反腐找對路，五年可見效

編者按:中共十八大后，落馬的腐敗高官不斷。2012年11月15日，中共中央總書記習(xí)近平履新后首提“打鐵還需自身硬”，兩天后，提出“物必先腐，而后蟲生”，并強(qiáng)調(diào)“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國”。最高層對腐敗的認(rèn)知相當(dāng)清醒。困難在于，反腐已經(jīng)反了幾十年，為何效果不彰？究竟存在何種缺陷？有哪些過硬措施可以基本清除腐敗？措施如何才能落地？

2012年12月30至31日，在湖南韶山，由湖南省人大原常委傅學(xué)儉任會長的湖南省華夏廉潔文化研究會、《清風(fēng)》雜志社發(fā)起舉辦了“十八大制度反腐展望研討會”，這次會議由民間舉辦，對最緊迫的現(xiàn)實問題提出了有針對性的真知灼見。南方周末摘錄部分精彩觀點，供讀者參考。

◤1980年8月18日鄧小平做《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，已經(jīng)給我們勾畫了政治體制改革和反腐敗的藍(lán)圖，指出了“總病根”就是“權(quán)力過分集中”！

南方周末記者 戴志勇

香港經(jīng)驗：執(zhí)法第一

郭文緯（香港廉政公署前副專員）：我在廉政公署工作了27年。香港怎么從全世界最貪腐的社會之一變成國際公認(rèn)的廉潔社會？打擊貪污有四部曲。教育：不想貪；高薪：不用貪；預(yù)防：不能貪；執(zhí)法：不敢貪。

不用貪。基本薪資應(yīng)可以應(yīng)付基本開支。山區(qū)小學(xué)教師一月薪資600塊，不可能應(yīng)付基本開支，他們會要求家長給禮物。菲律賓、柬埔寨的很多交警每天早上埋伏，抓普通交通案件，給一二十塊就放人。

香港公務(wù)員不算高薪，低層公務(wù)員一般比企業(yè)高點，中層公務(wù)員跟企業(yè)差不多，高層公務(wù)員比企業(yè)低。匯豐銀行總裁肯定比香港行政長官的薪酬高很多倍。

不想貪。加強(qiáng)學(xué)校的誠信教育。在香港的小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)都有一些誠信教育。最有效的是電視傳媒。講個非常有效的例子：有個廣告，前幾秒是豪宅，爸爸媽媽和小孩子騎腳踏車，很幸福；接著是廉政公署出車，按門鈴，在太太和孩子面前這個爸爸被抓；法院門口，他被戴上手銬押上囚車，孩子在后面追著哭，這個爸爸被人推進(jìn)囚舍，大門關(guān)上：“貪污危害一生，危害家庭”；貪污報案熱線電話266366。這廣告對很多小孩子和父親都很有作用。

然后應(yīng)該多做些獨立的民意調(diào)查，公布各地的貪腐排名等，形成壓力。

不能貪。公務(wù)員受賄無論數(shù)目多少，通常判刑標(biāo)準(zhǔn)是12個月，除非你癌癥就要死了。貪腐比毒品對國家的影響更壞，怎么可以5000塊以下就不用坐牢？

另外，每個政府單位都要成立一個標(biāo)準(zhǔn)廉政機(jī)構(gòu)，第二把手做主席，統(tǒng)籌整個政府部門的反貪。采購要有一個委員會集體同意，等等。

新加坡要求所有公務(wù)員的個人賬戶不可以超過3個月的薪金，如果你欠銀行信用卡的錢超過3個月薪金就違規(guī)。

政府的所有工程、采購合約里都要有反貪條款。要建政府大樓，合約得要求，在建筑期間，如果工程公司員工試圖行賄官員，就等于違反合約，就可以取消合約，要求整個賠償。很簡單幾句話，但限制作用很大，企業(yè)不敢行賄。

不敢貪。重中之重是執(zhí)法。沒幾個國家會判貪污犯死刑，中國判。但貪官們認(rèn)為被抓被判死刑的幾率可能比飛機(jī)失事率還低，威懾力就極小了。反貪腐，香港的最高刑期只有十年，執(zhí)法能力強(qiáng)，保證有60%的機(jī)會可以抓你。

怎么加大執(zhí)法力度？聯(lián)合國反腐敗公約要求每個國家有反貪局，中國的叫國家預(yù)防腐敗局，預(yù)防，教育局也可以做，國家反貪局主要是執(zhí)法。新加坡叫國家貪污調(diào)查局，CPIB。

廉政公署負(fù)責(zé)調(diào)查的有九百多人，隨時負(fù)責(zé)辦超過1000個案件?，F(xiàn)在中央的執(zhí)法力量只有300人左右，主要的執(zhí)法力量在地方，但地方是否有效執(zhí)法，要看省領(lǐng)導(dǎo)決心。一是可以成立中央反貪局，從地方紀(jì)委里調(diào)派多一些人，解決地方保護(hù)主義。二是可以做個試點，湖南省不同級的紀(jì)委調(diào)派辦案人員到省紀(jì)委辦案調(diào)查組，1000人，力量就很大，可以隨時辦1000個案，不受地方政府干擾，獨立運作，肯定馬上起作用。

除了24小時熱線電話，還要有制度保護(hù)舉報人，鼓勵老百姓舉報。

還要加強(qiáng)調(diào)查權(quán)力。調(diào)查貪污非常困難，對貪污嫌犯，我們經(jīng)常用跟蹤、監(jiān)聽、臥底、釣魚等手法。這是香港、新加坡普遍采用的。反貪法律要跟國際接軌。

執(zhí)法獨立最重要。按香港基本法，廉政公署獨立工作，對行政長官負(fù)責(zé)。我當(dāng)副廉政專員，整個香港只有三個人可以給我下命令，我太太、行政長官、廉政專員。在香港公務(wù)員行列，我的地位大約排第40，完全沒人敢跟我說三道四。妨礙司法公正，我可以抓他。

“兩規(guī)”逐漸法制化

李永忠（中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長）：這要求反腐的獨立性和法治化。三十多年來，幾乎沒有一個黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，是由同級紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的。如果黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)不改革，紀(jì)委沒有相對獨立的監(jiān)督權(quán)，紀(jì)委是被領(lǐng)導(dǎo)者，那么，這種執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立得越多，違紀(jì)違法案件反會越多，危險也會越大。因此，首先必須改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決宏觀戰(zhàn)略問題。

黃葦町（《求是》雜志研究員）：腐敗在一些地方成了氣候。在“慕馬案”中，受賄5萬元以下，只要把錢退了就不追究。省高法的院長堅決反對，說法律規(guī)定是5000元以上就追究，憑什么專案組可以決定5萬以下就不追究？但是，如果5000以上都追究，那里的官員就大部分都倒下了。在當(dāng)?shù)氐恼苇h(huán)境下，官員不敢不送，不敢不收，逆淘汰。

李永忠：“兩規(guī)”是反腐敗斗爭的產(chǎn)物。目前取消“兩規(guī)”，高興的只會是腐敗分子，受損的只會是黨和國家人民的利益。

最早運用“兩規(guī)”突破案件的應(yīng)是中央紀(jì)委的劉麗英同志，她在查辦山西運城案件時，運用了這個戰(zhàn)法，取得了成功。我在1980年代末在地方任案件檢查室主任時，用了這個做法，也突破了此前已經(jīng)煮成“夾生飯”的案件。地方的成功經(jīng)驗上升為明文規(guī)定。“兩規(guī)”最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止），條例中明確規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。1997年5月9日第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”。監(jiān)察法中，“兩指”代替了原行政監(jiān)察條例中的“兩規(guī)”，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。

但紀(jì)委的權(quán)力也需要限制。湖南株洲紀(jì)委原書記曾錦春的貪腐程度超過市委書記李大倫，他權(quán)力太大后，所有官員又必須去巴結(jié)紀(jì)委書記。

對“雙規(guī)”，第一要用，第二要少用，第三要慎用，最后達(dá)到不用。以10年為期，把全國的“雙規(guī)”總量每年減少10%。紀(jì)委由辦案機(jī)關(guān)逐步上升為監(jiān)督機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)向依靠制度反腐、法治反腐。

黃葦町：紀(jì)委沒能力改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，只能在現(xiàn)有體制下，搞一些技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)反腐。反腐敗更需要頂層設(shè)計。

制定《反腐敗法》

李永忠：要制定反腐敗法，但光制定法律不頂事，必須推動權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。會計法公布了，前總理朱镕基對會計學(xué)院的題詞就是“不做假賬”，但現(xiàn)實中要會計不做假賬太難！

我們的權(quán)力結(jié)構(gòu)要能支撐長期執(zhí)政，需要改革。金剛石、石墨都是由碳元素構(gòu)成的，僅僅因為分子排列結(jié)構(gòu)不同，一個硬度10，一個硬度為1?，F(xiàn)在我們所采用的權(quán)力結(jié)構(gòu)是蘇聯(lián)模式，分子排列有嚴(yán)重問題，硬度很低，公信力不高。改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，不僅非常關(guān)鍵，而且迫在眉睫！

傅學(xué)儉（湖南省人大原常委）：很多企業(yè)招會計，必須會做假賬。

郭文緯：問題出現(xiàn)在哪里？執(zhí)法不嚴(yán)嘛。在香港做假賬，可以坐牢。沒有執(zhí)法作后盾，什么法律都沒用。

李永忠：問題是執(zhí)法者受制于違法者，違法者領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法者。在權(quán)力結(jié)構(gòu)比較科學(xué)的前提下，才能加強(qiáng)執(zhí)法。

事權(quán)財權(quán)匹配，減少轉(zhuǎn)移支付

黃葦町：2010年，中央財政轉(zhuǎn)移支付2.73萬億，分稅制把錢拿上來，再下去，一上一下，不知道制造了多少腐敗機(jī)會。把各省的駐京辦事處撤銷了，但產(chǎn)生駐京辦的根源，是資源控制在中央。有些不發(fā)達(dá)地區(qū)干部的工資大部分都靠轉(zhuǎn)移支付。

要讓中央和地方的財權(quán)和事權(quán)匹配，別把權(quán)力都集中在中央。有的處室，幾個人管多少億資金，有權(quán)決定幾十萬元下到某個縣的某個項目。自由裁量權(quán)太大。很多民生性的支付，到底有多少給了老百姓？根子還是在轉(zhuǎn)移支付制度。“跑部錢進(jìn)”，干部腐蝕干部。

項目的決定，人大有沒有通過？有沒有征求群眾意見？班子里有沒有充分討論？有的是為政績，有的包含著自己的經(jīng)濟(jì)動機(jī)。

高薪不足以養(yǎng)廉，低薪絕不能保廉

唐東平（湖南省紀(jì)委正廳級紀(jì)檢監(jiān)察員）：微觀方面要堅決實行以薪養(yǎng)廉，根據(jù)按勞分配原則，給公職人員以合理的薪酬，以保障廉潔從政。合理的薪酬是什么？四個參考。

第一，改革開放前，公職人員跟一般群眾的工薪收入水平，當(dāng)時是多大的差距，現(xiàn)在是多大的差距，可以比較；第二，公職人員與國有企業(yè)職工差距有多大，可以參照；第三，境外國家或地區(qū)的做法；第四，實際消費支出，與他的社會地位相匹配比較體面的生活。

如果不能達(dá)到這個條件，一是治理人才流失。還有一個結(jié)果是逼良為娼，撈灰色乃至黑色收入。公職人員掌握著權(quán)力，控制著資源，腐敗容易滋長蔓延。

有人講，不能“以薪養(yǎng)廉”，人的欲望是無窮的。我不贊成，人有兩面性，沒有欲望就沒有動力，合理的欲望必要。第二，人有社會性、理性。大家對腐敗義憤填膺，國家說要反腐敗，都是理性的標(biāo)志。

發(fā)達(dá)國家基本都是高薪養(yǎng)廉?，F(xiàn)在國企領(lǐng)導(dǎo)大多是年薪，一年幾十萬，不在乎小錢。盡管現(xiàn)在年薪制還不盡合理，但已經(jīng)對反腐產(chǎn)生了明顯效果。

“以薪養(yǎng)廉”，要在現(xiàn)有收入基礎(chǔ)上有明顯提高，但又不能增加財政負(fù)擔(dān)，把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到民眾身上，有三個改革辦法。

一是改革公務(wù)消費制度，可以節(jié)約驚人的公款。

第二，改革財政轉(zhuǎn)移和專項資金撥付制度。這里的流失不少于10%，可能超過20%，可以省出一大筆錢。

第三，改革機(jī)構(gòu)，精簡人員?？h級機(jī)構(gòu)至少可以砍掉1/3，砍掉一半仍然可以運轉(zhuǎn)。一下砍掉不可能，可以先把機(jī)構(gòu)合起來，人員撤掉，但把他養(yǎng)起來。

吳思（歷史學(xué)者）：我曾測算過，明代相當(dāng)于現(xiàn)今縣委書記官員的收入，按2000年的幣值，折合人民幣1380元。

李永忠：高薪不足以養(yǎng)廉，但是低薪絕不可能保廉。明朝和現(xiàn)在的官員都是低薪。掛起臘肉吃白飯，他想不想把臘肉割下來炒菜吃？目前，官員的名義工資不高，但隱性收入不低。如何通過官員職務(wù)消費的隱性收入、公務(wù)消費、財政轉(zhuǎn)移支付、精兵簡政等改革，來解決低薪問題，既考驗政治智慧，又考驗?zāi)芰τ職狻?/p>

郭文緯：廉政公署的財政制度里寫得清清楚楚，每年公款消費不可以超過多少；如果超過，要申請非常困難；專員去外國，全部都在公款消費里。政府部門都明確規(guī)定，且一定執(zhí)行。

“特赦”與家庭財產(chǎn)公示

王明高（湖南商學(xué)院副院長）：現(xiàn)在，大家對家庭財產(chǎn)申報制一邊倒，很支持。第一，家庭財產(chǎn)申報制必須在中國實行，這是大勢所趨。不實行家庭財產(chǎn)申報制，反腐敗落不到實處。我堅決支持實施家庭財產(chǎn)申報制。

但準(zhǔn)備工作要做好。一是有政治風(fēng)險；二是有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。韓國實行，大量資金外逃，給國家經(jīng)濟(jì)造成致命打擊。三是有社會風(fēng)險。原來覺得一些官員比較清廉，結(jié)果一申報發(fā)現(xiàn)是腐敗分子?，F(xiàn)在必須做好政治準(zhǔn)備、經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備、輿論準(zhǔn)備、老百姓心理準(zhǔn)備等。此外，還必須做好一件事，建立中國公民信用保障號碼，每個人從出生到死一個號碼，并實行金融實名制。

李永忠：官員家庭財產(chǎn)公示一定要搞，但目前還不能大范圍搞。首先，劃地域?？梢宰ゾo建立政改特區(qū)，在政改特區(qū)先搞。其次，定人員，可以選擇新提拔和新后備的干部先試。

吳思：對，還可給“兩新”干部再留條出口：設(shè)廉政賬戶。

李永忠：對，可以搞廉政賬戶，想進(jìn)步的，可以通過匿名退贓，金盆洗手。對貪官在保持足夠壓力的前提下，要有條件地部分赦免。只要腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退，在案發(fā)后，經(jīng)查實退回的贓款與實際情況完全吻合，即可得到赦免。財產(chǎn)公示不搞“清算”，才能化阻力為動力，促使貪官退出贓款支持反腐，促進(jìn)改革。歸零以后，要建立一個零容忍制度體系。

王明高：財產(chǎn)公示必須是一攬子的。查辦案件，財產(chǎn)和收入一對比，超出收入部分，不用查就可以處理你。

吳思：可以搞一個試驗區(qū)，財產(chǎn)公開。試驗區(qū)是個積極的方法。

倪星（中山大學(xué)教授）：廣州南沙區(qū)等地一直在做試點，層層推進(jìn)。

黃葦町：財產(chǎn)公示制度觸及不同利益。確實已經(jīng)形成一些既得利益。中央就專門提過領(lǐng)導(dǎo)干部和身邊工作人員經(jīng)商辦企業(yè)的問題。一些人利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和影響，拿項目，批地，入權(quán)力股。不解決，真會亡黨亡國。

共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)有三個，民心，民生，民意。得民心者得天下，得民心要改善民生，搞好民生標(biāo)準(zhǔn)就是合乎民意，而民意就通過民主來表達(dá)。

倪星：怎么樣讓制度運行起來很重要，每個公民要從自己做起，即使一時半時做不到，但身雖不能至，心向往之。比如，個人可以有個記載，將來向廉政賬戶報告。

廢除死刑，廣簽引渡協(xié)議

郭文緯：貪官可能已準(zhǔn)備好兩個護(hù)照，財產(chǎn)也已轉(zhuǎn)移到外國了。要跟全世界的國家都簽引渡協(xié)議、追賬協(xié)議。中國跟其他國家的引渡協(xié)議非常少。大部分國家都有引渡協(xié)議。你犯了貪污賄賂罪，跑到哪里都可抓你。

我們辛辛苦苦才抓了一個賴昌星。很大的原因是有死刑，國際上，如有死刑，通常不跟你簽協(xié)議。引渡后你把貪污犯斃掉，他們感覺在幫你殺人，不可接受。

李永忠：現(xiàn)在不對等，只有中國的贓官把錢藏到國外，沒有外國的贓官把錢藏到中國來。就辦案來講，人家給你辦案無利可圖。目前辦案很大程度上，贓款不可能全追回來，要有相當(dāng)大的比例給對方做辦案經(jīng)費。

郭文緯：有比例也好過1塊錢都不要。如果贓款流去美國，美國幫你把這贓款拿回來，給1/5也不多，4/5拿回來，還是不錯的。

李永忠：從最腐敗到進(jìn)入亞洲廉潔度第二，香港花了多長時間？

郭文緯：腐敗狀態(tài)通常分三級。第一級有貪腐，不多。第二級貪污較普遍。第三級，貪腐普遍且公開，是集團(tuán)性、有組織的。廉政公署成立時，香港屬于第三級，變成第二級只需三五年。但到第一級，要慢慢來。聯(lián)合國反腐敗公約是國際反腐敗標(biāo)準(zhǔn)，中國簽署了?？捎芍屑o(jì)委成立專家小組，檢查落實現(xiàn)狀，考慮落實，讓反腐制度達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。

李永忠：改革開放后反腐三十多年，我們還依然嚴(yán)峻。1980年8月18日鄧小平做《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，已經(jīng)給我們勾畫了政治體制改革和反腐敗的藍(lán)圖，指出了“總病根”就是“權(quán)力過分集中”！