淺析我國(guó)土地征收法制的過(guò)去和現(xiàn)在
——基于2019 版中華人民共和國(guó)土地管理法

李茂

瀘州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 四川瀘州 646000

土地，自古以來(lái)就是中國(guó)最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民根本權(quán)益的基石。近十幾年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷發(fā)展，為了滿足城市化發(fā)展的要求，農(nóng)業(yè)土地就成為了城市建設(shè)土地的最大來(lái)源，在農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過(guò)程中，產(chǎn)生了巨大的利益，圍繞這些利益，地方政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民之間展開(kāi)了激烈的博弈。本文闡述了土地征收中存在的現(xiàn)狀，再將以往的土地征收管理制度和2019 版《中華人民共和國(guó)土地管理法》做比較，結(jié)果表明當(dāng)前我國(guó)土地征收制度建設(shè)已經(jīng)得到的長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。

1 我國(guó)土地征收現(xiàn)狀

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，基礎(chǔ)建設(shè)和城市化的不斷推進(jìn)，導(dǎo)致我國(guó)產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，由此引發(fā)的問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。此外,我國(guó)目前上訪的人數(shù)中,失地農(nóng)民占了近六成，這些失地農(nóng)民上訪都是為了就業(yè)和安置的問(wèn)題,有的產(chǎn)生了對(duì)政府的不信任和不滿,對(duì)社會(huì)治安和穩(wěn)定帶來(lái)了許多的隱患[1]。失地農(nóng)民引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，引起了中央和各級(jí)黨委政府的高度重視。如若不及時(shí)采取有效措施，該問(wèn)題進(jìn)一步發(fā)展會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)影響。一方面，隨著大量失業(yè)農(nóng)民的產(chǎn)生，如何安置這些失業(yè)農(nóng)民就成為擺在各級(jí)黨委政府面前的一個(gè)難題，失地農(nóng)民離開(kāi)土地后并無(wú)太多專長(zhǎng)，在就業(yè)市場(chǎng)中處于劣勢(shì)，這將導(dǎo)致他們面臨嚴(yán)峻的生存問(wèn)題，成為我國(guó)全面建成小康社會(huì)的嚴(yán)重阻礙。另一方面，大量的失地農(nóng)民因?yàn)槿狈蜆I(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，只能處在溫飽線上徘徊，又經(jīng)常閑賦在家無(wú)所事事，這些人都會(huì)成為社會(huì)不安定因素，稍有不慎就會(huì)走向犯罪的道路，對(duì)社會(huì)治安產(chǎn)生巨大威脅，嚴(yán)重影響我國(guó)社會(huì)的發(fā)展。

2 土地征收制度的過(guò)去和現(xiàn)在

2.1 土地產(chǎn)權(quán)主體

根據(jù)以往我國(guó)的《土地管理法》，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是:農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,集體經(jīng)濟(jì)組織是其所有權(quán)代表者[2]。但在當(dāng)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)概念相當(dāng)模糊，可能涉及的相關(guān)利益組織包括村民小組、村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)組織這三者，在平時(shí)可能風(fēng)平浪靜，但一旦出現(xiàn)利益糾葛時(shí)，這三者之間就爆發(fā)巨大的利益沖突，而在這個(gè)過(guò)程中處于絕對(duì)劣勢(shì)的農(nóng)民利益必然會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p失。

但隨著2019 版《中華人民共和國(guó)土地管理法》的頒布，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)主體做了進(jìn)一步的限制，其中明確了當(dāng)農(nóng)村土地屬于多個(gè)村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有時(shí)的具體歸屬問(wèn)題。這為解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確導(dǎo)致矛盾激化提供了法律依據(jù)。

2.2 公共利益界限

我國(guó)實(shí)行的土地征用制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展，已初步形成以《憲法》為基礎(chǔ)、以《土地管理法》及相關(guān)條例為中心的土地征用制度法律體系[3]，按照當(dāng)時(shí)《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家只有在為了公共利益需求下，才能對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收，但是當(dāng)時(shí)的法律又沒(méi)有對(duì)“公共利益”這個(gè)概念進(jìn)行明確和限制，導(dǎo)致在土地征收的過(guò)程，因?yàn)槠渲刑N(yùn)含的巨大利益，“公共利益”這個(gè)概念被擴(kuò)大和扭曲了。由此帶來(lái)的惡果就是各地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)、城市化進(jìn)程中，為了滿足大量的用地需求，尤其是商業(yè)盈利性項(xiàng)目的用地需求都會(huì)披上“公共利益”的外衣，大肆征收農(nóng)村土地。

為了杜絕這些現(xiàn)象，新版《中華人民共和國(guó)土地管理法》中對(duì)公共利益做出了詳細(xì)的六條規(guī)定，明確了“公共利益”的界限，徹底斬?cái)嗔思俳琛肮怖妗泵x侵占農(nóng)村土地的渠道，也為后續(xù)農(nóng)民通過(guò)土地征收獲得賠償打下了良好的基礎(chǔ)。

2.3 失地農(nóng)民補(bǔ)償制度

以往失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，但由于我國(guó)原《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置補(bǔ)助費(fèi)則是?？顚Ｓ?，因此農(nóng)民個(gè)人能真正得到手的補(bǔ)償就只有地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，這只占全部補(bǔ)償費(fèi)用的一小部分，補(bǔ)償費(fèi)的大頭都被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所掌握，并且土地轉(zhuǎn)用的巨大經(jīng)濟(jì)利益則是由地方政府和開(kāi)發(fā)商共同享受，于失地農(nóng)民無(wú)關(guān)。

在2019 版《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償制度做了重大修改，其中第四十八條，先后明確規(guī)定：一是要公平、和補(bǔ)償被征地農(nóng)民，保障起生活水平不降低且長(zhǎng)遠(yuǎn)有保障；二是及時(shí)足額支付被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用；三是征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)跟實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平相吻合，且每三年調(diào)整一次；四是明確了征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且采取多種方法保障農(nóng)民居住和住房權(quán)益；五是明確被征地農(nóng)民的社會(huì)保障由縣級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)，相關(guān)費(fèi)用問(wèn)題由省、自治區(qū)、直轄市制定。這從根本上解決了失地農(nóng)民的補(bǔ)償和社會(huì)保障問(wèn)題，是我國(guó)土地征收法制建設(shè)的一次巨大進(jìn)步。