少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧存在的法律問(wèn)題

陳依雯

四川大學(xué) 法學(xué)院 民商法系 四川成都 610000

黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)。同時(shí)，黨的十九大也指出民族地區(qū)能否全面建設(shè)成全面小康社會(huì)，直接關(guān)系到我國(guó)建設(shè)小康社會(huì)的大局。此外，黨的十九大報(bào)告中對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提出了新要求，明確指出重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保在2020 年達(dá)到全部脫貧。本文關(guān)注的是少數(shù)民族地區(qū)通過(guò)旅游脫貧中的法律問(wèn)題。鄉(xiāng)村旅游是帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式，然而由于鄉(xiāng)村土地以及人員問(wèn)題的特殊性，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中的法律實(shí)踐問(wèn)題尚未得到解決。同時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，與一般農(nóng)村地區(qū)不同，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中其原有的民俗文化受到旅游文化的沖擊，使得少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧中的法律問(wèn)題更為特殊。

本文選取了四川省北部地區(qū)的兩個(gè)少數(shù)民族村寨作為研究對(duì)象，以此為代表說(shuō)明少數(shù)民族地區(qū)在旅游脫貧當(dāng)中存在的問(wèn)題。

1 調(diào)研地點(diǎn)旅游資源概況

1.1 石椅羌寨發(fā)展情況

石椅村距北川老縣城地震遺址1．5 km，村中居民90 多戶(hù)，以羌族人口居多。因該村半山腰上有一塊天然形成的、形似中式椅子的石頭，故名石椅羌寨，屬省級(jí)旅游示范村。石椅羌寨長(zhǎng)期致力于發(fā)展旅游業(yè)，成立石椅村旅游合作社，統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一客源、統(tǒng)一接待、統(tǒng)一結(jié)算，有效帶動(dòng)村民開(kāi)展農(nóng)家樂(lè)。該村許多羌民族文化風(fēng)俗至今保存完好，是北川旅游的大好去處。

石椅村寨近年來(lái)以發(fā)展農(nóng)家樂(lè)作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，將原有的果園平整過(guò)后，由村民合作建設(shè)成為農(nóng)家樂(lè)。村寨中瓜果資源豐富，為吸引游客村寨中發(fā)展了 “李子節(jié)” 等形式。村寨中心有篝火堆，側(cè)面有祭祀臺(tái)，篝火晚會(huì)原來(lái)是在獨(dú)特的節(jié)日時(shí)召開(kāi)，現(xiàn)在作為一個(gè)旅游項(xiàng)目，游客可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)烤羊或者以付費(fèi)的方式讓村民召開(kāi)篝火晚會(huì)。

1.2 白馬王朗地區(qū)發(fā)展情況

四川白馬王朗國(guó)家自然保護(hù)區(qū)位于四川省綿陽(yáng)市平武縣境內(nèi)，保護(hù)區(qū)內(nèi)有包括大熊貓?jiān)趦?nèi)的28 種野生動(dòng)物。王朗的地理位置特殊，毗鄰九寨溝以及黃龍，生態(tài)環(huán)境罕見(jiàn)，同時(shí)白馬藏族作為一個(gè)特別的少數(shù)民族，其語(yǔ)言、文化都與其他藏族人有較大差別。對(duì)游客有極大的吸引力。

在王朗自然保護(hù)區(qū)附近，是白馬王朗藏族村寨，村民從原有地區(qū)遷出，由政府主導(dǎo)建設(shè)起了白馬村寨，進(jìn)行了統(tǒng)一的景觀改造。在自然保護(hù)區(qū)中進(jìn)行旅游基本設(shè)施建設(shè)，同時(shí)聘請(qǐng)白馬人作為旅游區(qū)的員工。自然保護(hù)區(qū)周?chē)拇逭米陨淼牡乩砦恢靡约懊袼孜幕瘍?yōu)勢(shì)開(kāi)展農(nóng)家旅游飲食以及住宿接待。

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)為保護(hù)原有的自然風(fēng)貌，景區(qū)并未做大幅度改擴(kuò)建，僅僅是加固了原有的通道，修建了幾處游客接待點(diǎn)。同時(shí)限制車(chē)輛以及游客人數(shù)，游客僅能將車(chē)?？吭谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)域外，乘坐景區(qū)大巴到達(dá)景區(qū)內(nèi)。

1.3 少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧的共同特點(diǎn)

本次考察的白馬村寨以及北川羌族村寨雖然在民俗文化、旅游景觀方面都有較大不同，但是該類(lèi)少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧有著相近的模式。

首先是改變?cè)械木幼⌒问?，搬遷出了原有的居住地點(diǎn)，進(jìn)入經(jīng)由統(tǒng)一規(guī)劃的村寨進(jìn)行生活；其次是生活形式改變，例如北川石椅羌寨原來(lái)是以種植瓜果為生，現(xiàn)在則以旅游接待作為主要的收入來(lái)源；白馬藏族原來(lái)是以農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)、伐木為主要的生活來(lái)源，后來(lái)也是以旅游接待作為經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源。除經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源和居住地點(diǎn)發(fā)生變化以外，旅游產(chǎn)業(yè)在少數(shù)民族的發(fā)展過(guò)程中對(duì)其原有的民俗文化的影響也是難以忽略的。根據(jù)2016 年的調(diào)查，白馬藏族為適應(yīng)過(guò)去生活所發(fā)展出來(lái)的民族風(fēng)俗與現(xiàn)代文化之間產(chǎn)生了相當(dāng)大的出入，為了適應(yīng)當(dāng)?shù)芈糜我舶l(fā)展的需要，當(dāng)?shù)匾?、食、住、行都針?duì)游客的習(xí)慣做出了適應(yīng)性改變[1]。因?yàn)樵S多傳統(tǒng)文化自身不適應(yīng)表演，為了迎合游客參觀的需求，還會(huì)在自身文化中加入其他民族文化的習(xí)得，形成產(chǎn)品化的民族文化。

此外，村寨的土地本為集體所有，但是為了打造較大的景觀以及接待場(chǎng)所，不少村民會(huì)以合伙的方式開(kāi)設(shè)餐館以及旅游接待地，將幾家村民的土地聯(lián)合起來(lái)修建旅游接待設(shè)施。

2 少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧中的法律問(wèn)題

2.1 少數(shù)民族旅游脫貧中涉及的土地問(wèn)題

石椅羌寨入口處有一家餐廳，規(guī)模較大。因?yàn)槠涞乩砦恢脙?yōu)勢(shì)，吸引了許多游客到此消費(fèi)，同時(shí)在用餐時(shí)候會(huì)有身著羌族服飾的人唱當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)歌曲。在與石椅村村民訪(fǎng)談得知，村寨門(mén)口這家餐廳是由一家村民聯(lián)合自己的親戚將自己原有的果園平整成為一塊土地，聯(lián)合其余村民以貨幣出資的方式入股，村內(nèi)幾戶(hù)人共同建設(shè)出的產(chǎn)業(yè)，但是由于經(jīng)營(yíng)不善，只得將這個(gè)飯店轉(zhuǎn)讓給了外縣人。由外縣人從外聘請(qǐng)服務(wù)人員進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，外縣人為吸引游客讓服務(wù)人員身著少數(shù)民族服飾，并聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員學(xué)習(xí)羌族歌曲在顧客就餐時(shí)演唱。原有的村民由于經(jīng)營(yíng)理念不同等方面的問(wèn)題，想要退出餐廳的經(jīng)營(yíng)，但因?yàn)橹凹s定不明確，因此在退股時(shí)產(chǎn)生了糾紛。

以上案例涉及到的問(wèn)題點(diǎn)如下：

（1）我國(guó)目前關(guān)于土地的歸屬問(wèn)題規(guī)定的仍不明確，農(nóng)地領(lǐng)域中土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)仍然是需要明確的問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地集體所有權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包權(quán)是一組權(quán)利；而有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地應(yīng)該有土地集體所有權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種權(quán)利，根據(jù)農(nóng)村土地承包法[2]，土地可以保留承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給他人，由他人經(jīng)營(yíng)。但是根據(jù)這個(gè)法條規(guī)定，并不能斷言承包地產(chǎn)權(quán)置上還存在單獨(dú)的 “土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。因此此處土地權(quán)屬仍然屬于尚未解決的難題。

（2）此外，農(nóng)村土地本來(lái)屬于集體所有，農(nóng)民所有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果將農(nóng)村土地入股，需要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行量化確權(quán)，但是農(nóng)村資源的量化確權(quán)沒(méi)有具體的法律規(guī)定，在確權(quán)過(guò)程中可能出現(xiàn)糾紛。

（3）同時(shí)，農(nóng)民將自己的土地作為出資，按照《公司法》的規(guī)定，出資人以非貨幣方式出資的，應(yīng)該將非貨幣出資的資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，但是根據(jù)現(xiàn)有的資料，大部分農(nóng)村土地出資都是以當(dāng)事人意思自治原則進(jìn)行評(píng)估，缺少專(zhuān)門(mén)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到評(píng)估當(dāng)中，對(duì)農(nóng)民的利益有所損害。

（4）農(nóng)民退股難，農(nóng)民以土地的形式入股，可以以意思自治商定合伙份額，當(dāng)經(jīng)營(yíng)困難轉(zhuǎn)出的時(shí)候，難以核定退出的資金。

（5）村民在入股時(shí)，一般是以家庭為單位入股經(jīng)營(yíng)，但是現(xiàn)行法律缺乏對(duì)家庭共有關(guān)系的規(guī)定。在農(nóng)村休閑旅游之中，很多是除夫妻共有關(guān)系之外的家庭共有關(guān)系，但是對(duì)于這類(lèi)關(guān)系的認(rèn)定、權(quán)益分割都缺少明確的規(guī)定[3]。

以石椅村寨為例，村民是將自己享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地作為出資入股到合伙的產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，當(dāng)村民退股時(shí)，由于入股時(shí)未對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行評(píng)估，因此退股時(shí)產(chǎn)生不少糾紛。

2.2 少數(shù)民族地區(qū)的民俗文化保護(hù)問(wèn)題

發(fā)展旅游業(yè)一方面可以幫助少數(shù)民族村寨增加收入來(lái)源；少數(shù)民族村寨的年輕人也會(huì)為了吸引游客主動(dòng)學(xué)習(xí)少數(shù)民族文化，有利于文化傳承。以北川羌寨以及白馬王朗地區(qū)的篝火晚會(huì)為例，原來(lái)會(huì)在特定節(jié)日舉行的篝火晚會(huì)，變成根據(jù)游客的需求舉行。

另一方面，現(xiàn)代文化對(duì)原有的少數(shù)民族文化產(chǎn)生了較大的沖擊，為了適應(yīng)游客的需求，少數(shù)民族村寨的年輕一代已經(jīng)放棄了原來(lái)的傳統(tǒng)服裝、傳統(tǒng)語(yǔ)言以及傳統(tǒng)的飲食習(xí)慣。例如為了吸引游客，羌族村寨當(dāng)中弱化了原有的生活方式，創(chuàng)建了李子節(jié)等吸引游客的非傳統(tǒng)節(jié)日，并且原有的篝火聚會(huì)變成一種表演形式，更多的是根據(jù)游客的需求舉行。

此外目前已經(jīng)有研究者指出，少數(shù)民族村寨有 “游客進(jìn)山，小孩進(jìn)城” 的現(xiàn)象。由于村寨的學(xué)校教學(xué)質(zhì)量與縣城的學(xué)校教學(xué)質(zhì)量有較大的差距，村寨中的家長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)收入增加后都選擇將孩子送到城市里念書(shū)，并在縣城安家。村寨中的孩子失去了本民族文化的熏陶，因此村寨文化的傳承值得擔(dān)憂(yōu)[4]。

2.3 發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)中的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題

以白馬王朗地區(qū)為例，該地作為一個(gè)生態(tài)保護(hù)地區(qū)，雖然被開(kāi)發(fā)稱(chēng)旅游景點(diǎn)，但是為保護(hù)生態(tài)，已經(jīng)盡量減少對(duì)該地進(jìn)行過(guò)度的開(kāi)發(fā)，僅僅修建了較為基礎(chǔ)的旅游設(shè)施。但是在參觀該自然保護(hù)區(qū)時(shí)，缺少專(zhuān)業(yè)的旅游從業(yè)人員對(duì)游客進(jìn)行引導(dǎo)。在調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)，來(lái)此地旅游的游客有的并不了解該地是自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，有游客企圖攀折樹(shù)枝，也無(wú)人出來(lái)阻止引導(dǎo)游客。同時(shí)也零星地可以看到景點(diǎn)之中有游客仍在保護(hù)區(qū)里的垃圾。

3 少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧在我國(guó)法律制度中的完善路徑

3.1 完善土地資源相關(guān)的規(guī)定

為解決少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧中的糾紛，其中一個(gè)重要問(wèn)題就是完善農(nóng)村地區(qū)土地資源的相關(guān)規(guī)定。

（1）完善土地資源的登記確權(quán)機(jī)制以及土地入股前的土地評(píng)估機(jī)制，為保障村寨居民的利益，應(yīng)該盡快進(jìn)行宅基地以及土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的確權(quán)登記工作，同時(shí)應(yīng)該由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督，在土地確權(quán)工作中出現(xiàn)一戶(hù)多宅或者確權(quán)不清等問(wèn)題。

（2）完善退股制度，農(nóng)民退股一般有多種情況，一種是經(jīng)營(yíng)不善想要中途退出；一種是將合伙開(kāi)辦的餐館或者民宿轉(zhuǎn)讓給外來(lái)人員，部分成員想要退出。首先需要保障農(nóng)民的退股權(quán)，因?yàn)榇祟?lèi)合作開(kāi)辦的農(nóng)家樂(lè)的合作方往往是親屬，該類(lèi)合伙具有極強(qiáng)的人合性，向本村以外的人轉(zhuǎn)讓該類(lèi)農(nóng)家樂(lè)時(shí)，應(yīng)該確保在其想要退出的時(shí)候能夠順利退出；其次也要參照合伙企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該在政府的引導(dǎo)下簽訂合伙協(xié)議，完善退出的條件以及方式，不能夠隨意退出，讓合伙中的部分成員承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。

（3）增加關(guān)于家庭共有經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，以北川石椅羌寨為例，村寨門(mén)口處的農(nóng)家樂(lè)就是幾家有親屬關(guān)系的村民一起建立的。因此，親屬共有關(guān)系在農(nóng)村旅游中也較為常見(jiàn)，但是婚姻家庭的法規(guī)中僅僅規(guī)定以夫妻身份共有的財(cái)產(chǎn)。筆者認(rèn)為管理親屬共有的產(chǎn)業(yè)可以參考合伙企業(yè)的相關(guān)規(guī)定。理由是：①親屬共有較為特殊，與合伙企業(yè)的人合性屬性較為相似。②與合伙人商定一致制定的合伙協(xié)議相同，親屬合作時(shí)達(dá)成的，親屬之間一般也是以意思自治為基礎(chǔ)，協(xié)商一直簽訂的書(shū)面協(xié)議。

3.2 加強(qiáng)少數(shù)民族民俗文化的法律保護(hù)

為解決少數(shù)民族民俗文化的傳承問(wèn)題，應(yīng)運(yùn)用法律規(guī)范加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的民俗文化。根據(jù)不同少數(shù)民族地區(qū)的民俗文化的特點(diǎn)進(jìn)行保護(hù)。

首先，立法應(yīng)該針對(duì)不同地區(qū)少數(shù)民族的特點(diǎn)進(jìn)行，注重不同少數(shù)民族的特色民俗文化，例如白馬藏族當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)民居、傳統(tǒng)手工文化、傳統(tǒng)的語(yǔ)言以及祭祀文化等都應(yīng)該通過(guò)地方立法的形式保留下來(lái)。

其次，由政府主導(dǎo)組織專(zhuān)業(yè)的志愿者深入到少數(shù)民族地區(qū)，將傳統(tǒng)文化記錄并保存下來(lái)，以便可以根據(jù)不同民族的特點(diǎn)制定有針對(duì)性的法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)，例如白馬藏族雖然被稱(chēng)為 “藏族”，但是白馬人的文化和其他藏族有很大的不同。為避免文化混淆，應(yīng)該調(diào)查記錄清楚白馬藏族的文化再進(jìn)行立法[5]。

最后，少數(shù)民族地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)應(yīng)限制隨意開(kāi)發(fā)旅游商品金額旅游項(xiàng)目，注重保持本民族的特色。如其他藏族地區(qū)有跳鍋莊的習(xí)俗，但是白馬人本來(lái)沒(méi)有此項(xiàng)習(xí)俗，年輕一代的白馬人為了吸引游客，增加了鍋莊這一旅游項(xiàng)目。對(duì)于這類(lèi)單純因經(jīng)濟(jì)利益開(kāi)發(fā)的旅游項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以禁止，以保障各民族的文化特色。

也有觀點(diǎn)提出，可以在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中增加關(guān)于少數(shù)民族文化保護(hù)的特殊規(guī)定，例如將少數(shù)民族作為一個(gè)整體納入知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)對(duì)象范圍，將少數(shù)民族的民間故事、舞蹈等納入著作權(quán)的保護(hù)范疇。同時(shí)針對(duì)少數(shù)民族文化保護(hù)的特點(diǎn)，應(yīng)該將少數(shù)民族文化著作權(quán)保護(hù)延長(zhǎng)為無(wú)期。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定

為保障被扶貧地區(qū)的長(zhǎng)效可持續(xù)的發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)也是客觀要求之一。

對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)度開(kāi)發(fā)該區(qū)域的情況應(yīng)當(dāng)予以限制，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該適當(dāng)限制少數(shù)民族村以及少數(shù)民族鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)。應(yīng)該綜合考量少數(shù)民族村或者鎮(zhèn)的特色、環(huán)境以及地理位置進(jìn)行開(kāi)發(fā)，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)。

同時(shí)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該針對(duì)該地區(qū)的景觀特色，制定詳細(xì)的法律法規(guī)制度對(duì)該地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。例如增加對(duì)景區(qū)環(huán)境的評(píng)定和考察，若環(huán)境破壞的較為嚴(yán)重，需要限制游客人數(shù)以及開(kāi)放實(shí)踐，并且對(duì)責(zé)任人進(jìn)行追查并施加懲罰措施，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)該限制相關(guān)責(zé)任人在該地區(qū)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)[6]。

4 結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)文化、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的理論發(fā)展以及對(duì)實(shí)踐當(dāng)中少數(shù)民族旅游產(chǎn)業(yè)的綜合考察，本文提出了少數(shù)民族地區(qū)旅游脫貧的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的完善建議。首先，完善土地資源相關(guān)的規(guī)定：增加家庭共有關(guān)系的規(guī)定，可以參考合伙制度對(duì)家庭共有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理；增加土地評(píng)估機(jī)制；完善退股機(jī)制。

其次，加強(qiáng)少數(shù)民族民俗文化的保護(hù)。在政府組織專(zhuān)業(yè)志愿者對(duì)少數(shù)民族文化進(jìn)行深入考察的基礎(chǔ)上針對(duì)少數(shù)民族民俗文化制定相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定；也可參考部分研究者的觀點(diǎn)，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)法來(lái)對(duì)少數(shù)民族民俗文化進(jìn)行保護(hù)。

最后，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。一方面是政府審批應(yīng)該適當(dāng)限制少數(shù)民族村、鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)；另一方面應(yīng)該制定詳細(xì)的規(guī)則、明確的獎(jiǎng)懲措施對(duì)少數(shù)民族地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)中的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。

本文在考察少數(shù)民族村寨旅游的基礎(chǔ)上完成，回應(yīng)了實(shí)踐中少數(shù)民族村寨發(fā)展過(guò)程中暴露的法律問(wèn)題，但選取的調(diào)研地點(diǎn)有限，因此得到的問(wèn)題較為片面。