城市生活垃圾分類長(zhǎng)效管理機(jī)制初探

何茂泉

(紹興市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)中心，浙江 紹興 312000)

1 引言

城市生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，給城市環(huán)境帶來巨大的壓力，由垃圾產(chǎn)生的問題日益突出[1]，人們的反映越來越強(qiáng)烈，推行生活垃圾分類(以下簡(jiǎn)稱“垃圾分類”)意義重大，勢(shì)在必行。

垃圾分類是節(jié)能環(huán)保的重要舉措，更是提高居民素質(zhì)的契機(jī)，也是城市生態(tài)文明建設(shè)的載體。一座城市的居民如何處理自己產(chǎn)生的垃圾，反映了這座城市居民的文明程度?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》中指出，要從落實(shí)城市主體責(zé)任、推動(dòng)群眾習(xí)慣養(yǎng)成、加快分類設(shè)施建設(shè)、完善配套支持政策等方面入手，加快構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類長(zhǎng)效機(jī)制，樹立科學(xué)理念，分類指導(dǎo)，加強(qiáng)全鏈條管理。所以充分認(rèn)識(shí)我國(guó)城市生活垃圾分類面臨的主要難點(diǎn)，準(zhǔn)確掌握其難點(diǎn)產(chǎn)生的原因，對(duì)于現(xiàn)階段推動(dòng)城市生活垃圾分類，提高生活垃圾處理的減量化、無害化及資源化水平具有重要意義。

2 城市生活垃圾分類收集存在的主要難點(diǎn)

2.1 居民垃圾分類收集習(xí)慣短時(shí)間養(yǎng)成難

垃圾分類需要改變居民長(zhǎng)期以來形成的混合投放垃圾的習(xí)慣，這是垃圾分類收集面臨的第一個(gè)難題。長(zhǎng)期以來，人們對(duì)垃圾的態(tài)度是簡(jiǎn)單粗暴地認(rèn)為生活垃圾袋裝化扔進(jìn)垃圾箱時(shí)，就已經(jīng)解決了垃圾的處理問題。近些年，我國(guó)推行垃圾分類收集效果不盡如人意的一個(gè)重要原因就在于居民難以快速養(yǎng)成垃圾分類投放的良好習(xí)慣。有調(diào)查表明，78.73%的居民僅僅有時(shí)會(huì)把不同類的垃圾裝在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里[2]。居民垃圾分類投放習(xí)慣養(yǎng)成難首先表現(xiàn)在對(duì)垃圾分類的相關(guān)知識(shí)的缺乏，其二是大多數(shù)居民早出晚歸，不便于定時(shí)、定點(diǎn)投放垃圾，因?yàn)椤跋勇闊笔沟镁用窭诸惾狈ε浜隙取⑿袆?dòng)力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在接受高等教育人口比例如此之高的情形下，大多也用了20～30年才促使居民養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，我國(guó)居民要養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣，也絕非一蹴而就之事。

2.2 垃圾分類收集產(chǎn)業(yè)鏈不完善，低價(jià)值廢棄物分類收集利用難

城市生活垃圾分類收集的一個(gè)關(guān)鍵是低價(jià)值廢棄物。一般來說，低價(jià)值廢棄物主要包括廢玻璃、廢塑料膜、廢復(fù)合包裝等。對(duì)于一些可回收垃圾，比如易拉罐、廢鐵等，由于回收人員、回收企業(yè)通過回收能獲得一定市場(chǎng)利潤(rùn)，這部分垃圾基本上能通過市場(chǎng)化方式進(jìn)入回收利用體系。而對(duì)低價(jià)值廢棄物來說，受制于處理技術(shù)、回收設(shè)備等條件約束，其回收成本較高、回收利潤(rùn)低，導(dǎo)致回收人員及回收企業(yè)往往不愿意將其回收。以廢玻璃為例，德國(guó)、法國(guó)、丹麥、荷蘭等國(guó)家廢玻璃回收率高達(dá)80%、甚至90%以上，而我國(guó)廢玻璃回收率不到30%[2]。如果能夠把諸如這部分低價(jià)值廢棄物從城市生活垃圾中進(jìn)行分類并收集起來，那么不僅能夠減少城市后端垃圾處置壓力、減少環(huán)境污染，還能實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用、節(jié)約社會(huì)資源。

垃圾分類收集存在的困難表面上看是由于居民的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)所致，但深層次的原因在于未建立回收“全產(chǎn)業(yè)鏈”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來看，垃圾分類產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作將是必然趨勢(shì)。目前，垃圾分類收集從產(chǎn)生源頭到收集的全過程都存在諸多制約，比如說源頭端存在居民家庭垃圾分類設(shè)施缺乏、投放端缺乏足量設(shè)施和合理監(jiān)管機(jī)制、收集端存在混合收運(yùn)以及作業(yè)時(shí)間不匹配等一系列問題[3]，特別是對(duì)于其中的易腐垃圾及有害垃圾的分類收集，往往容易在分類投放環(huán)節(jié)出現(xiàn)混合，進(jìn)而影響整個(gè)垃圾的分類收集成效。

2.3 垃圾分類處置末端壓力大

垃圾分類收集并不是目的，分類收集是為了更好處置，末端處置出現(xiàn)問題將直接導(dǎo)致垃圾分類前端收集受到限制甚至停滯。末端處置難題主要表現(xiàn)在垃圾分類處置設(shè)施能力不足、綜合利用體系不健全和應(yīng)急抗風(fēng)險(xiǎn)能力差3個(gè)方面。我國(guó)許多城市垃圾分類處理能力不足，尤其是易腐垃圾的資源化利用仍面臨處置能力難以提升的問題。該難題在中心城區(qū)更為顯現(xiàn)，一方面，因?yàn)榍捌谝?guī)劃未曾考慮易腐垃圾處置場(chǎng)所選址以及現(xiàn)實(shí)中處置場(chǎng)所選址難；另一方面，是易腐垃圾處置技術(shù)方向不明朗，當(dāng)前易腐垃圾處置加工后產(chǎn)品出路不明確，末端資源化利用水平有待提升。綜合利用體系不健全，導(dǎo)致部分垃圾很難深度加工及利用，被迫改變工藝流程，產(chǎn)生中間產(chǎn)品或新的“垃圾產(chǎn)品”。為了避免處置環(huán)節(jié)受綜合利用市場(chǎng)的影響而帶來的次生污染風(fēng)險(xiǎn)，必須同時(shí)妥善建立處置終端的應(yīng)急處置或協(xié)同處置預(yù)案以確?！疤幹面湣庇行蚯页掷m(xù)運(yùn)行。三部委聯(lián)合印發(fā)的《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》中強(qiáng)調(diào)“加快完善垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系，大力提升垃圾焚燒處理能力，合理規(guī)劃建設(shè)生活垃圾填埋場(chǎng)，因地制宜推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)”。

2.4 不同地區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)有差異，流動(dòng)人群適應(yīng)難

我國(guó)城市生活垃圾分類正處于由局部示范向全面推進(jìn)的階段，在這個(gè)過程中，各地區(qū)根據(jù)地方實(shí)際制定了相應(yīng)分類標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)各有差異，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。第一方面是大類的分類標(biāo)準(zhǔn)不同。目前我國(guó)采用的主要有“二分法”“三分法”“四分法”三大類。其中，“二分法”主要將垃圾分成可回收物和其他垃圾兩大類，“三分法”主要將垃圾分成有害垃圾、可回收物、其他垃圾三大類，“四分法”在“三分法”的基礎(chǔ)上把廚余垃圾單獨(dú)分出來，分法的選擇與廚余垃圾或易腐垃圾處置終端設(shè)施的配套程度有關(guān)[2,4]。目前，住建部選定的全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市中大部分實(shí)行“四分法”，另有少數(shù)城市實(shí)行“兩分法”和“三分法”。第二方面是同一分法中各個(gè)城市的具體目錄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。第三方面是采用同一分法下的不同地區(qū)對(duì)類似垃圾的稱謂不統(tǒng)一。例如，上海采用的“四分法”把垃圾分為濕垃圾、干垃圾、有害垃圾和可回收垃圾，而北京采用的“四分法”是把垃圾分別稱為廚余垃圾、其他垃圾、有害垃圾和可回收物。第四方面是具體明細(xì)目錄不一，不同地區(qū)制定的城市生活垃圾分類目錄也不盡相同，導(dǎo)致出現(xiàn)同一種垃圾在不同城市被歸為不同種類垃圾的現(xiàn)象。例如，廢舊衣服，在上海屬于廢織物，是可回收垃圾，而在鄭州卻屬于廢舊布料，變成了其他垃圾；骨骼，在北京、鄭州等地是廚余垃圾，而在杭州卻成為其他垃圾[2,5]。我國(guó)正處于快速發(fā)展階段，跨區(qū)域流動(dòng)人口數(shù)量龐大而且流動(dòng)頻繁，垃圾分類收集標(biāo)準(zhǔn)將直接影響公眾垃圾分類的執(zhí)行效果[6]，分類標(biāo)準(zhǔn)差異大、更新頻繁等都不利于居民垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成。

3 垃圾分類的長(zhǎng)效管理機(jī)制與對(duì)策建議

3.1 規(guī)范垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，形成“城市梯度標(biāo)準(zhǔn)”

只有全體居民統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并長(zhǎng)久的堅(jiān)持下去，才能真正促進(jìn)居民養(yǎng)成良好的垃圾分類習(xí)慣，最終將垃圾分類變成一種自覺行動(dòng)。

首先，是統(tǒng)一分類方法，例如全國(guó)統(tǒng)一采用“四分法”的形式定義垃圾種類，將垃圾分成可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類；其次，統(tǒng)一明細(xì)目錄，對(duì)每一個(gè)大類垃圾進(jìn)行深入研究，制定全國(guó)統(tǒng)一的明細(xì)目錄標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)全國(guó)不同區(qū)域、不同城市生活垃圾的構(gòu)成特點(diǎn)因地制宜，如同城市污水排放的多級(jí)標(biāo)準(zhǔn)把生活垃圾構(gòu)成相似的城市劃成同一類別，根據(jù)各個(gè)類別形成不同城市梯度標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)易腐垃圾在城市生活垃圾中的占比規(guī)律或者城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來劃分城市梯度標(biāo)準(zhǔn)，占比較高的城市為一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行四分類、占比居中的城市為二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行三分類、占比較低的城市為三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行二分類即可。這樣既能從全國(guó)的角度引導(dǎo)各個(gè)城市根據(jù)自身生活垃圾構(gòu)成特色建立相應(yīng)的回收運(yùn)輸處置體系，又能引導(dǎo)各個(gè)城市垃圾分類投資建設(shè)方向，避免盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等問題。讓全國(guó)無論哪個(gè)城市的居民、無論去了哪個(gè)城市都能便捷地對(duì)垃圾進(jìn)行分類投放。

3.2 源頭減量多元治理

城市生活垃圾分類收集關(guān)鍵在于源頭，通過推進(jìn)“限塑令”、過度包裝專項(xiàng)整治、開展“光盤行動(dòng)”“凈菜行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)，從源頭控制垃圾產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)垃圾源頭減量化、資源化。紹興市通過持續(xù)推進(jìn)“限塑令”，在超市門店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)推廣使用環(huán)?？芍貜?fù)使用的袋子或籃子，賓館酒店限制使用一次性消費(fèi)用品，從源頭減少塑料制品使用量。同時(shí)，從黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)到市場(chǎng)、小區(qū)等逐步鼓勵(lì)使用生物可降解垃圾袋。探索建立快遞包裝共享循環(huán)利用機(jī)制，從快遞包裝、配送、回收等環(huán)節(jié)減少快遞包裝用品。

對(duì)居民、公共機(jī)構(gòu)等垃圾產(chǎn)生的重要源頭，應(yīng)建立系統(tǒng)化的全源頭收集鏈條，將居民、公共機(jī)構(gòu)和街道全部納入，統(tǒng)籌考慮，形成居民把控源頭、公共機(jī)構(gòu)全力示范、街道配套促進(jìn)的鏈條式垃圾分類收集體系。對(duì)生活垃圾中的低價(jià)值廢棄物應(yīng)建立財(cái)政直接補(bǔ)貼機(jī)制，設(shè)立“低價(jià)值廢棄物綠色回收基金”[7]。針對(duì)企業(yè)的分揀費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、處理費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，在融資貸款、稅收減免等方面應(yīng)該加大對(duì)企業(yè)的支持力度[8]。

生活垃圾多元化治理是推動(dòng)分類精準(zhǔn)化的有力舉措。由社區(qū)和街道牽頭，與居民、物業(yè)、收運(yùn)企業(yè)簽訂契約，將正向激勵(lì)與反向約束相結(jié)合，形成自我約束和多方協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，從而提升生活垃圾分類的準(zhǔn)確率。開展社區(qū)牽頭、物業(yè)配合、全面參與的易腐垃圾“一日一袋”行動(dòng)，通過積分兌換、榮譽(yù)榜等活動(dòng)，激發(fā)了市民垃圾分類的主動(dòng)性、積極性，使居民的垃圾分類心理從“要我分”變成了“我要分”。

3.3 資源深度利用，穩(wěn)定末端處置

垃圾資源化利用是垃圾分類工作背后的重要環(huán)節(jié)。紹興市不斷提升垃圾處理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化，可從多個(gè)方面有效助力建設(shè)“無廢城市”。一是其他垃圾焚燒發(fā)電供熱。紹興市現(xiàn)有運(yùn)行的生活垃圾焚燒廠3座，在建的生活垃圾焚燒廠4座，焚燒占比從2017年的30.5%提高到目前75.24%，建成后紹興市將實(shí)現(xiàn)生活垃圾零填埋。以紹興市循環(huán)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園生活垃圾焚燒廠為例，其采用熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)，日發(fā)電量約80余萬kW·h，日供熱蒸汽1200 t。二是易腐垃圾煉油制肥。由以前簡(jiǎn)單粗放式破碎堆肥拓展到厭氧產(chǎn)沼、毛油回收、生物養(yǎng)殖(黑水虻養(yǎng)殖)等。三是園林垃圾碳化制氣，有助于構(gòu)建低碳、高效、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。四是可回收物盡量回收利用?？苫厥瘴锏幕厥諏?shí)現(xiàn)由分散點(diǎn)狀向集中聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)變，按照“點(diǎn)、站、中心”全覆蓋的要求，推進(jìn)回收點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站、中轉(zhuǎn)貯存中心建設(shè)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”回收模式，實(shí)現(xiàn)線上交投、線下回收。

垃圾分類末端處置能否達(dá)標(biāo)、安全運(yùn)營(yíng)是影響垃圾分類前端收運(yùn)的重要因素之一[9]。妥善建立和維護(hù)垃圾處置終端設(shè)施是實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)目標(biāo)的重要保障。紹興市針對(duì)垃圾填埋場(chǎng)滲濾液難題，自2018年多個(gè)填埋場(chǎng)共新增滲濾液處置能力1200 t/ d。同時(shí)加強(qiáng)填埋場(chǎng)垃圾壩加固、填埋庫區(qū)封場(chǎng)及生態(tài)修復(fù)，防止地下水污染等工作，提升應(yīng)急處置能力。2019年底，浙江省住建廳開展生活垃圾處置終端無害化等級(jí)評(píng)價(jià)活動(dòng)，紹興市5個(gè)參評(píng)的垃圾焚燒廠和填埋場(chǎng)獲得2個(gè)AA級(jí)、3個(gè)AAA級(jí)的榮譽(yù)，有力的保障了“無廢城市”的垃圾分類工作穩(wěn)定而有序的開展。

3.4 強(qiáng)化垃圾分類技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)加速滲透

垃圾分類工作復(fù)雜任務(wù)量大，環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行垃圾分類的監(jiān)管也存一定難度[10]，難以做到監(jiān)督全覆蓋，必須要借助信息化工具。加快大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在垃圾分類收集中的滲透應(yīng)用，建立城市生活垃圾分類收集信息管理系統(tǒng)；強(qiáng)化城市生活垃圾再利用技術(shù)創(chuàng)新，針對(duì)產(chǎn)生量大、有回收潛力、可再循環(huán)利用的生活垃圾進(jìn)行技術(shù)攻堅(jiān)，開展技術(shù)研究，為低價(jià)值廢棄物等“垃圾”資源循環(huán)利用及高值化利用提供技術(shù)支持、探索新的利用路徑，對(duì)城市生活垃圾的產(chǎn)生量、區(qū)域分布規(guī)律、居民投放習(xí)慣、后端處置反饋等進(jìn)行大數(shù)據(jù)采集，推動(dòng)垃圾分類收集效率提升，優(yōu)化城市生活垃圾分類政策。

通過平臺(tái)可視化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警化、問題追溯化、信用等級(jí)化、責(zé)任認(rèn)定化，使源頭減量、分類投放、分類收運(yùn)、分類處置等環(huán)節(jié)實(shí)行全過程實(shí)時(shí)監(jiān)管，并進(jìn)行信用評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和量化考核、分析為決策提供依據(jù)。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)痕跡化監(jiān)管生活垃圾源頭減量、投放、收集、運(yùn)輸、處理全過程，實(shí)時(shí)監(jiān)管生活垃圾投放正確率、收運(yùn)準(zhǔn)確率、計(jì)量精準(zhǔn)性，異常信息集中處理。同時(shí)，城市環(huán)衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)將與再生資源回收網(wǎng)絡(luò)“兩網(wǎng)融合”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)對(duì)接共享。通過智慧環(huán)衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，對(duì)運(yùn)輸車輛、中轉(zhuǎn)站等實(shí)行智能化監(jiān)管。平臺(tái)將收集每天的垃圾的投放質(zhì)量、收運(yùn)量、處置情況等數(shù)據(jù)，并通過大數(shù)據(jù)分析，可對(duì)全市垃圾分類準(zhǔn)確率、參與度等進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)外地垃圾進(jìn)入城市生活垃圾處置體系等問題進(jìn)行提前預(yù)警。同時(shí)，對(duì)垃圾分類工作開展考核。推動(dòng)監(jiān)測(cè)信息公開，重點(diǎn)公開公共機(jī)構(gòu)與居民的投放量及分類效果、垃圾分類運(yùn)輸量情況、處置終端的處理量和污染物排放達(dá)標(biāo)情況等，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。市民可通過在線監(jiān)督清運(yùn)車輛位置、了解關(guān)鍵點(diǎn)位視頻等，線上實(shí)時(shí)監(jiān)督垃圾分類工作，使分類監(jiān)督透明化。

4 結(jié)論

城市生活垃圾分類是一個(gè)系統(tǒng)問題，需要從各個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)進(jìn)行把控，系統(tǒng)地進(jìn)行決策，在政策制定和方案選擇時(shí)要充分考慮各個(gè)地區(qū)的飲食習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)消費(fèi)水平、問題特點(diǎn)，在源頭上推行多元化治理，凝聚分類過程中的多個(gè)主體，形成自我約束和多方協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，在末端處置方面大力提升垃圾焚燒處理能力，合理規(guī)劃建設(shè)生活垃圾應(yīng)急填埋場(chǎng)，因地制宜推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新，將信息化和智能化應(yīng)用到生活垃圾分類處理處置以及監(jiān)管工作當(dāng)中，提高管理工作效率和透明度。