基于績效視角的 行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平研究

陳怡

（上海市住宅建設(shè)發(fā)展中心（上海市住宅修繕工程質(zhì)量事務(wù)中心），上海 200003）

黨的十九大明確將全面實施預(yù)算績效管理作為重點工作部署，為行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作提供指引，充分體現(xiàn)了推進改革開放再出發(fā)的內(nèi)在精神。預(yù)算績效管理的核心是強調(diào)支出管理中的目標與結(jié)果以及與其結(jié)果有效性之間的關(guān)系，開創(chuàng)了一種新型的、面向結(jié)果的管理方式與理念，以提高財政資金使用效益為重點，為行政事業(yè)單位提供了先進的經(jīng)營管理方式。全面預(yù)算績效管理的實施，極大提升了行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理效率，以預(yù)算為對象開展績效管理活動，將績效目標管理、績效跟蹤監(jiān)控管理、績效評價及結(jié)果應(yīng)用管理分別納入預(yù)算編制、審核、執(zhí)行監(jiān)督、考核的全過程，與傳統(tǒng)預(yù)算相比，更具科學性。

一、全面實施預(yù)算績效管理的必要性

以2019年上半年的財政數(shù)據(jù)為例，1-6月全國一般公共預(yù)算收入累計為107846億元，同比增長3.4%，全國一般公共預(yù)算支出為123538億元，同比增長10.7%，財政收支矛盾日益突出，“增收、減支、提效”已經(jīng)成為主旋律。加快建成全面預(yù)算績效管理新體系，充分發(fā)揮財政在推進現(xiàn)代化建設(shè)中的職能作用。而上海作為在全面實施預(yù)算績效管理領(lǐng)域中的先行者，更提出了將在2021年底，在全市范圍內(nèi)形成“預(yù)算決策有評估、預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理新機制。

二、行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理中存在的問題及困難

現(xiàn)階段全面預(yù)算績效管理工作已經(jīng)在行政事業(yè)單位開始實施，形成了不少好的經(jīng)驗及辦法，但隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和事業(yè)單位分類改革的進行，從實踐效果來看，運行效果并不理想，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）對于預(yù)算績效管理缺乏科學的認識

目前，我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理還處于一個不斷探索階段，各方面配套條件尚不成熟，單位預(yù)算管理人員專業(yè)性不強，缺乏完整的預(yù)算績效管理意識，將預(yù)算管理和績效管理的概念割裂，并沒有形成一個完整的聯(lián)合體。大多數(shù)行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中，更多的是停留在簡單的計算、調(diào)整、審核等過程，尚未適應(yīng)預(yù)算績效考核管理方式帶來的改變，嚴重受到傳統(tǒng)觀念制約，沒有明確預(yù)算績效管理中將制定預(yù)算、制定績效目標與考核等融為一體的管理意義與目的。

（二）績效目標設(shè)定難以細化與量化、績效評價可操作性難度較大

現(xiàn)階段，財政部等部門雖先后出臺了相關(guān)政策文件來明確規(guī)范預(yù)算績效評價指標體系，但不同級別、不同類別乃至不同地區(qū)的行政事業(yè)單位都具有各自不同的特點，現(xiàn)行的指標體系并不具備針對性，無法滿足不同行業(yè)中單位的個性化需求。而各個地區(qū)的績效評價指標也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，有些地區(qū)側(cè)重事前控制，有些地區(qū)更偏向事后評價，常常出現(xiàn)各自為政的情況。這些評價指標中以定性指標居多，定量指標偏少，有些單位為了減輕工作量，將可以通過大數(shù)據(jù)分析得出的定量指標人為地轉(zhuǎn)化為定性指標，從而影響了績效評價的科學性與全面性。

（三）績效管理執(zhí)行力不強，難以和預(yù)算有機結(jié)合

我國現(xiàn)行的績效管理仍處在以事后評價為主的階段，缺少對于項目執(zhí)行全過程的介入與評價。財務(wù)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理的配合度不夠，難以形成合力，造成財務(wù)部門在項目的事前介入與過程跟蹤中的控制力度不夠。項目管理未能在財務(wù)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上及時系統(tǒng)地反映績效目標的運行情況和實現(xiàn)情況，而預(yù)算管理也未能在執(zhí)行過程中發(fā)揮統(tǒng)籌、監(jiān)督、控制的作用對目標的實現(xiàn)度及完成情況進行及時的糾偏。

（四）預(yù)算績效評價的公開力度不夠

目前，我國已經(jīng)逐漸地向社會公眾公開預(yù)算績效評價的相關(guān)信息，但總體來說，滯后性較強，透明度也較低。大部分省級政府只將1/3的財政信息對外公示，無論從公開的范圍、公開的渠道以及公開的信息量來說，都還遠遠不夠。同時，預(yù)算信息的低透明度也會導致預(yù)算績效評價由于缺乏外界的監(jiān)督，出現(xiàn)實施不到位的現(xiàn)象，對于績效目標的實現(xiàn)造成阻礙。

三、從績效角度提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的措施

將績效引入財務(wù)預(yù)算管理的全過程，形成“用錢必考核，花錢必問責”的新常態(tài)，建立一個健康有序的運行機制，通過績效考核推動預(yù)算管理工作的開展，有利于提高預(yù)算管理執(zhí)行效率，優(yōu)化行政事業(yè)單位經(jīng)營管理結(jié)構(gòu)，從根本上發(fā)揮財政資金的指引作用。具體來說，可以從以下方面加強預(yù)算績效管理：

（一）加大宣傳引導，樹立全員預(yù)算績效管理的理念

預(yù)算績效管理是當前各級政府財政管理工作關(guān)注的重點，各級財政及財務(wù)部門應(yīng)通過各種渠道，如業(yè)務(wù)培訓、專題報告、信息公開等方式，擴大預(yù)算績效的影響力，將預(yù)算績效的概念深植于每位員工的心中，讓每位員工從根本上重視績效考核。強調(diào)預(yù)算績效是“一把手”工作，努力轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位領(lǐng)導層的思想，明確預(yù)算績效管理的實現(xiàn)需要多方的支持與參與。而這個實現(xiàn)的過程只有通過全員參與，資源才能在每一個環(huán)節(jié)被合理分配，資金的使用效益才能最大化。從當前預(yù)算管理機構(gòu)來看，大多數(shù)行政事業(yè)單位都將財務(wù)部門列為預(yù)算管理職能部門，全面實施預(yù)算績效對財務(wù)人員的工作水平提出了更高的要求，為充分發(fā)揮財務(wù)人員專長，行政事業(yè)單位財務(wù)人員應(yīng)不斷加強自身專業(yè)知識學習，更多地了解單位的每項業(yè)務(wù)工作，為新時期下預(yù)算績效管理工作提供助力。

（二）引入成本概念，量化績效指標，設(shè)定科學合理的績效評價方法

應(yīng)打破傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，為不同地區(qū)、不同類型的行政事業(yè)單位量身定做不同的績效指標體系，增強指標的針對性，管理的科學性與合理性。例如，以筆者所在的工作單位為例，本單位系上海市住建委房管局下屬的事業(yè)單位，主要負責上海市保障性住房大型居住社區(qū)的建設(shè)與協(xié)調(diào)推進工作，筆者總結(jié)了以下幾個方面可選做績效指標中的定量指標。其中包括：大居土地款差價收取的進度、保障性住房公建及內(nèi)外市政配套項目建設(shè)完成率、裝配式建設(shè)方式及BIM技術(shù)在新建保障房中的使用率、大居征收安置房源價格評估完成情況等，這些都可以用作數(shù)據(jù)支撐反應(yīng)績效目標的完成情況。行政事業(yè)單位應(yīng)加大研究力度，盡快分析建立符合本部門、本行業(yè)特點的績效目標指標體系，滿足新形勢下預(yù)算績效管理的要求。

現(xiàn)行的預(yù)算績效評價方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，各單位在績效評價過程中隨著不同的時期、不同的階段采取不同的評價方法，也可以根據(jù)不同的評價對象，采用一種或多種方法結(jié)合運用，確?？冃гu價的客觀公正、規(guī)范有效。

（三）加強績效管理執(zhí)行力度，形成“多位一體”的管理模式

為充分發(fā)揮預(yù)算管理指引作用，行政事業(yè)單位應(yīng)從本單位的實際情況出發(fā)，制定符合本單位實際情況的預(yù)算考核機制，將預(yù)算管理環(huán)節(jié)中的編制、審核、下達、執(zhí)行等環(huán)節(jié)和績效管理的分析、反饋、考核環(huán)節(jié)有機結(jié)合，用績效考核工具推動預(yù)算管理的優(yōu)化，提升預(yù)算管理效率。一是在加強績效管理執(zhí)行力方面，健全管理責任人考核制度，細化責任人職責，建立嚴格的考核機制，對責任人實行終身考核責任制。同時，發(fā)揮內(nèi)部審計職能，建立績效審計內(nèi)部監(jiān)督機制，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的各種違規(guī)行為及時上報，將風險控制在合理范圍內(nèi)。二是預(yù)算決策階段，應(yīng)提前介入決策環(huán)節(jié)，建立事前績效評估機制，明確績效目標，將考核目標作為評估重要內(nèi)容，各單位在上報預(yù)算時應(yīng)結(jié)合目標進行上報，未通過評估或未按規(guī)定上報的，不得申請預(yù)算，限制資金使用。三是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，嵌入績效考核目標，從考核目標出發(fā)，在編制預(yù)算時，對采購、成本、費用、收入等因素進行分析，使其編制有充分的設(shè)立依據(jù)和規(guī)范的立項流程，有保障目標實現(xiàn)的制度和措施。四是在預(yù)算執(zhí)行過程中，實時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，將執(zhí)行結(jié)果和績效目標進行聯(lián)合分析，對偏離目標、未達預(yù)期的經(jīng)營行為進行糾偏或調(diào)整，分析存在問題的原因，及時上報單位管理層，確保預(yù)算和戰(zhàn)略目標一致。

（四）提高信息透明度，推進預(yù)算績效數(shù)據(jù)公開

當前，預(yù)算績效評價的信息大多只能從政府門戶網(wǎng)站及財政部官網(wǎng)獲取，預(yù)算績效評價結(jié)果的公開力度不夠。有些地方僅選擇性地公開績效項目金額、績效自評項目數(shù)和部分自評表，而有些地方僅公開績效評價結(jié)果為合格以上的項目，造成透明度的缺失。在這一點上，可以借鑒國外的先進經(jīng)驗，開放網(wǎng)絡(luò)平臺，將所有的與預(yù)算績效項目相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一公布在一個網(wǎng)站上，方便公眾查閱，提高信息使用率。而在公開內(nèi)容方面，更應(yīng)加強制度建設(shè)，統(tǒng)一公開預(yù)算績效評價信息的框架，規(guī)范公開的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，增大公開的覆蓋范圍，推動預(yù)算績效評價信息透明度的進一步提升。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算績效考核對行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理起著非常重要的作用，是行政事業(yè)單位未來管理的重要工具，是提升自身服務(wù)能級的重要方法。對行政事業(yè)單位來說，如何建立完善科學規(guī)范、公開透明的預(yù)算績效管理機制，將預(yù)算指引的作用充分發(fā)揮出來，并同時結(jié)合績效考核的激勵作用，是單位需要重點考慮的戰(zhàn)略管理方向，未來還將繼續(xù)深入探索，在管理過程中不斷改進，切實提高預(yù)算管理水平。