改革疊加背景下 檢察機關(guān)引導偵查機制的完善路徑

北京市人民檢察院第二分院課題組

摘 要：檢察引導偵查具有明確的法律依據(jù)和顯著的制度優(yōu)勢。由于檢警認識差異、程序規(guī)定不夠完善、引導偵查能力有待提升等原因，導致該制度踟躕發(fā)展，需要重塑其合理性并加以完善。一是要對適時（提前）引導偵查建章立制;二是要創(chuàng)新完善引導偵查的形式;三是要深化“捕訴一體”改革，建立健全檢察引導偵查的配套保障機制。

關(guān)鍵詞：檢察引導偵查 檢警關(guān)系 司法改革 偵查監(jiān)督 引導取證

以審判為中心要求調(diào)整完善訴偵關(guān)系，對檢察引導偵查規(guī)范化、成熟化提出更高要求。改革疊加背景下，檢察引導偵查面臨新的形勢、呈現(xiàn)新的特點、產(chǎn)生新的課題。“捕訴一體”改革后，檢察機關(guān)引導偵查的作用更加突顯，但當前檢察機關(guān)在引導偵查的規(guī)范性、實效性和可操作性上尚有繼續(xù)完善的空間，亟需對其進行系統(tǒng)研判，以切實發(fā)揮該制度的最大優(yōu)勢。

一、制度檢視：檢察引導偵查的法律淵源與運行現(xiàn)狀

（一）檢察引導偵查的法律淵源

檢察引導偵查是隨著司法改革的推進而在實踐中逐步形成的一項制度，通常認為，檢察引導偵查包括引導取證和偵查監(jiān)督，貫穿于提前介入、審查逮捕及審查起訴等各環(huán)節(jié)。2019年7月19日，中央政法委政法領(lǐng)域全面深化改革推進會提出“要建立公安機關(guān)辦理重大、疑難案件聽取檢察機關(guān)意見建議制度” ，[1]實務界普遍認為這是中央再次對檢察引導偵查作出的部署。但有學者認為，檢察引導偵查“師出無名”，如有觀點指出“檢察引導偵查無論是從檢察機關(guān)職能的角度，還是從偵查機關(guān)職能的角度看，并沒有我國法律的授權(quán)。”[2]鑒于此，有必要探究檢察引導偵查的法律淵源。

我國憲法第134條明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這為檢察機關(guān)開展包含偵查監(jiān)督在內(nèi)的檢察引導偵查工作提供了法律支撐。我國刑事訴訟法規(guī)定，檢察機關(guān)可以派人參加公安機關(guān)對于重大案件的討論，可以要求公安機關(guān)對證據(jù)收集的合法性作出說明，對于需要補充偵査的，可以退回公安機關(guān)補充偵查。明確賦予檢察機關(guān)在審查逮捕與審查起訴環(huán)節(jié)對公安機關(guān)偵查活動進行監(jiān)督與引導的職權(quán)?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第256條規(guī)定：經(jīng)公安機關(guān)商請或者人民檢察院認為確有必要時，可以派員適時介入重大、疑難、復雜案件的偵查活動……對案件性質(zhì)、收集證據(jù)、適用法律等提出意見，監(jiān)督偵查活動是否合法。2020年3月，最高人民檢察院與公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對檢察機關(guān)指導補充偵查工作作出詳細規(guī)定。可見無論從何種維度看，檢察引導偵查都有明確依據(jù)，并非“師出無名”。

（二）踟躕發(fā)展的現(xiàn)狀及原因分析

最高人民檢察院2015年至2017年工作報告中分別提出要“推動、研究、探索”建立重大、疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見建議制度，可見在此期間，檢察引導偵查仍停留在實踐探索階段。[3]經(jīng)梳理筆者所在B市近年來的檢察辦案數(shù)據(jù)，2018年該市捕后提出繼續(xù)偵查取證意見5426件，占逮捕總數(shù)的36.6%;2019年上半年捕后提出繼續(xù)偵查取證意見4281件，占逮捕總數(shù)比例仍不足一半。從規(guī)范與實踐層面，檢察引導偵查都呈現(xiàn)踟躕發(fā)展的現(xiàn)狀，筆者認為有以下三方面原因：

一是認識上存在差異。由于偵查工作與檢察工作的差異，從偵查角度來講，公安機關(guān)認為檢察引導偵查是外行指導內(nèi)行，容易產(chǎn)生抵觸和消極情緒。[4]同時，公安機關(guān)往往認為，案件一旦獲得批捕，辦案風險就轉(zhuǎn)移到了檢察機關(guān)。尤其在“捕訴一體”后，公安機關(guān)認為檢察機關(guān)為避免自我否定而“凡捕即訴”，故影響捕后偵查積極性。

二是程序規(guī)定不夠完善?，F(xiàn)有規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，缺乏操作層面的統(tǒng)一指引，基本要素與程序規(guī)范有待細化，相關(guān)配套工作機制尚不健全，導致工作開展和責任分配等存在問題。實踐中公安機關(guān)不經(jīng)書面程序，私下與檢察機關(guān)溝通案件的情況時有發(fā)生。

三是引導偵查能力有待提升。部分檢察人員提出的繼續(xù)偵查或補充偵查意見缺乏針對性、說理性，甚至缺乏必要性、可行性，難以使偵查人員信服?！吨笇б庖姟穼Υ诉M行了詳細規(guī)定，但在工作中仍需進一步研究落實。另外，當前對于檢察引導偵查工作缺乏考核激勵，雖然最高人民檢察院新近發(fā)文將引導偵查納入業(yè)績考核評價范疇，但仍有繼續(xù)細化完善的必要和空間。

二、何以正當：檢察引導偵查的制度合理性

（一）檢察引導偵查符合偵查體制發(fā)展之趨勢

從英美法系國家與大陸法系國家的偵檢關(guān)系比較分析來看：英美法系國家的偵檢關(guān)系屬于分散型的偵檢分離模式，在這種模式下，檢警雙方在每一起案件中所被賦予的偵查權(quán)的管轄范圍不同，檢方在案件偵查方向上沒有指揮或監(jiān)督警方的權(quán)力，法院開庭審理期間，檢方可以要求警方作為控訴方的證人出庭接受控辯雙方的交叉詢問。而大陸法系國家的偵檢關(guān)系則屬于一種緊密聯(lián)系型的一體化模式，警方作為偵查主體享有偵查權(quán)，檢方的角色定位則是監(jiān)督主體，對警方所實施的具體偵查行為進行指揮或監(jiān)督。如《法國刑事訴訟法典》第75條規(guī)定：“司法警官和司法警察應當根據(jù)共和國檢察官的指令或依職權(quán)進行初步偵查，凡查緝行動應當受到檢察長的監(jiān)督?！盵5]可見，在這種模式下，檢察機關(guān)在整個偵查過程中始終處于主導地位。

上述兩種模式各有利弊：在檢警分離的偵查模式下，檢警雙方各自獨立，分工不同且職責相對明確，但是由于在銜接上缺乏配合，很難形成作用強大的偵控主體。在檢警一體化的偵查模式下，雖然檢警雙方在協(xié)調(diào)配合上較為便利，有助于形成工作合力，但同時也容易造成工作相互推諉，從而影響偵查效率。實踐證明，從檢警關(guān)系來看，完全的分離模式與完全的一體化模式都不是最理想的偵查模式，折中化的偵查體制更為可取，即：在明確警方作為偵查主體身份的前提下，同時賦予檢方對偵查活動的監(jiān)督制約權(quán)，即檢察機關(guān)有權(quán)對警方的偵查活動進行監(jiān)督、指導、制約。我國也是如此，而這種模式也正是當今世界偵查體制發(fā)展的趨勢。

（二）檢察引導偵查符合監(jiān)督與配合相統(tǒng)一之價值理念

從檢察引導偵查的價值理念與歸屬上看，一種觀點認為：檢察引導偵查的主要功能在于密切警檢關(guān)系，以增進雙方之間的協(xié)作合作，從而形成偵、捕、訴合力，更好地發(fā)揮控訴功能;另一種觀點認為，檢察引導偵查不是指揮偵查，亦不是主導甚至代替?zhèn)刹?，而是為了保證在偵查階段更加及時、全面地收集證據(jù)，從而為審查逮捕、審查起訴做好充足的準備條件。筆者贊同第二種觀點，理由如下：

一是如果單純?yōu)榱颂岣邆刹樾识_展引導偵查，固然有助于形成偵捕訴合力，增加打擊犯罪的力度，但僅著眼于此將置訴訟中的人權(quán)保障于不顧，難免會使檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能受到公眾的質(zhì)疑。

二是檢察引導偵查“從過去‘形成合力向‘體現(xiàn)制衡轉(zhuǎn)變，通過檢察權(quán)這一體現(xiàn)客觀性的外在力量的制約，促使偵查權(quán)不至于在缺乏實質(zhì)性的制約力量的情況下濫用，保證偵查權(quán)力在充分發(fā)揮公共服務效能的同時，盡可能減少其對權(quán)利和自由的不當侵害”。[6]由此可見，檢察引導偵查應以“參與而不干預、參謀而不代替、指導而不包辦”為角色定位。

三是從作為法律監(jiān)督機關(guān)的屬性來看，檢察機關(guān)應從客觀中立的角度對偵查活動開展監(jiān)督，既不能主導也不能迎合。一方面應嚴格按照逮捕、起訴的證據(jù)標準提出補正意見，在依法辦案的前提下加強配合，另一方面對違法偵查行為要及時制止和糾正，在配合中加強監(jiān)督，在監(jiān)督中體現(xiàn)配合。

三、路向何處：檢察引導偵查的完善路徑

（一）對檢察引導偵查建章立制

在提前介入領(lǐng)域，檢察引導偵查應以“通知介入和主動介入相結(jié)合、適度引導和專人介入相結(jié)合、引導取證和規(guī)范監(jiān)督相結(jié)合”為原則，從以下幾方面開展工作：

一是明確適用范圍。即哪些案件檢察機關(guān)可以提前介入、引導偵查。為確保案件質(zhì)效，建議可初步確定為以下幾項：一是殺人、搶劫、強奸、綁架等嚴重暴力案件;二是恐怖、涉黑、集團犯罪案件;三是疑難、復雜、新罪名案件;四是有必要提前介入引導偵查的其他犯罪案件。

二是明確啟動方式。一是偵查機關(guān)申請啟動，即當出現(xiàn)符合要求的提前介入案件時，由偵查機關(guān)相關(guān)職能部門提出，并與檢察機關(guān)聯(lián)系開展引導偵查工作;二是檢察機關(guān)主動啟動，即在建立駐派出所檢察室等專門監(jiān)督和咨詢崗位基礎(chǔ)上，依靠共同信息數(shù)據(jù)平臺建立信息互通。當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)有符合條件案件時，與偵查機關(guān)職能部門聯(lián)系溝通，經(jīng)審核后，雙方開展相關(guān)工作。

三是明確介入責任主體。隨著國家司法體制改革的不斷推進，檢察機關(guān)員額制改革已落地生根，檢察官或檢察官辦案組已成為檢察權(quán)運行的核心載體。故應明確誰介入誰辦理，不更換案件承辦人，特殊案件組建專案組，在提高辦案效率的同時，也有助于延伸引導跟蹤機制，通過加強在審查逮捕、延長偵查羈押期限等流程節(jié)點對公安機關(guān)的監(jiān)督，對案件質(zhì)量全程負責，也促使承辦檢察官在前期介入時更加注重對案件細節(jié)的把控。

四是明確審查意見強制力。公安機關(guān)應當尊重檢察機關(guān)提出的引導取證工作意見和建議，并及時將采納情況通過聯(lián)席會議等方式反饋給檢察機關(guān)。如B市檢察機關(guān)與市公安局共同制定了《關(guān)于檢察機關(guān)介入刑事案件偵查工作規(guī)定（試行）》并下發(fā)執(zhí)行。從運行效果來看，2017年全市公訴部門共介入刑事案件偵查533件1114人，分別占受理案件的2.66%、4.36%?？傮w來看，介入偵查后的案件一退率有效降低，檢察機關(guān)對案件事實認定和法律適用的建議均被法院采納，訴后有罪判決率達100%，實現(xiàn)了案件辦理質(zhì)量與效率雙提升。

五是明確具體介入行為。在提前介入環(huán)節(jié)檢察機關(guān)應秉持“介入但不越權(quán)、建議但不決斷、監(jiān)督但不干擾”的原則開展工作，包括審閱證據(jù)材料、查看勘驗檢查、審訊等同步錄音錄像，以及參與重大案件討論等活動，嚴格請示匯報、固化全程留痕，及時將案情簡介、介入行為及方式、引導偵查的內(nèi)容和理由等情況記錄在案，歸檔備查。

（二）完善引導偵查的形式

刑事訴訟進入提捕環(huán)節(jié)后，根據(jù)相關(guān)法律及《指導意見》，檢察機關(guān)主要通過以下幾方面強化引導偵查工作：一是對于審查逮捕案件，即使作出逮捕決定仍應通過“繼續(xù)偵查取證意見書”引導偵查機關(guān)繼續(xù)取證，對于證據(jù)不足不批準逮捕的案件，更要以補充偵查提綱的形式將證據(jù)體系存在的問題以及需要繼續(xù)偵查的內(nèi)容闡釋清楚。二是對于移送審查起訴的案件，通過退回補充偵查的方式進行引導。三是案件自移送審查起訴至判決前，均可以“調(diào)取證據(jù)材料通知書”的形式要求偵查機關(guān)補充審判所需的證據(jù)材料。從上述三方面來看，檢察引導偵查的內(nèi)核在于，一方面檢警形成合力、整合司法資源，形成“利益共同體”，提升案件辦理質(zhì)效，另一方面亦發(fā)揮檢察機關(guān)對前端偵查活動的制約作用，強化監(jiān)督職能。具體可開展以下工作：

一是提升文書說理性。張軍檢察長在2019年8月舉行的全國刑檢會上提出“有的同志把案件不能優(yōu)質(zhì)、高效辦理的原因簡單歸結(jié)于偵查質(zhì)量不高，但有沒有先問問自己提出了針對性、指導性很強的補充偵查提綱嗎？”其實，“繼續(xù)偵查取證意見書”等文書是協(xié)調(diào)檢警關(guān)系的“推進器”與“潤滑劑”，在制作文書時，應逐條列明取證的目的、意義，引導偵查的方向與定性的關(guān)系，具體偵查的事項、證據(jù)內(nèi)容及標準，對涉及漏罪漏犯的情況進行說明等。

二是明確引導偵查的方式。檢察機關(guān)引導偵查，在發(fā)送相關(guān)文書時，應及時跟進了解偵查工作開展情況，并就補查空間與偵查人員形成統(tǒng)一認識，盡力落實補證要求。必要時可跟進查閱補證材料，及時對補充偵查期間的方向、重點、取證方式等發(fā)表建議;同時要對偵查活動是否合法進行監(jiān)督，特別是在訊問詢問環(huán)節(jié)、強制措施適用等方面加強監(jiān)督。

三是明確監(jiān)督制約機制。對于繼續(xù)偵查和要求調(diào)取證據(jù)的情形，偵查機關(guān)應及時調(diào)取所需證據(jù)材料;對于補充偵查終結(jié)再次移送審查起訴的案件，公安機關(guān)應當規(guī)范制作“補充偵查報告書”，對補查事項逐一答復，對未能查證的事項作出具體說明。對于無正當理由拒不開展補查工作的情況，檢察機關(guān)應進行口頭督促，也可通知偵查機關(guān)開展督促指導工作，必要時可以向偵查機關(guān)發(fā)出檢察建議。偵查機關(guān)不及時補充偵查導致證據(jù)無法收集影響案件處理、存在非法取證等情形的，應依法啟動調(diào)查核實程序，根據(jù)情節(jié)向偵查機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書，涉嫌犯罪的，依法進行偵查。

（三）建立健全檢察引導偵查的配套保障機制

一是健全有效溝通機制。檢察機關(guān)應加強與偵查機關(guān)的溝通，可通過聯(lián)席會、情況通報會等形式分析研究一段時期內(nèi)檢察引導偵查工作情況，研討存在的問題，提出意見建議。明確當檢察官介入偵查工作方法不當、偵查人員怠于履職等情況發(fā)生而影響偵查工作正常開展時，雙方可以通過口頭或書面形式及時通報并研究處理。必要時可邀請偵查人員旁聽法庭審理，促進偵查人員增強正當程序和證據(jù)意識。

二是完善考核機制。對檢察引導偵查工作科學設(shè)置鼓勵性與限制性評價指標，從而調(diào)動檢察官積極性，合理發(fā)揮考核機制指揮棒的作用。2020年4月，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于開展檢察官業(yè)績考評工作的若干規(guī)定》，明確將“引導偵查取證方向明、有效果”作為考核指標，并細化了具體考核要求和統(tǒng)計方法，相信該舉措必將成為激發(fā)檢察官主動作為的內(nèi)生動力。現(xiàn)階段未見將偵查人員落實引導偵查意見情況作為公安機關(guān)考評內(nèi)容，這與各地區(qū)偵查機關(guān)職能設(shè)置有關(guān)，可考慮結(jié)合各地區(qū)特點在先期試點基礎(chǔ)上統(tǒng)一設(shè)置考評內(nèi)容。

三是推進信息化建設(shè)。著力加強信息化建設(shè)是做好新時期檢察引導偵查工作的必然要求。一方面以需求為中心，以問題為導向，將大數(shù)據(jù)引入統(tǒng)一證據(jù)標準方面的應用中，使辦案人員能夠通過大數(shù)據(jù)指引了解證據(jù)體系問題及標準，切實推進現(xiàn)代科技與引導偵查的深度融合。另一方面將業(yè)務數(shù)據(jù)通報情況與績效考核相掛鉤，切實運用到對辦案人員的現(xiàn)實評價當中，通過強化檢察引導偵查、引導傳導壓力，構(gòu)建新型檢警關(guān)系，共同提升辦案質(zhì)量。

注釋：

[1]《政法領(lǐng)域全面深化改革要出亮點見實效》，中央政法長安劍 http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1639486113408935833&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2020年5月1日。

[2]董邦俊等：《檢察引導偵查之應然方向》，《法學》2010年第4期。

[3]如2013年北京市公安局法制總隊與北京市人民檢察院第一分院審查逮捕部共同簽署《同步介入監(jiān)督命案偵查實施辦法》，2015 年10月江蘇省檢察院和省公安廳聯(lián)合發(fā)布《重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見的實施辦法》，2018年7月遼寧省檢察院與省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于重大疑難案件公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議的規(guī)定（試行）》。

[4]參見魏然：《“檢察引導偵查”之質(zhì)疑》，《湖北警官學院學報》2012年第11期。

[5]金明煥：《比較檢察制度概論》，中國檢察出版社1991年版，第92頁。

[6]秦炯天、蔡永彤：《“檢察引導偵查”機制的反思與展望》，《中南大學學報》2009年第3期。