產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法(18號(hào)令)解讀

1 引言

國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在2019年11月8日通過，并從2020年1月1日開始執(zhí)行落實(shí)《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）。2018年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局、國家工商行政管理局，三局合一成立國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局后，對(duì)應(yīng)的抽查管理辦法根據(jù)機(jī)構(gòu)改革也作出調(diào)整，《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法》應(yīng)運(yùn)而生。它整合了《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》（原質(zhì)檢總局令第133號(hào)，以下簡(jiǎn)稱133號(hào)令）和《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)辦法》（原工商總局令第61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱61號(hào)令），借鑒《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（原工商總局令第85號(hào)，以下簡(jiǎn)稱85號(hào)令）中關(guān)于流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)的規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)者、銷售者（包括電子商務(wù)）實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督抽查。

18號(hào)令明確抽樣工作和檢驗(yàn)工作分開執(zhí)行的制度。該制度將抽樣工作和檢驗(yàn)工作交由不同機(jī)構(gòu)實(shí)施；采用雙隨機(jī)方式，即隨機(jī)抽取符合抽查產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者，隨機(jī)選派抽樣人員進(jìn)行抽樣工作；通過公開招標(biāo)的形式向社會(huì)購買檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)服務(wù)；規(guī)定初檢與復(fù)檢不能是相同的機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新舉措。這些舉措將更進(jìn)一步保證監(jiān)督抽查的公正性，規(guī)范監(jiān)督抽查權(quán)力運(yùn)行。

本文對(duì)新舊抽查管理辦法的差異點(diǎn)進(jìn)行解讀，重點(diǎn)說明18號(hào)令的創(chuàng)新點(diǎn)和監(jiān)督抽查執(zhí)行過程中需要注意的事項(xiàng)，供各級(jí)監(jiān)督抽查部門及相關(guān)企業(yè)探討參考。

2 管理暫行辦法內(nèi)容解讀

2.1 總則

18號(hào)令總則介紹了暫行管理辦法的立法依據(jù)、適用范圍、分級(jí)實(shí)施、職責(zé)分工、抽查費(fèi)用、配合義務(wù)、不得重復(fù)抽樣說明、抽檢分離、信息公布。相比133號(hào)令，立法依據(jù)吸收了85號(hào)令中《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》部分，充實(shí)了法律依據(jù)；明確了適用范圍為本行政區(qū)域內(nèi)銷售、生產(chǎn)的產(chǎn)品；職責(zé)分工里增加市級(jí)、縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門職責(zé)。

抽查費(fèi)用方面：133號(hào)令只規(guī)定了不能收取被抽查生產(chǎn)單位、銷售單位的檢驗(yàn)費(fèi)用，18號(hào)令除了說明不收取檢驗(yàn)費(fèi)用外，還詳述了抽樣、買樣、物流和樣品處置等費(fèi)用都由財(cái)政支出，不額外收取。

不得抽樣方面：133號(hào)令規(guī)定經(jīng)上級(jí)部門抽查合格的產(chǎn)品，半年內(nèi)下級(jí)部門不可以再抽。監(jiān)督總體是監(jiān)督抽查中的重要概念，是認(rèn)定不合格產(chǎn)品數(shù)量、貨值的重要依據(jù)。生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)督總體慣常使用“同一批次”來界定監(jiān)督總體，流通領(lǐng)域61號(hào)令和85號(hào)令則是“同一商標(biāo)同一規(guī)格型號(hào)產(chǎn)品”。18號(hào)令延續(xù)了61號(hào)令和85號(hào)令的規(guī)定，并根據(jù)生產(chǎn)、流通整合的實(shí)際需要，將“同一產(chǎn)品”定義為“同一生產(chǎn)者、同一商標(biāo)、同一規(guī)格型號(hào)的產(chǎn)品”，因此18號(hào)令第八條明確說明半年內(nèi)相同市管部門及其下級(jí)市管部門不能對(duì)同一生產(chǎn)企業(yè)的相同商標(biāo)、相同規(guī)格型號(hào)的產(chǎn)品展開≥2次的抽查。

18號(hào)令落實(shí)抽與檢的分離工作機(jī)制，抽樣人員除非是參與現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)，否則不允許開展與此次抽查相關(guān)的檢驗(yàn)工作。

2.2 監(jiān)督抽查的組織

監(jiān)督抽查的組織方延伸到市級(jí)。133號(hào)令第十一條僅要求了國家級(jí)別和省級(jí)制定抽查計(jì)劃。18號(hào)令第十一條規(guī)定縣級(jí)以上均可制定抽查計(jì)劃。

抽查方案方面：相比133號(hào)令，18號(hào)令方案增加了工作分工、進(jìn)度要求的內(nèi)容，刪除了方案中的擬抽查企業(yè)名單要求。這是因?yàn)閳?zhí)行抽檢分離制度后，方案中需明確抽樣機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的分工，各機(jī)構(gòu)完成任務(wù)的各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以便組織監(jiān)督抽查的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門統(tǒng)籌安排，順利完成監(jiān)督抽查工作，18號(hào)令詳化了實(shí)施細(xì)則內(nèi)容。而雙隨機(jī)制度的落實(shí)，就規(guī)避了預(yù)設(shè)抽查企業(yè)名單的情況，18號(hào)令中予以刪除。

機(jī)構(gòu)確定方式：按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》18號(hào)令規(guī)定按照政府采購方式，確定抽樣和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。通過招標(biāo)形式確定抽樣機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，使監(jiān)督抽查工作更加嚴(yán)明公正、透明可溯。

隨著抽檢分離制度的產(chǎn)生，18號(hào)令在第十四條中對(duì)抽樣機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行了詳細(xì)的約束，機(jī)構(gòu)存在暫行辦法中7項(xiàng)違規(guī)行為，均會(huì)被取消抽樣、檢驗(yàn)資格。但18號(hào)令并無133號(hào)令中對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)限制3年承接抽檢資格的時(shí)間說明。

2.3 抽樣

經(jīng)過職能整合市場(chǎng)監(jiān)督管理局職能發(fā)生變化，抽樣領(lǐng)域也擴(kuò)展到生產(chǎn)、流通、電子商務(wù)等3個(gè)領(lǐng)域，18號(hào)令將抽樣環(huán)節(jié)區(qū)分為現(xiàn)場(chǎng)抽樣、網(wǎng)絡(luò)抽樣兩節(jié)。

2.3.1 現(xiàn)場(chǎng)抽樣

自行抽樣或委托抽樣的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，均需按照有關(guān)規(guī)定隨機(jī)抽取被抽樣市場(chǎng)主體，隨機(jī)確定抽樣人員。雖然刪除了133號(hào)令抽樣人員需考核合格后才能抽樣的要求，不做培訓(xùn)考核合格（資質(zhì)）或執(zhí)法證件（身份）等硬性規(guī)定，但抽樣人員還是要求熟悉相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章和法律法規(guī)的。

抽樣人員除了按原有辦法亮明身份，說明來意，出示抽查通知書外，還增加了組織抽查部門出具授權(quán)委托書復(fù)印件。抽樣人員須向受檢企業(yè)說明執(zhí)行抽查任務(wù)的產(chǎn)品和抽樣方法等。其中刪除133號(hào)令中告知實(shí)施規(guī)范或者實(shí)施細(xì)則等要求，因?yàn)?8號(hào)令第十二條中對(duì)實(shí)施細(xì)則已要求在抽樣前向社會(huì)公開。

133號(hào)令中不得抽樣情形之一的“產(chǎn)品不涉及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求，僅按雙方約定的技術(shù)要求加工生產(chǎn)，且未執(zhí)行任何標(biāo)準(zhǔn)的”，未在18號(hào)令中出現(xiàn)，說明這類產(chǎn)品按照新的監(jiān)督抽查管理暫行辦法，可以進(jìn)行抽樣。

抽樣文書方面：133號(hào)令第二十一條明確規(guī)定了文書不僅需要抽樣方和受檢方人員簽字，還需要加蓋受檢方公章。由于職能范圍、抽查對(duì)象的擴(kuò)大，存在一些現(xiàn)場(chǎng)無法及時(shí)提供公章的情況，如公章被總公司收儲(chǔ)、法人代表帶章辦事等。18號(hào)令第十九條簡(jiǎn)化了操作，文書由受檢方和抽樣方簽字。受檢方拒簽的，抽樣方書面說明情況。

18號(hào)令實(shí)行買樣制度，在生產(chǎn)領(lǐng)域和實(shí)體流通領(lǐng)域，抽樣人員對(duì)檢驗(yàn)樣品（非破壞性試驗(yàn)樣品除外）進(jìn)行付費(fèi)。備用樣由受檢企業(yè)先行無償提供。同時(shí)也刪除了133號(hào)令第二十五條中市場(chǎng)抽取樣品時(shí)前期樣品確認(rèn)的環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化了流程。

2.3.2 網(wǎng)絡(luò)抽樣

18號(hào)令特增網(wǎng)絡(luò)抽樣章節(jié)，明確受檢范圍為本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)和網(wǎng)售的產(chǎn)品，即無論經(jīng)營者還是生產(chǎn)者，僅一方或者兩方市場(chǎng)主體屬于本區(qū)域的，都可以進(jìn)行抽查。網(wǎng)絡(luò)抽樣時(shí)，抽樣機(jī)構(gòu)可以作為普通購買者的方式購買；并記錄抽樣人員使用的注冊(cè)及付款賬戶、聯(lián)系電話、收貨地址等信息。抽樣過程可以采用錄屏模式，對(duì)購買全過程進(jìn)行錄制，對(duì)網(wǎng)店重要信息截圖保存，如營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品參數(shù)、訂單詳情、庫存量、聊天記錄、物流信息等，形成電子數(shù)據(jù)保留存檔，為后續(xù)抽查工作展開及后處理提供依據(jù)。

網(wǎng)絡(luò)抽查買樣方面有別于現(xiàn)場(chǎng)抽樣，對(duì)檢驗(yàn)樣品和備用樣品均需購買。分別查驗(yàn)、封存檢驗(yàn)樣品和備用，最后一起移交給檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。

網(wǎng)絡(luò)抽查的文書無需同現(xiàn)場(chǎng)抽樣一樣，要求受檢單位代表簽字確認(rèn)。只要抽樣方簽字、蓋公章即可生效。對(duì)待網(wǎng)絡(luò)被抽查市場(chǎng)主體無法像現(xiàn)場(chǎng)抽樣一樣，可以當(dāng)面告知抽查執(zhí)行情況，所以需要抽樣方將抽查文書、授權(quán)委托書復(fù)印件（非組織抽查的市管局抽樣時(shí)，需提供）、監(jiān)督抽查通知書一塊寄送給受檢方，起到告知作用。

2.4 檢驗(yàn)

133號(hào)令和18號(hào)令在檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承接的各項(xiàng)任務(wù)條款大體一致。18號(hào)令刪除了檢驗(yàn)原始記錄不得隨意涂改，更改處需經(jīng)檢驗(yàn)人員和報(bào)告簽發(fā)人共同確認(rèn)的說辭，而是直接指出檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、人員應(yīng)對(duì)檢驗(yàn)報(bào)告負(fù)責(zé)，明確了檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)出具的檢驗(yàn)結(jié)果法律上的要求。結(jié)果報(bào)送方面，18號(hào)令刪除了國家抽查需向省級(jí)抄送的要求。

樣品處理方面：133號(hào)令要求異議期滿后檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需將合格樣品退還被抽查市場(chǎng)主體。異議期滿3個(gè)月后檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需將不合格樣品退還被抽查市場(chǎng)主體。18號(hào)令第三十四條明確無償提供的樣品才需退還。18號(hào)令實(shí)施買樣制度，樣品費(fèi)用支出納入財(cái)政支出，已買的樣品是國家資產(chǎn)，歸國家所有。

2.5 異議處理

報(bào)告寄送：結(jié)果需書面告知受檢單位、生產(chǎn)企業(yè)外，18號(hào)令還規(guī)定網(wǎng)絡(luò)抽查時(shí)，還應(yīng)書面告知電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者。生產(chǎn)領(lǐng)域抽樣時(shí)，報(bào)告寄送生產(chǎn)企業(yè)；實(shí)體流通領(lǐng)域抽樣時(shí)，報(bào)告寄送銷售者和標(biāo)稱生產(chǎn)企業(yè)；網(wǎng)絡(luò)抽樣時(shí)，報(bào)告寄送銷售者、標(biāo)稱生產(chǎn)企業(yè)及電子商務(wù)平臺(tái)。

樣品異議：由于18號(hào)令不再進(jìn)行樣品確認(rèn)的工作，在異議處理章節(jié)中的第三十七條補(bǔ)充了樣品真實(shí)性異議的處理說明。

復(fù)檢時(shí)限：市場(chǎng)主體對(duì)結(jié)果有異議時(shí)，從收到結(jié)果通知書起15日內(nèi)向任務(wù)下達(dá)的市管部門申請(qǐng)異議，提交書面材料。不再如133號(hào)令規(guī)定可以向組織方的上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門提出書面復(fù)檢申請(qǐng)，實(shí)行誰下達(dá)的任務(wù)誰負(fù)責(zé)異議處理。符合復(fù)檢條件的市場(chǎng)主體收到復(fù)檢通知7日內(nèi)需做好相關(guān)手續(xù)，超期未辦視為棄檢。復(fù)檢申請(qǐng)人辦理手續(xù)10日內(nèi)市管部門應(yīng)明確復(fù)檢機(jī)構(gòu)。這有別于133號(hào)令中僅說明了監(jiān)管部門書面答復(fù)的時(shí)間是在復(fù)檢的檢驗(yàn)工作完成后10日內(nèi)。18號(hào)令對(duì)復(fù)檢申請(qǐng)人申請(qǐng)期限、處理復(fù)檢的市管部門辦理期限都做了明確規(guī)定，使得復(fù)檢程序時(shí)間更清晰。

復(fù)檢機(jī)構(gòu)：除非本行政區(qū)域只有一家具備相應(yīng)資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，否則初檢和復(fù)檢需要異機(jī)構(gòu)執(zhí)行，確保公正。

復(fù)檢項(xiàng)目：復(fù)檢申請(qǐng)人提出異議申請(qǐng)后，復(fù)檢機(jī)構(gòu)按要求（初檢時(shí)的方法和判定規(guī)則）對(duì)相關(guān)的項(xiàng)目復(fù)檢。這里表述的是相關(guān)的項(xiàng)目，說明不是簡(jiǎn)單的等于關(guān)系。一個(gè)項(xiàng)目不合格，被抽查企業(yè)提出異議的時(shí)候，組織方要考慮在原方案中與此項(xiàng)目相關(guān)性大的其他項(xiàng)目，在安排復(fù)檢的時(shí)候，也要考慮納入復(fù)檢范圍。

復(fù)檢費(fèi)用：由異議申請(qǐng)方先預(yù)付給復(fù)檢機(jī)構(gòu)。最終費(fèi)用由誰支付，根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果而定，復(fù)檢和初檢相同的，申請(qǐng)人方付檢驗(yàn)費(fèi)；結(jié)論不相同的，抽查組織方付費(fèi)。

2.6 結(jié)果處理

組織抽查的市管部門在任務(wù)結(jié)束后需分析、匯總、按程序公開結(jié)果，向同級(jí)相關(guān)部門、上一級(jí)市管部門、當(dāng)?shù)卣▓?bào)相關(guān)情況。對(duì)生產(chǎn)企業(yè)不是本轄區(qū)的不合格的產(chǎn)品需要通報(bào)同級(jí)的對(duì)應(yīng)市管部門。不合格產(chǎn)品的生產(chǎn)方需立刻停產(chǎn)同一產(chǎn)品，銷售方需立刻停售同一產(chǎn)品，且需在后處理市管部門責(zé)令之日起60日內(nèi)整改到位。后處理市管部門責(zé)令之日起75日內(nèi)需安排復(fù)查。經(jīng)復(fù)查仍不合格的應(yīng)上報(bào)到省級(jí)的市管部門，進(jìn)行公布。公布日起60日到90日期間，再次安排復(fù)查，仍不合格的依法要求停業(yè)整頓，復(fù)查還不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。被抽查企業(yè)需免費(fèi)提供復(fù)查樣品。

2.7 法律責(zé)任及附則

法律責(zé)任章節(jié)規(guī)定了被抽查市場(chǎng)主體、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、抽樣機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門及其工作人員等各方的法律責(zé)任。

附則章節(jié)規(guī)定了書面和電子等證據(jù)材料保存期限需≥2年。明確了暫行辦法中的日期均是以公歷日計(jì)算。2020年1月1日新辦法實(shí)施后，原有的133號(hào)令、61號(hào)令、85號(hào)令予以廢止。

3 結(jié)束語

18號(hào)令從多個(gè)方面加強(qiáng)和改進(jìn)了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，強(qiáng)化了各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的分工和合作協(xié)調(diào)，統(tǒng)一生產(chǎn)、流通監(jiān)督抽查制度，明確了抽檢分離、雙隨機(jī)等工作制度和原則。實(shí)行付費(fèi)買樣制度，全面取消涉企收費(fèi)，取消在復(fù)檢、復(fù)查環(huán)節(jié)中向企業(yè)收費(fèi)的規(guī)定，嚴(yán)格限制重復(fù)抽樣，合理降低企業(yè)成本。規(guī)范細(xì)化了抽樣、檢驗(yàn)程序，對(duì)復(fù)檢、復(fù)查不合格的生產(chǎn)者、銷售者設(shè)定了具體的行政處罰措施，加嚴(yán)企業(yè)配合義務(wù)及失信行為懲戒，有利于各方面落實(shí)抽查義務(wù)和責(zé)任，將為提升我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理水平提供更為全面的制度保障。