刑行交叉案件中做實(shí)行政檢察的幾點(diǎn)建議

周國(guó)勇

摘 要：實(shí)踐中有大量的刑事案件存在行政處罰的可能性，這類刑行交叉案件構(gòu)成行政檢察的重要案件來源。由于受專業(yè)知識(shí)限制、觀念偏差等影響，針對(duì)這類案件行政檢察的職能作用并不突出。應(yīng)當(dāng)在深入分析該類案件情形與特征的基礎(chǔ)上，通過組建專業(yè)化隊(duì)伍，發(fā)揮典型案例指導(dǎo)作用，建立刑行交叉案件線索自動(dòng)推送等機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督效果，做實(shí)基層行政檢察工作。

關(guān)鍵詞：刑行交叉 行政檢察 監(jiān)督 行政處罰

一、刑行交叉案件常見情形

刑行交叉案件，即行政處罰、刑事處罰密切關(guān)聯(lián)的案件。它以刑事案件存在為前提，由于被降格處理后，導(dǎo)致了后續(xù)的行政處罰?！靶谭毦哂蟹ㄒ姹Ｗo(hù)最后性質(zhì)的補(bǔ)充性、非處處介入市民生活的片面性以及非一切不法行為均須以刑罰加以制裁的寬容性等性質(zhì)?！盵1]2019年4月17日，張軍檢察長(zhǎng)在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班作報(bào)告提出，“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立”。[2]隨著這個(gè)理念日益在檢察辦案中得到落實(shí)，預(yù)計(jì)不捕、不訴案件將日益增多。與此同時(shí)，輕刑化趨勢(shì)下，法院判決免予刑事處罰的案件，預(yù)計(jì)也會(huì)持續(xù)走高。如此以來，刑行交叉案件將增加。

刑行交叉案件可依據(jù)處罰狀態(tài)分為：遞進(jìn)處罰案件、雙罰并行案件、衍生處罰案件。

1.遞進(jìn)處罰案件。指行政機(jī)關(guān)移送的刑事案件，該類案件系行政機(jī)關(guān)在查處行政違法案件中，認(rèn)為應(yīng)追究刑事責(zé)任，轉(zhuǎn)而進(jìn)入刑事訴訟程序。2001年國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。[3]

2.雙罰并行案件。指基于法律法規(guī)的特別規(guī)定，必須同時(shí)進(jìn)行刑事追究、行政處罰的案件。最常見的就是存在醉酒情節(jié)的交通肇事案件。根據(jù)道路交通安全法第91條第2款，醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門約束至酒醒，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任。該類案件除了追究刑事責(zé)任，還一律實(shí)施吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的行政處罰。

3.衍生處罰案件。指刑事案件做非刑罰或免于刑罰處理后，如降格作為行政案件、從輕處理作不起訴等，導(dǎo)致后續(xù)行政處罰的案件。按照訴訟環(huán)節(jié)又可以具體分為：公安撤案案件、檢察院不起訴案件、法院判處免予刑事處罰、無罪案件。

二、刑行交叉案件中發(fā)揮行政檢察職能的必要性

推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，是檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)、使命。但無論是從案件數(shù)量，還是機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量來看，刑事檢察均遠(yuǎn)超行政檢察，如最高人民檢察院內(nèi)設(shè)的十大檢察業(yè)務(wù)部門中，就有七個(gè)為刑事檢察部門或主要是依托刑事檢察開展工作的部門。而民行檢察機(jī)構(gòu)的和人員不足的問題仍未得到根本解決。[4]特別是在基層檢察院，絕大多數(shù)都實(shí)行設(shè)立大刑事檢察部門，而民事、行政、公益訴訟檢察部門則三合一。當(dāng)前及今后相當(dāng)一段時(shí)期，刑事檢察仍是檢察工作的重中之重。刑事檢察中的刑行交叉案件自然成了行政檢察的重要案件來源。

刑行交叉案件，既是檢察機(jī)關(guān)履行行政監(jiān)督的重要來源，也是完善檢察權(quán)自我監(jiān)督的重要載體。監(jiān)督者更要接受監(jiān)督。以最能體現(xiàn)檢察裁量權(quán)的相對(duì)不起訴案件為例，這類案件的犯罪嫌疑人因?yàn)樽允住①r償諒解、未成年等從輕、減輕情節(jié)，被做出不起訴處理。理論上，法定刑三年以下的案件都可能作相對(duì)不起訴，而其中的破壞社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等，一定程度損害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，其中不少罪名在刑法中也規(guī)定了相應(yīng)的罰金（甚至是并處罰金）。個(gè)人利益受損的，可以通過刑事和解等進(jìn)行修復(fù)，但對(duì)于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)不起訴后，只能也必須通過行政處罰進(jìn)行修復(fù)。一旦忽視了刑行交叉案件中的行政處罰功能，就可能出現(xiàn)責(zé)任真空的情形。因此，相對(duì)不起訴后按規(guī)定移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，也是對(duì)檢察裁量權(quán)的一種內(nèi)在監(jiān)督。

三、刑行交叉案件中發(fā)揮行政檢察職能面臨的問題

（一）檢察人員缺乏行政處罰領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)

很多檢察人員只注重刑事法律規(guī)定，對(duì)其中交織存在的行政處罰問題不甚了解，對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行何種處罰甚至可否進(jìn)行處罰都不清楚。行政檢察工作核心數(shù)據(jù)分為四類：生效裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督、督促履職，其中的督促履職，主要是督促行政機(jī)關(guān)依法合理行使處罰權(quán)，已構(gòu)成基層行政檢察工作的重要內(nèi)容。缺乏對(duì)行政處罰的系統(tǒng)、專業(yè)、深入了解，從根本上制約了刑行交叉領(lǐng)域的行政檢察工作。

（二）對(duì)“一事不再罰”的理解片面

一些檢察人員片面認(rèn)為，對(duì)遞進(jìn)處罰類的刑行交叉案件，既然行政機(jī)關(guān)以達(dá)到刑事追究標(biāo)準(zhǔn)，將案件移送司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)也進(jìn)行了刑罰處置（包括不起訴），不可再進(jìn)行行政處罰，否則違背“一事不再罰”原則。這是對(duì)“一事不再罰”原則的片面理解?！耙皇虏辉倭P”原則是指對(duì)同一行為不能重復(fù)進(jìn)行行政處罰或重復(fù)進(jìn)行刑罰處罰。對(duì)同一行為同時(shí)進(jìn)行行政處罰與刑罰，并不違反“一事不再罰”原則。

（三）部分刑行交叉案件行政檢察監(jiān)督缺乏法律規(guī)定

對(duì)于進(jìn)入審判程序的刑行交叉案件，能否履行行政檢察職能？中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的通知》中指出：人民檢察院對(duì)作出不起訴決定的案件、人民法院對(duì)作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理。實(shí)踐中，法院對(duì)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰卻不提出司法建議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何行使監(jiān)督權(quán)？目前沒有明確的法律依據(jù)。

（四）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部未形成有效合力

檢察系統(tǒng)內(nèi)部尚未對(duì)刑行交叉案形成監(jiān)督合力。所有的刑行交叉案件均在刑事檢察內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而行政檢察部門無法掌握相關(guān)信息。目前，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行過問案件記錄的三個(gè)規(guī)定，一些行政檢察人員不敢也不愿主動(dòng)向刑事檢察部門了解該類案件情況。多數(shù)檢察院也沒有建立起刑事檢察與行政檢察之間的線索移送機(jī)制。導(dǎo)致實(shí)踐中，一方面刑行交叉案件大量存在，但刑事檢察部門并沒有及時(shí)移送相關(guān)的行政檢察監(jiān)督線索;另一方面，行政檢察部門因?yàn)槿狈π畔o法及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

四、刑行交叉案件中做實(shí)行政檢察的幾點(diǎn)建議

（一）建設(shè)專業(yè)化行政檢察隊(duì)伍

1.強(qiáng)化隊(duì)伍素能建設(shè)。行政檢察作為四大檢察之一，應(yīng)不斷凸顯其專業(yè)屬性。日常生活中，人們很少會(huì)卷入刑事訴訟，更可能會(huì)面臨行政處罰（如最常見的交通違章處理）。應(yīng)引導(dǎo)基層檢察人員轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)新時(shí)代行政檢察的重要意義，不斷完善知識(shí)儲(chǔ)備、優(yōu)化知識(shí)機(jī)構(gòu)，通過集中培訓(xùn)、借助外腦、以老帶新等，努力培養(yǎng)一支精干、專業(yè)的行政檢察隊(duì)伍。

2.注重指導(dǎo)性案例引領(lǐng)。要通過加強(qiáng)和改進(jìn)指導(dǎo)性案例工作來扭轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在的不同程度就案辦案、機(jī)械辦案的問題。[5]2010年1月至2020年8月，最高人民檢察院先后發(fā)布了21批指導(dǎo)性案例，近三年就密集發(fā)布了12批，有效發(fā)揮了對(duì)下指導(dǎo)作用。應(yīng)通過指導(dǎo)性案例的可復(fù)制、可推廣，指導(dǎo)基層敏銳發(fā)現(xiàn)刑事案件背后的監(jiān)督線索，更有力督促行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)行政處罰等職能，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（二）建立特定案件線索自動(dòng)推送機(jī)制

對(duì)于刑行交叉案件，應(yīng)當(dāng)建立案件特殊節(jié)點(diǎn)線索自動(dòng)推送機(jī)制，打通刑事檢察與行政檢察間的信息壁壘?？梢砸劳鞋F(xiàn)有的案件管理系統(tǒng)，對(duì)文中列明的遞進(jìn)處罰、雙罰并行、衍生處罰的三類案件，通過案管部門設(shè)置權(quán)限等方式，實(shí)行特殊結(jié)果自動(dòng)推送。即一旦案件作出不捕、不訴結(jié)論以及法院判決無罪、免予刑事處罰的，承辦人將結(jié)論錄入系統(tǒng)時(shí)，系統(tǒng)將自動(dòng)抓取關(guān)鍵字，第一時(shí)間推送到行政檢察部門負(fù)責(zé)人辦案系統(tǒng)，并予以提醒，便于及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督。對(duì)刑事檢察部門在案件辦理中主動(dòng)發(fā)出移送主管機(jī)關(guān)處罰的檢察意見，應(yīng)計(jì)入刑檢部門工作量，以提高其協(xié)作積極性，形成合力。

（三）豐富監(jiān)督手段、提升監(jiān)督效率

在督促行政機(jī)關(guān)履職方式上，除檢察意見、檢察建議、糾正違法通知書等，還可探索在具體辦案中，以更加便捷的方式做實(shí)行政檢察。如針對(duì)犯罪情節(jié)顯著輕微、不構(gòu)成犯罪的案件做出不捕決定后，在不捕理由說明書中，可直接要求公安機(jī)關(guān)給予相應(yīng)行政處罰。在辦理刑事案件中，發(fā)現(xiàn)其他涉案人員（常見如賭博、容留吸毒、賣淫等群體性妨害社會(huì)管理秩序犯罪）應(yīng)當(dāng)給予行政處罰但尚未處罰的，在制作逮捕后繼續(xù)補(bǔ)充偵查事項(xiàng)、退回補(bǔ)充偵查提綱時(shí)，均可以直接督促行政機(jī)關(guān)履職。對(duì)階段性發(fā)現(xiàn)的同類問題，也可以通過綜合檢察建議的方式，統(tǒng)一督促行政機(jī)關(guān)履職。對(duì)嚴(yán)重影響國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，屬于公益訴訟檢察職能范圍的，也可采取檢察公益訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督。

（四）把握監(jiān)督尺度、注重監(jiān)督效果

1.注意區(qū)別對(duì)待。并非每個(gè)刑行交叉案件都適合開展行政檢察監(jiān)督。如侵犯人身權(quán)利犯罪，嫌疑人與被害人達(dá)成刑事和解，被害人簽署諒解書明確放棄其他法律訴求的，確系自愿的，案件不起訴后，原則上不應(yīng)當(dāng)再進(jìn)行行政處罰。但對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會(huì)管理類的刑行交叉案件，非刑罰處理后，仍可督促補(bǔ)足行政處罰，以維護(hù)公共利益。

2.注意處罰抵扣。人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。[6]

3.注意處罰時(shí)效。行政處罰法第29條規(guī)定：違法行為二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。要注意行政處罰追究時(shí)效與刑事追究時(shí)效的區(qū)別，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為刑事案件立案之后，相關(guān)聯(lián)的違法行為都處在行政處罰時(shí)效范圍內(nèi)，而要根據(jù)個(gè)案情況，嚴(yán)格遵守行政處罰時(shí)效規(guī)定，避免濫用監(jiān)督。

4.注意監(jiān)督尺度。開展行政檢察監(jiān)督，應(yīng)注意不能干預(yù)行政機(jī)關(guān)正常的履職，更不能替代行政機(jī)關(guān)履行本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)履行的法定職能。對(duì)發(fā)現(xiàn)同案中行政處罰懸殊的問題，或者明顯違反行政處罰規(guī)定的（如采取行政處罰種類錯(cuò)誤、對(duì)象不適格等），應(yīng)當(dāng)果斷提出監(jiān)督意見。要在其他各種外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督方式都不能或難以發(fā)揮預(yù)防、制止和糾正行政違法行為的情況下，秉持謙抑有限的原則進(jìn)行監(jiān)督。[7]

注釋：

[1][日]大谷實(shí)：《刑事政策講義》，弘文堂1994年版，第89頁，轉(zhuǎn)引自杜雪晶：《中國(guó)非國(guó)非刑罰化的困境與反思》，《河北法學(xué)》2010年第9期。

[2]《張軍：牢固樹立可捕可不捕的不捕、疑罪從無等檢察觀念》，新京報(bào)https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1631112421808958728&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2020年4月8日。

[3]參見《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11、14條。

[4]參見劉藝：《中國(guó)特色行政檢察監(jiān)督制度的嬗變與重構(gòu)》，《人民檢察》2018年第2期。

[5]參見張雪樵：《對(duì)標(biāo)平衡充分全面發(fā)展開啟新時(shí)代民事行政檢察工作新局面》，《人民檢察》2018年第18期。

[6]參見《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第28條。

[7]參見傅國(guó)云：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督》，《法治研究》2017年7月。