團隊的積極性和創(chuàng)造性，運用最新的修復技術和手段，從而大大提高生態(tài)修復工作的效率。

注釋：

[1]蔡守秋、張 毅：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償原則及其改進》，《中州學刊》2018年第10期。

[2]徐祥民、鞏 固：《環(huán)境損害中的損害及其防治研究——兼論環(huán)境法的特征》，《社會科學戰(zhàn)線》2007年第5期。

[3]竺 效、蒙禹諾：《論生態(tài)損害賠償資金的信托管理模式——以環(huán)境公益維護為視角》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2018年第5期。

[4]例如，浙江省在2018年9月發(fā)布了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》，規(guī)定：“在收繳方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳賠償權利人指定部門或機構的同級國庫，納入一般公共預算管理，列其他專項收入。”

[5]李瑩瑩：《海洋生態(tài)侵權訴訟若干問題》，《中國海商法研究》2019年第3期。

[6]吳惟予：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的利益代表機制研究——以社會公共利益與國家利益為分析工具》，《河北法學》2019年第3期。

[7]楚道文、唐艷秋：《生態(tài)環(huán)境損害救濟主體制度研究》，《政法論叢》2019年第5期。

[8]程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，《環(huán)境保護》2016年第2期。

[9]周 珂：《我國環(huán)境立法價值與功能之方法論研究——兼論彭真環(huán)境立法方法論》，《政法論叢》2019年第5期。

[10]王秀衛(wèi)：《論生態(tài)環(huán)境損害侵權責任的立法進路——〈民法典侵權責任編(草案)〉(二次審議稿)第七章存在的問題及解決》，《中國海商法研究》2019年第2期。

[11]趙廉慧：《信托法解釋論》，北京:中國法制出版社,2015年。

[12]王社坤、吳亦九：《生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的比較與選擇》，《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2019年第1期。

[13]徐孟洲主編：《信托法》，北京：法律出版社，2006年，第91頁。

[14]《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》第4條。

[15]于文軒：《論我國生態(tài)損害賠償金的法律制度構建》，《吉林大學社會科學學報》2017年第5期。

[16]《基金會管理條例》第22條：基金會設監(jiān)事。監(jiān)事任期與理事任期相同。理事、理事的近親屬和基金會財會人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查基金會財務和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。