國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的全面預(yù)算績(jī)效管理改革

王子怡

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 100102）

一、全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政治理現(xiàn)代化的推進(jìn)作用

（一）預(yù)算績(jī)效管理是國(guó)家財(cái)政治理現(xiàn)代化的內(nèi)在條件

預(yù)算指的是政府履以一種貨幣化的形式表現(xiàn)政府職能，預(yù)算績(jī)效的考評(píng)結(jié)果很大程度上反映了國(guó)家政府的職責(zé)履行情況[2]。如今，國(guó)家政府職能范圍不斷調(diào)整，尤其是隨著財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算管理工作中，除了要對(duì)簡(jiǎn)單的預(yù)算信息進(jìn)行公開(kāi)，民眾對(duì)資金使用的有效性和合理性提出了更高、更明確的要求。而預(yù)算績(jī)效管理的出現(xiàn)，通過(guò)參與國(guó)家治理政策，對(duì)相關(guān)財(cái)政支出的效率與效益做出客觀的評(píng)價(jià)，對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的利用進(jìn)行監(jiān)督與管理，可從根本上提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。

（二）預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效改革深化的迫切需要

為了有效提高社會(huì)公共產(chǎn)品質(zhì)量與總體服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)，也為了提高政府的管理效率，進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革，強(qiáng)調(diào)以事實(shí)與數(shù)據(jù)為依據(jù)的績(jī)效考評(píng)發(fā)揮至關(guān)重要的參考作用與科學(xué)決策功能。預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施為政府決策提供了正確思路，為優(yōu)化政府管理指明了方向，在一定程度上提升了政府的公信力與公眾的滿(mǎn)意度，通過(guò)全面執(zhí)行財(cái)政改革，政府主體意識(shí)與問(wèn)責(zé)意識(shí)不斷提升，國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平發(fā)生質(zhì)的飛躍。

（三）預(yù)算績(jī)效管理可以明確政府內(nèi)控實(shí)施對(duì)象

在我國(guó)，政府內(nèi)部控制建設(shè)是為明確政府各個(gè)層級(jí)預(yù)算績(jī)效管理主體而制定的績(jī)效管理考核職責(zé)制度。通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，明確各主體的責(zé)任與權(quán)力，促進(jìn)企業(yè)管理層之間協(xié)作與交流。首先，政府管理部門(mén)應(yīng)對(duì)本級(jí)部門(mén)與各級(jí)財(cái)政部門(mén)的工作爆發(fā)與哦你工作內(nèi)容進(jìn)行明確，制定完善的預(yù)算績(jī)效管理制度，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管工作力度，完善收支結(jié)構(gòu)與收支總量的管理制度，努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和預(yù)算一體化，政府各單位各部門(mén)要善于結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定出完善的內(nèi)部控制制度，并不斷對(duì)預(yù)算管理流程與方式進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整；明確政府內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)的制定、執(zhí)行、審核與評(píng)價(jià)等的分工情況，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作與財(cái)務(wù)部門(mén)的有機(jī)結(jié)合。其次，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，將工作職責(zé)落實(shí)到預(yù)算管理個(gè)體或預(yù)算項(xiàng)目組上，促使責(zé)任主體按照規(guī)范履行職責(zé)。此外，財(cái)政管理部門(mén)要明確各預(yù)算主體之間的財(cái)務(wù)信息傳遞路徑，避免發(fā)生一系列信息來(lái)源不明確的現(xiàn)象，建立信息協(xié)調(diào)與溝通的平臺(tái)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的交流，促進(jìn)基建管理部門(mén)、預(yù)算管理部門(mén)、預(yù)算編制等部門(mén)之間保持良好的溝通，保證預(yù)算工作執(zhí)行過(guò)程和監(jiān)控管理的合理性、有效性。

（四）預(yù)算績(jī)效管理可以拓展政府內(nèi)控實(shí)施范圍

通過(guò)鏈接不同口徑的預(yù)算績(jī)效，實(shí)現(xiàn)將預(yù)算有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)資本預(yù)算以及一般公共預(yù)算四本預(yù)算。隨著預(yù)算管理的普及，不斷擴(kuò)展與延伸覆蓋面，內(nèi)部控制的范圍也越來(lái)越廣泛。在不同口徑資金調(diào)動(dòng)與統(tǒng)一口徑之間的資金分配中，背后無(wú)數(shù)的利益斗爭(zhēng)逐漸滋生，于是不斷優(yōu)化與調(diào)整四本預(yù)算之間的資金配置方式，展開(kāi)獨(dú)立的績(jī)效管理顯得尤為重要。如果可以對(duì)不同口徑預(yù)算之間進(jìn)行及時(shí)反饋與協(xié)調(diào)，促進(jìn)形成預(yù)算管理全覆蓋的良好氛圍，有助于不同口徑之間的無(wú)暇銜接。形成欠發(fā)達(dá)地區(qū)與基層預(yù)算管理政府之間的轉(zhuǎn)移支付，防止貧困地區(qū)人群發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，利用不同口徑預(yù)算管理的手段，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入與政府性基金進(jìn)行調(diào)節(jié)，并帶入一般公共預(yù)算的比率，一方面可以深化全面預(yù)算的覆蓋，另一方面，有助于實(shí)現(xiàn)資本的優(yōu)化分配。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的全面預(yù)算績(jī)效管理提升路徑

（一）加快全面預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)改革措施的實(shí)施

對(duì)于國(guó)家政府而言，完成政府管理資金到管好政府資金的轉(zhuǎn)化變革是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要?dú)v史命題。鑒于此，制定有效的績(jī)效管理制度為政府合理分配資源提供重要基礎(chǔ)與保障，為國(guó)家綜合國(guó)力的提升起到良好的鋪墊作用。面對(duì)當(dāng)前人民更高的精神文化要求、財(cái)政收入減少、經(jīng)濟(jì)收益匱乏等經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，績(jī)效管理改革應(yīng)貫徹政府“全面實(shí)施績(jī)效改革”的重大戰(zhàn)略，嚴(yán)格落實(shí)黨的相關(guān)政策，建立約束有力、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明的預(yù)算制度，在原有預(yù)算邏輯與預(yù)算過(guò)程的基礎(chǔ)上，對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行全面的優(yōu)化調(diào)整。具體來(lái)說(shuō)，在實(shí)踐中，預(yù)算績(jī)效管理要在時(shí)間維度上做到全過(guò)程的覆蓋，形成全方位的預(yù)算治理體系，真正預(yù)算目標(biāo)在預(yù)算管理全過(guò)程發(fā)揮有效的導(dǎo)向作用；在空間維度上做好縱橫交錯(cuò)，橫向做好覆蓋所有口徑的預(yù)算工作，豎向?qū)⒏骷?jí)財(cái)政支出納入政府的預(yù)算中。

（二）構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效治理體系

在政府治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，治理組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是重要策略之一，國(guó)家這里組織結(jié)構(gòu)治理的范圍十分廣泛，不僅包括社會(huì)、市場(chǎng)、政府的治理，還包括國(guó)家政黨、文化、經(jīng)濟(jì)等的治理，國(guó)家相關(guān)部門(mén)必須聯(lián)合構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的財(cái)務(wù)績(jī)效多元共治。國(guó)家全面預(yù)算管理中涉及社會(huì)公眾、第三方結(jié)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政部門(mén)、人大、黨組織等所有相關(guān)方在預(yù)算治理工作中扮演不同的角色、肩負(fù)不同的職責(zé)任務(wù)，共同努力為實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理的偉大目標(biāo)而不懈奮斗。但是全面預(yù)算績(jī)效管理中沒(méi)有對(duì)各方權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰的規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)際工作中常常出現(xiàn)多龍治水、職責(zé)權(quán)限重復(fù)疊加的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)重復(fù)評(píng)價(jià)、多頭管理的情況，增加了各級(jí)政府和預(yù)算部門(mén)的工作強(qiáng)度與工作負(fù)擔(dān)，無(wú)形中增加了政府預(yù)算績(jī)效管理的成本投入，對(duì)實(shí)際績(jī)效管理的效果造成嚴(yán)重影響。鑒于此，預(yù)算績(jī)效管理在改革過(guò)程中應(yīng)該將各主體之間的利益關(guān)系進(jìn)行整合，構(gòu)建一個(gè)彼此銜接、相互協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確等相關(guān)制度兼容的績(jī)效管理框架，保證各級(jí)政府及財(cái)政組織共同參與、政府相關(guān)部門(mén)及單位共同執(zhí)行、審計(jì)及人大共同監(jiān)督，全面提升預(yù)算資源利用效率，將績(jī)效管理工作中的協(xié)商成本降到最低。

（三）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

在預(yù)算績(jī)效管理改革工作中，培養(yǎng)一批具有績(jī)效評(píng)價(jià)技能的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍具有至關(guān)重要的作用。作為新興的職能部門(mén)，績(jī)效評(píng)價(jià)人才隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中應(yīng)注重發(fā)揮專(zhuān)家人才與中介機(jī)構(gòu)的作用，不僅要豐富評(píng)價(jià)理論，還要充分提升評(píng)價(jià)的實(shí)踐效果?？?jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的水平與績(jī)效評(píng)價(jià)整體質(zhì)量息息相關(guān)，只有提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，才能切實(shí)的提升預(yù)算資產(chǎn)的使用，進(jìn)而有效提升國(guó)家治理的綜合效果。

（四）不斷創(chuàng)新評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式

在建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制基礎(chǔ)上，應(yīng)該不斷加強(qiáng)各個(gè)部門(mén)之間的交流與學(xué)習(xí)，不斷創(chuàng)新評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方式，在實(shí)踐中提升績(jī)效評(píng)價(jià)效果?？?jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理工作的一項(xiàng)有效技術(shù)手段，更是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)高效管理的重要工具。合理的應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，才能從根本上提升國(guó)家治理績(jī)效，真切的實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述可知，隨著國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理需要進(jìn)行不斷地理論創(chuàng)新的實(shí)踐創(chuàng)新。當(dāng)前，預(yù)算治理這一新興概念在國(guó)家治理中還不夠成熟，但是預(yù)算管理在突然與自然的掙扎過(guò)程中將發(fā)展成為歷史的必然趨勢(shì)。預(yù)算績(jī)效管理理念在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的實(shí)施，在具體的財(cái)政技術(shù)方法、運(yùn)行組織、制度構(gòu)建等多個(gè)層面上引起了深度關(guān)注，而在不斷實(shí)踐過(guò)程中，治理理念的工具理性與價(jià)值理性也在不斷改革。在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的市場(chǎng)大環(huán)境中，財(cái)政管理領(lǐng)域各部門(mén)要積極面對(duì)、努力解決預(yù)算管理中的各種難題，在預(yù)算治理改革中不斷突破與發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系改革目標(biāo)的全面提升。