江蘇省生態(tài)文明政策效力解構(gòu)及其異質(zhì)性政策工具評(píng)價(jià)

王 迪，劉 雪

引 言

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)峻并制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展(Wu et al, 2018)。生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，已成為解決中國(guó)資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等問(wèn)題的關(guān)鍵戰(zhàn)略(Zhang et al, 2018; Foster, 2017)。江蘇省作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份之一，其地理區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，但面臨著資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)退化等方面的諸多挑戰(zhàn)。為此，江蘇省先后出臺(tái)一系列生態(tài)文明相關(guān)的政策文件，并把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。但是，隨著大量相關(guān)政策文件的頒布，江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與資源環(huán)境承載能力之間的矛盾依然突出。對(duì)此，有必要量化分析江蘇省生態(tài)文明政策文件的影響效力，評(píng)估不同類型政策工具的實(shí)施效果。為解決上述問(wèn)題，本文針對(duì)江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策文件進(jìn)行量化分析與政策效果評(píng)估。

一、 文獻(xiàn)綜述

就政策效力研究現(xiàn)狀而言，現(xiàn)有研究多是關(guān)注政策執(zhí)行后的最終結(jié)果如何，而對(duì)于政策文件本身卻鮮有考察(Rosenbaum et al, 2017；林伯強(qiáng)等，2019；李衛(wèi)兵等，2019；Zhang et al, 2019；Dong et al, 2019)。事實(shí)上，政策效果在政策執(zhí)行過(guò)程中往往受多個(gè)因素多個(gè)主體的影響，傳統(tǒng)的政策評(píng)價(jià)方法(如斷點(diǎn)回歸、雙重差分、工具變量法等)傾向于以政策評(píng)估結(jié)果衡量政策本身的優(yōu)劣與否，而并未將政策本身的內(nèi)容和相應(yīng)的執(zhí)行效果相結(jié)合，易導(dǎo)致政策評(píng)價(jià)的主觀性和不確定性(張國(guó)興等，2014；王幫俊，2019)。有鑒于此，如何從政策文本出發(fā)量化其政策效力，成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究重點(diǎn)。

通常而言，政策效力是指政策文本的內(nèi)容效度及其影響力。國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施和政策反饋等維度對(duì)其進(jìn)行了廣泛的研究(羋凌云等，2017)。其中，政策力度用于反映政策的法律效力和影響力，其大小主要取決于政策發(fā)布部門的層級(jí)，用以反映政府部門對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度；政策措施通常是指政府為實(shí)現(xiàn)既定目的所采取的手段和方法，大體可以分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、信息引導(dǎo)型與自愿參與型四種形式；政策目標(biāo)用于反映政策目標(biāo)的可度量程度，目標(biāo)越量化得分越高；政策反饋是指政策性的法律法規(guī)、通知文件等在執(zhí)行過(guò)程中是否具有規(guī)定的執(zhí)行報(bào)告以及政策效果反饋機(jī)制(朱春奎，2011)。

一般而言，高層政府部門發(fā)布的政策文件，其政策適用性較廣，政策力度較大，而具體到對(duì)某一主體的約束力則相對(duì)較小，進(jìn)而對(duì)政策目標(biāo)和政策措施的量化分析和評(píng)估也會(huì)更差(張國(guó)興，2017)。由于不同政策措施的實(shí)施目標(biāo)、作用對(duì)象不同，并且不同政策工具的行為動(dòng)力、強(qiáng)制化程度及其表現(xiàn)形式也有所差異，其相應(yīng)政策效力也會(huì)有所不同。基于上述考慮，本文從政策力度、政策措施、政策目標(biāo)和政策反饋四個(gè)維度對(duì)江蘇省生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策進(jìn)行文本分析，以求識(shí)別出不同政策工具的影響效力。

針對(duì)生態(tài)文明政策，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度也開(kāi)展了一系列的研究。劉曉光等(2015)以農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，借助內(nèi)容分析方法從不同的維度對(duì)中國(guó)240件生態(tài)文明建設(shè)政策的文本形式進(jìn)行定性分析，發(fā)現(xiàn)不同維度上的政策制度存在不同的問(wèn)題；冉連(2017)以1978—2016年相關(guān)政策文本為樣本，對(duì)中國(guó)綠色治理在生態(tài)文明建設(shè)中的文本內(nèi)容進(jìn)行分析；張振華等(2018)針對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度體系，從不同層面對(duì)其進(jìn)行政策梳理，最終提出了相應(yīng)的生態(tài)文明治理體；王印紅等(2017)收集了30個(gè)省區(qū)市地方政府的相關(guān)的工作報(bào)告，通過(guò)文本分析方法對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供了一定的制度保障。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)政策評(píng)估的研究集中于水環(huán)境、大氣環(huán)境等某一具體的領(lǐng)域，多是通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系間接評(píng)估政策最終的執(zhí)行效果，并且更多地集中在國(guó)家層面，而有關(guān)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策文本分析以及不同類型政策工具的影響效力的研究相對(duì)較少。本文將通過(guò)對(duì)江蘇省生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的政策文本進(jìn)行梳理歸納，并對(duì)其政策內(nèi)容進(jìn)行量化處理，從不同維度對(duì)政策文本進(jìn)行效力分析，進(jìn)一步檢驗(yàn)不同類型政策工具對(duì)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的異質(zhì)性影響，以求為未來(lái)區(qū)域生態(tài)文明政策的制定提供決策依據(jù)。

二、 方法與數(shù)據(jù)

(一) 政策效力評(píng)價(jià)體系

借鑒Libecap(1978)構(gòu)建法律指數(shù)的思想，本文根據(jù)政策發(fā)布部門與政策類型建立政策效力的量化指標(biāo)，并在張國(guó)興等(2014)與羋凌云等(2017)的研究基礎(chǔ)上，確定區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)政策效力評(píng)價(jià)的指標(biāo)賦值方式與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表1)。

續(xù)表1

(二) 政策效力測(cè)度模型

在確定政策量化標(biāo)準(zhǔn)之后，本文邀請(qǐng)六位高校研究能源與環(huán)境政策領(lǐng)域的專家、三名課題組內(nèi)部成員組成評(píng)估小組，分別對(duì)考察期內(nèi)122條江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施和政策反饋四個(gè)維度進(jìn)行賦值。通過(guò)公式(1)計(jì)算第i年度所研究政策的整體效力，用公式(2)計(jì)算第i年度所研究政策的平均效力。

(1)

(2)

其中，i表示政策開(kāi)始執(zhí)行的年份；N表示第i年開(kāi)始執(zhí)行的政策數(shù)量；j表示第i年開(kāi)始執(zhí)行的第j項(xiàng)政策，(mj+bj+fj)表示第j項(xiàng)政策的政策措施、政策目標(biāo)與政策反饋的得分；pj表示第j項(xiàng)政策的政策力度得分；EPEi表示第i年促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策的整體效力；AEPEi表示第i年促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策平均效力。

(三) 異質(zhì)性政策工具效力評(píng)估

本文首先借鑒仇蕾與崔韻文(2018)的做法對(duì)區(qū)域生態(tài)文明水平(EEI)進(jìn)行測(cè)度，以人均GDP(G)和人均生態(tài)足跡(ef)的比值來(lái)表示，用以反映區(qū)域生態(tài)文明相關(guān)政策的執(zhí)行效果(模型3)。

(3)

式中，ri為不同類型土地i的均衡因子，表示等量化處理后各種土地類型的權(quán)重系數(shù)；aj為人均第j種消費(fèi)品所折算的生物生產(chǎn)性土地面積；cj與pj分別表示第j種消費(fèi)品的人均消費(fèi)量(kg)及其全球平均生產(chǎn)力(kg/hm2)。

在此基礎(chǔ)上，本文為考察不同政策工具對(duì)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的異質(zhì)性影響，并綜合考慮區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展慣性以及不同政策工具的滯后效應(yīng)，建立模型(4)，以求識(shí)別區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的有效政策工具。

lnEEIt=c+αlnEEIt-1+β1LAWt-d+β2ECOt-d+β3INSt-d+β4VOLt-d+εt

(4)

式中，LAW、ECO、INS與VOL分別表示命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、信息引導(dǎo)型與自愿參與型政策工具的政策效力；α與βi為待估系數(shù)；t表示政策的執(zhí)行年份；d表示滯后期；εt表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。為消除可能的共線性并保證數(shù)據(jù)平穩(wěn)性，本文對(duì)相關(guān)變量數(shù)據(jù)進(jìn)行了取對(duì)數(shù)處理。

(四) 數(shù)據(jù)來(lái)源

通過(guò)萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)、《中國(guó)法律檢索系統(tǒng)》等對(duì)“生態(tài)文明”“生態(tài)建設(shè)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，搜集到2003-2018年江蘇省及其轄區(qū)相關(guān)的生態(tài)文明政策文件122條，本文對(duì)其進(jìn)行文本分析。在對(duì)生態(tài)文明水平EEI的測(cè)度中，人均GDP數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，并以2015年為基期按照可比價(jià)進(jìn)行折算；人均生態(tài)足跡(測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表2)，其生物資源消費(fèi)包括農(nóng)產(chǎn)品、動(dòng)物產(chǎn)品、林產(chǎn)品、水果和木材等，能源消費(fèi)包括煤、焦炭、燃料油、原油、汽油、柴油和電力等，相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》以及聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。均衡因子ri主要參考GFN(2010)的測(cè)算結(jié)果(耕地為2.82、林地為1.10、草地為0.54、水域?yàn)?.20、建筑用地為2.82、化石燃料用地為1.14)。

表2 江蘇省人均生態(tài)足跡值

三、 實(shí)證分析

(一) 政策效力的演變趨勢(shì)

本文對(duì)2003—2018年江蘇省生態(tài)文明相關(guān)的政策文本進(jìn)行梳理，并借助模型(1)和模型(2)對(duì)其整體效力與平均效力進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果如圖1所示?？傮w來(lái)看，江蘇省生態(tài)文明政策整體效力與其政策數(shù)量的變化趨勢(shì)基本一致，而年均政策效力偏小。究其原因，政策整體效力的變化主要受到政策發(fā)布數(shù)量的累積效應(yīng)影響，而地方政府對(duì)政策措施、政策目標(biāo)等作用機(jī)理的重視不夠，導(dǎo)致年均政策效力偏低，表明相關(guān)政策質(zhì)量仍有待于進(jìn)一步完善與落實(shí)。

圖1 相關(guān)政策整體效力、平均效力及政策數(shù)量的演變

從變化趨勢(shì)上來(lái)看，2013年以前江蘇省更多關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)，生態(tài)文明相關(guān)政策的發(fā)布數(shù)量和整體政策效力均處于較低水平。而在2013年之后，江蘇省為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召頒布了《江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》，生態(tài)文明建設(shè)成為地方政府的工作重點(diǎn)，生態(tài)文明相關(guān)的政策數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，其政策整體效力隨著政策發(fā)布數(shù)量的增長(zhǎng)而顯著提高。相比之下，江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策的年均效力并未隨著政策數(shù)量的增加而有所提高，反映出既有的政策需要強(qiáng)化政策執(zhí)行力度，也需要進(jìn)一步明確政策目標(biāo)，并采取切實(shí)可行的政策規(guī)制工具。

(二) 政策效力解構(gòu)與比較

為分析江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策年均效力較低的原因，本文從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施與政策反饋四個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行解構(gòu)，結(jié)果如圖2所示?？傮w來(lái)看，政策效力四個(gè)維度的變化趨勢(shì)并不一致，說(shuō)明江蘇省生態(tài)文明政策協(xié)同性有待提升。具體而言，國(guó)家各部委頒布的相關(guān)條例、規(guī)定和通知等相對(duì)較少，間接影響了區(qū)域生態(tài)文明政策的平均效力，從而導(dǎo)致政策措施、政策目標(biāo)以及政策力度等缺乏宏觀戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性；此外，政策目標(biāo)得分較高而政策措施得分較低，原因是政府對(duì)于政策實(shí)施的具體內(nèi)容有較為明確的規(guī)定，而對(duì)于政策落實(shí)的具體措施未能給予足夠重視；政策反饋的得分波動(dòng)較大，反映出政策反饋不足，不能及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的意外情況進(jìn)行酌情調(diào)整。不同于已有的相關(guān)研究，江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策通常由全國(guó)人民代表大會(huì)等國(guó)家層面頒布，地方政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善并落實(shí)，因而其政策力度的得分相對(duì)平緩且處于較高水平。

圖2 江蘇省生態(tài)文明政策效力解構(gòu)

為考察不同政策工具的影響效力，本文對(duì)四類政策工具在2003-2018年期間的政策效力進(jìn)行分析。結(jié)果顯示，命令控制型政策工具的影響效力相對(duì)較大，其次是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和信息型政策工具，而自愿參與型的政策工具的影響效力相對(duì)較低。這一結(jié)果表明，當(dāng)前江蘇省生態(tài)文明政策主要以地方政府的行政命令為主，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與信息引導(dǎo)型政策工具的影響力度相對(duì)較小，生態(tài)文明理念的輿論宣傳與對(duì)社會(huì)公眾參與的引導(dǎo)亟待加強(qiáng)。

(三) 異質(zhì)性政策工具影響效力評(píng)價(jià)

為考察不同政策工具的異質(zhì)性影響，本文進(jìn)一步利用模型(4)對(duì)四類政策工具的影響效力進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果見(jiàn)表3(自愿參與型政策工具數(shù)據(jù)缺省，將此指標(biāo)剔除)?；貧w結(jié)果表明，調(diào)整后的R2值為85.67%，表明解釋變量對(duì)被解釋變量的解釋能力是較強(qiáng)的；F值通過(guò)檢驗(yàn)，充分說(shuō)明該模型整體的擬合程度相對(duì)較優(yōu)。模型設(shè)定過(guò)程中，考慮到政策效力賦值方法可能導(dǎo)致的多重共線性問(wèn)題，本文利用方差膨脹因子VIF予以判斷，結(jié)果表明各因變量的VIF值均趨近于1，表明各因變量存在多重共線性問(wèn)題的可能性較小?？紤]到各類政策工具的滯后影響，本文依據(jù)AIC準(zhǔn)則和SC準(zhǔn)則對(duì)各類政策工具的滯后期進(jìn)行確定，結(jié)果表明命令控制型政策工具對(duì)區(qū)域生態(tài)文明績(jī)效有滯后2期的影響，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具與信息引導(dǎo)型政策工具對(duì)其有滯后1期的影響。

表3 異質(zhì)性政策工具影響效力的檢驗(yàn)結(jié)果

由表3可知，區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)具有一定的發(fā)展慣性，其前期政策績(jī)效對(duì)當(dāng)期政策績(jī)效具有顯著影響。與此同時(shí)，不同政策工具對(duì)區(qū)域生態(tài)文明績(jī)效的影響也有所不同，且存在顯著的滯后效應(yīng)。命令控制型政策和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策能夠有效地提高江蘇省生態(tài)文明建設(shè)水平，系數(shù)分別為0.0032和0.0137，說(shuō)明這兩種政策工具對(duì)于江蘇省生態(tài)文明建設(shè)具有顯著的促進(jìn)作用。其中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的政策效果更為明顯，其主要通過(guò)控制環(huán)保產(chǎn)品等的價(jià)格、提供補(bǔ)貼等方式提供給人們直接的經(jīng)濟(jì)刺激手段，使得企業(yè)、公眾等在生態(tài)文明建設(shè)期內(nèi)發(fā)揮良好的作用；而命令控制型的政策工具主要是針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行一系列的行政管制辦法，從而保證政府部門制定的相關(guān)措施得以施行，顯著促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)水平。相比之下，信息引導(dǎo)型政策工具的實(shí)施效果并不理想，表明信息引導(dǎo)型政策工具盡管有助于營(yíng)造良好的輿論環(huán)境，使得更多的群體意識(shí)到生態(tài)文明的重要性，但尚未提高社會(huì)公眾的參與動(dòng)機(jī)和具體的應(yīng)用行動(dòng)。羋凌云(2017)針對(duì)節(jié)能減排政策效力的研究也得出了類似結(jié)論，命令控制型與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的政策工具的影響效力相對(duì)顯著，而信息引導(dǎo)型政策工具的影響效力相對(duì)較小。

四、 結(jié)論與建議

本文量化分析了江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策影響效力的演化趨勢(shì)，并評(píng)估了不同政策工具的異質(zhì)性影響。研究認(rèn)為：(1) 考察期內(nèi)江蘇省生態(tài)文明政策數(shù)量與政策整體效力呈同向變化且波動(dòng)較大，而政策年均效力波動(dòng)較小且整體偏低；(2) 基于政策效力解構(gòu)與比較可知，江蘇省政策目標(biāo)量化較為明確，政策措施相對(duì)豐富，但政策力度一般，政策反饋不足，使得政策平均效力難以有效提升；(3) 政策構(gòu)成類型和效力大小仍然以命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具為主，信息引導(dǎo)型與公眾參與型政策工具的影響效力不足，不利于激發(fā)和保持于居民的主觀能動(dòng)性；(4) 不同政策工具對(duì)區(qū)域生態(tài)文明績(jī)效的影響也有所不同，且存在顯著的滯后效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、命令控制型的政策工具的影響效果十分顯著，而信息引導(dǎo)型政策工具的影響效果卻并不顯著。

本文提出以下建議：優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，平衡各類政策措施。對(duì)于政策效力和實(shí)際的政策效果不佳的政策工具，相關(guān)部門應(yīng)究其原因并進(jìn)行改善；充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和命令控制型的政策作用，刺激社會(huì)、企業(yè)和公眾等主動(dòng)參與生態(tài)文明建設(shè)；地方政府需不斷豐富信息型政策的內(nèi)容和形式，發(fā)揮自愿參與型政策工具的效力，形成頂層政府與基層群眾共同參與生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)風(fēng)氣，力爭(zhēng)構(gòu)建一個(gè)政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。