機(jī)場(chǎng)空防安全聯(lián)合監(jiān)管的必要性研究

（廣東省公安廳機(jī)場(chǎng)公安局，廣東廣州 510470）

安全是民航業(yè)的生命線，任何時(shí)候任何環(huán)節(jié)都不能麻痹大意。當(dāng)前，隨著“民航強(qiáng)國戰(zhàn)略”“飛行安全”底線的提出，以及日益增長(zhǎng)的民航運(yùn)輸需求，國際政治因素、個(gè)人極端行為和社會(huì)不穩(wěn)定因素等傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅不斷交替出現(xiàn)，為我國空防安全保衛(wèi)工作帶來了新的要求和巨大的挑戰(zhàn)。2020年，突然襲來的疫情影響著世界上每一個(gè)角落，我國航空安保工作任重道遠(yuǎn)。

全國機(jī)場(chǎng)的屬地化改革以來，機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境及管理范圍將面臨著新的調(diào)整，同時(shí)也影響著各地區(qū)的民航空防安全管理[2]。這便亟需明確民航局公安局、民航各地區(qū)管理局公安局、機(jī)場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)等相關(guān)單位在空防安全管理方面的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)劃分各自的事權(quán)范圍，以共同確保民航空防安全。

1.機(jī)場(chǎng)空防聯(lián)合監(jiān)管的提出背景

1.1 環(huán)境背景

近幾年，國際環(huán)境復(fù)雜多變，特別是“9.11”事件發(fā)生以來，影響民航發(fā)展的不確定因素不斷增加。2018年習(xí)近平總書記在會(huì)見四川航空“中國民航英雄機(jī)組”全體成員時(shí)，強(qiáng)調(diào)“要加大隱患排查和整治力度，完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，健全監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍作風(fēng)和能力建設(shè)，切實(shí)把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭，確保民航安全運(yùn)行平穩(wěn)可控?！?019年，北上廣三大城市機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的22.4%，貨郵吞吐量1萬t以上，占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)的46.5%。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活方式的改變，航空運(yùn)輸在全國運(yùn)輸業(yè)中占據(jù)著越來越重要的位置，這為民航安全保衛(wèi)工作，特別是北上廣的安全保衛(wèi)工作提出了更高的要求。

1.2 監(jiān)管成效

民航局公安局、地區(qū)管理局（監(jiān)管局空防處）按照空防安全管理法規(guī)規(guī)章，承擔(dān)全國民航的空防安全監(jiān)管工作。2019年度，民航局出臺(tái)了SES民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)，更新了監(jiān)管監(jiān)察流程，上線使用了信息化監(jiān)察手段，取得了卓有成效的效果，保證了民航安全生產(chǎn)連續(xù)17年的輝煌成績(jī)。

1.3 政策前提

按照民航局公安局的統(tǒng)一部署和安排，為適應(yīng)民用機(jī)場(chǎng)公安機(jī)構(gòu)管理體制改革的需要，根據(jù)“機(jī)場(chǎng)公安機(jī)構(gòu)已移交地方政府管理的，機(jī)場(chǎng)安全和空防安全責(zé)任由所屬地方公安機(jī)關(guān)承擔(dān)”①的基本精神，開創(chuàng)了民航監(jiān)管部門與機(jī)場(chǎng)公安聯(lián)合監(jiān)管新模式。在聯(lián)合監(jiān)管新模式的指導(dǎo)下，于2018年1月31日，民航局公安局在廣州召開“優(yōu)化空防安全監(jiān)管模式試點(diǎn)工作”啟動(dòng)會(huì)，選取江蘇、廣東、湖南、貴州為四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。對(duì)此項(xiàng)工作，廣東省公安廳高度重視，副省長(zhǎng)、公安廳黨委書記、廳長(zhǎng)李春生同志在會(huì)見民航局安全監(jiān)察專員、公安局黨委書記、局長(zhǎng)魏亞軍一行時(shí)表示，“有民航局公安局和廣東省公安廳的大力支持，機(jī)場(chǎng)公安局要勇于創(chuàng)新、再創(chuàng)佳績(jī)，廣東機(jī)場(chǎng)公安也要努力走在全國前列?！?/p>

2.傳統(tǒng)空防監(jiān)管的不足

2.1 傳統(tǒng)監(jiān)管模式

傳統(tǒng)監(jiān)管模式的組織架構(gòu)是：民航總局公安局為空防安全管理的立法決策層，各地區(qū)管理局公安局為執(zhí)法監(jiān)督層，各機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)則是作為空防安全保衛(wèi)工作的中堅(jiān)力量，負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施空防安全工作[1]。每年各地區(qū)管理局公安局需頻繁外派監(jiān)察員到全國238個(gè)境內(nèi)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)（不含中國香港、中國澳門和中國臺(tái)灣地區(qū)），對(duì)各機(jī)場(chǎng)貫徹執(zhí)行民航法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過制作紙質(zhì)或者電子檢查單，人盯人、人盯設(shè)備的“人海戰(zhàn)術(shù)”式的監(jiān)管督查方式，發(fā)現(xiàn)安全隱患后責(zé)令整改，下達(dá)紙質(zhì)整改通知書和其他行政處罰措施。

2.2 存在不足

（1）監(jiān)管力量有待提升。原有監(jiān)管模式下，監(jiān)察員編制有限，全國航空安保類監(jiān)察員僅200多名，分布全國七大地區(qū)管理局。監(jiān)管局空防處作為派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)一線監(jiān)管檢查，平均一個(gè)監(jiān)管局空防處需要監(jiān)管轄區(qū)60多家民航單位，5名監(jiān)察員每年需要負(fù)責(zé)省內(nèi)各地的檢查，任務(wù)繁重、人員缺少，監(jiān)管工作難以做到全面覆蓋和實(shí)時(shí)監(jiān)管。

（2）監(jiān)管方式較為單一。當(dāng)前的監(jiān)管檢查模式是以“現(xiàn)場(chǎng)檢查為主，非現(xiàn)場(chǎng)檢查為輔” ，多以參照檢查單照章檢查的方式進(jìn)行。這種監(jiān)管方式較為單一，無法擺脫“保姆式”監(jiān)管的局面，有時(shí)無法準(zhǔn)確全面實(shí)時(shí)評(píng)析安全保衛(wèi)情況。

（3）監(jiān)管環(huán)節(jié)不全面。原有的安全監(jiān)管模式下，監(jiān)管局空防處作為主責(zé)單位，通過派遣監(jiān)察員的方式確?？辗腊踩捎跁r(shí)效的問題，往往“重規(guī)則而輕事實(shí)”“重事前、事后而輕事中”。

（4）監(jiān)管主體不統(tǒng)一。隨著國內(nèi)航空業(yè)的蓬勃發(fā)展，跨區(qū)域經(jīng)營已成常態(tài)，有的跨地區(qū)運(yùn)營的航空單位可能需要同時(shí)面對(duì)多個(gè)不同區(qū)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)無法做到穩(wěn)定統(tǒng)一。

（5）空防安全意識(shí)薄弱。民航企事業(yè)單位“大空防”意識(shí)比較薄弱，企業(yè)過于注重效益，使得企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)和安全監(jiān)管目標(biāo)往往背道而馳。

（6）安保力量參差不齊。在實(shí)際情況中，民航企事業(yè)單位安保人員業(yè)務(wù)能力參差不齊，安檢部門定崗實(shí)習(xí)人員過多，安保專業(yè)崗位調(diào)動(dòng)比較頻繁，領(lǐng)導(dǎo)管理能力相對(duì)匱乏，安保管理手段比較單一。

因此，現(xiàn)階段的空防監(jiān)管工作，已經(jīng)不大適應(yīng)新時(shí)代、新形勢(shì)發(fā)展的需要，“安全、高效、便民、及時(shí)、準(zhǔn)確、共贏”已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律，合作共贏、共創(chuàng)共建，已然成為民航業(yè)內(nèi)發(fā)展的需要。

3.機(jī)場(chǎng)空防安全聯(lián)合監(jiān)管的必要性

3.1 聯(lián)合監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)

機(jī)場(chǎng)空防安全聯(lián)合監(jiān)管模式是指民航局公安局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理和督促指導(dǎo)，管理局監(jiān)管局（空防處）和地方機(jī)場(chǎng)公安局共同承擔(dān)機(jī)場(chǎng)空防安全監(jiān)管檢查的職責(zé)，負(fù)責(zé)航空安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在本地區(qū)機(jī)場(chǎng)的貫徹執(zhí)行。民航局公安局是空防安全監(jiān)管工作的主管部門，負(fù)責(zé)政策制定、監(jiān)督指導(dǎo)，更好地掌控全局和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，地區(qū)管理局（空防處）與機(jī)場(chǎng)公安局共同配合，按照各自優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，共同劃分民航監(jiān)管事項(xiàng)庫內(nèi)容，厘清職責(zé)范圍，做到責(zé)任清晰，方便操作。

3.2 駐地機(jī)場(chǎng)公安的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)

（1）監(jiān)管力量充足。機(jī)場(chǎng)公安警力充足、職能部門齊全，監(jiān)管能夠?qū)崟r(shí)到位，確保監(jiān)管力量的充實(shí)，解決監(jiān)管力量不足的問題。

（2）凸顯專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。機(jī)場(chǎng)公安作為保衛(wèi)機(jī)場(chǎng)公共安全的專業(yè)化力量，其內(nèi)設(shè)的空防、治安、反恐等多部門，對(duì)機(jī)場(chǎng)的空防安全監(jiān)管工作有充分的經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)人力、案事件等資源的整合，不斷深入研究標(biāo)準(zhǔn)化處置流程，能夠切實(shí)提升了空防安全管理的規(guī)范性與正規(guī)化。

（3）實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)管。機(jī)場(chǎng)空防聯(lián)合監(jiān)管新模式將以安全和服務(wù)并重的形式開展監(jiān)管工作，強(qiáng)調(diào)服務(wù)執(zhí)法理念的體現(xiàn)，機(jī)場(chǎng)公安通過開展日常監(jiān)管檢查，調(diào)動(dòng)責(zé)任單位的積極性，讓責(zé)任單位積極參與到日常安全檢查的工作中，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)隱患問題，主動(dòng)進(jìn)行隱患整改，主動(dòng)提高空防安全能力。

（4）利用信息化監(jiān)管。機(jī)場(chǎng)公安通過自身的信息系統(tǒng)建設(shè)成果，對(duì)接機(jī)場(chǎng)監(jiān)控并構(gòu)建三維實(shí)景，實(shí)現(xiàn)終端信息采集、視頻信息研判和智能數(shù)據(jù)分析，使得被監(jiān)管單位的安全情況盡在掌握，能夠提高現(xiàn)場(chǎng)檢查效率，形成檢查整改閉環(huán)。

（5）發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)。機(jī)場(chǎng)公安擁有完整的安全預(yù)警系統(tǒng)、情報(bào)收集系統(tǒng)、決策系統(tǒng)，在指揮中心的垂直指揮下，減少溝通流程，發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，能夠在“事前”有效收集信息、“事中”及時(shí)合理處理、“事后”充分反饋，安全監(jiān)管貫徹安全防衛(wèi)各階段。

3.3 機(jī)場(chǎng)公安安全監(jiān)管的法理基礎(chǔ)

空防安全是有效預(yù)防和制止人為的對(duì)民用航空活動(dòng)非法干擾，保證民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、民用運(yùn)輸企業(yè)以及民航生產(chǎn)保障單位安全、正常、高效運(yùn)行，是公共安全保衛(wèi)的重要組成部分。根據(jù)《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》第三條規(guī)定②，機(jī)場(chǎng)公安是代表政府行使公共安全的公權(quán)力，而機(jī)場(chǎng)公安的屬地化改革通過對(duì)機(jī)場(chǎng)公安的公安安全職能和企業(yè)內(nèi)部事務(wù)管理職能進(jìn)行剝離，也進(jìn)一步認(rèn)同了機(jī)場(chǎng)公安行使公共安全職能的作用。機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)在履行公共安全職能上，不應(yīng)僅僅局限在證件管理和打擊普通犯罪方面，空防安全也是機(jī)場(chǎng)公安的重要職能和任務(wù)，機(jī)場(chǎng)公安有能力、有義務(wù)、有權(quán)利通過警察手段消除和懲治各種空防威脅。機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)的空防安全作用不僅是不可替代的，在強(qiáng)調(diào)民航安全保衛(wèi)工作系統(tǒng)性的今天，其應(yīng)該并且能夠發(fā)揮更大的作用[2]。

3.4 聯(lián)合監(jiān)管理論研究的重要性

空防安全監(jiān)管工作，有法律法規(guī)作為支撐，但在實(shí)施監(jiān)管工作中，在實(shí)際檢查效能上，遇到很多困難和問題。機(jī)場(chǎng)空防安全聯(lián)合監(jiān)管研究課題，就是要擺脫自民航體制改革以來，各項(xiàng)政策和制度上的國家層面和地方政府層面的不對(duì)稱、難協(xié)調(diào)的問題，更加靈活的予以優(yōu)化空防監(jiān)管理論，使之更適宜民航發(fā)展的需要。從傳統(tǒng)型監(jiān)管向服務(wù)型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，形成一定新的監(jiān)管理念支撐，綜合各個(gè)部門、各行業(yè)的資源和優(yōu)勢(shì)，走出一條符合中國國情的空防安全監(jiān)管之路，初步形成“廣東經(jīng)驗(yàn)”的理論基礎(chǔ)，為全國民航安全服務(wù)。

4.結(jié)語

此次研究就是要認(rèn)真落實(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)空防安保的重要指示精神，參考國際慣例，立足于國內(nèi)實(shí)際，研究國際民航公約的附件17—安保工作要求，結(jié)合國內(nèi)法律法規(guī)如民航法、反恐法及民用航空安保條例等的規(guī)定，明確民航局公安局、民航各地區(qū)管理局公安局、機(jī)場(chǎng)公司、機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)等相關(guān)單位在空防安全管理方面的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)而通過信息化的高科技手段輔助空防監(jiān)管，消除時(shí)間空間上的屏障，讓信息不再孤島，真正做到共享，使得監(jiān)管手段有重大突破，走出一條符合中國國情的空防安全聯(lián)合監(jiān)管之路。

注釋

① 摘自《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民航局等部門進(jìn)一步推動(dòng)民用機(jī)場(chǎng)公安機(jī)構(gòu)管理體制改革工作方案的通知》（國辦發(fā)[2015]90號(hào)）。

②《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》第三條規(guī)定：“民用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)行統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)的原則。民用航空公安機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱民航公安機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)對(duì)民用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)施統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督。”