屬地管理原則在基層黨內問責中的濫用及其矯正

(武漢大學黨內法規(guī)研究中心，湖北武漢，430072；吉林大學行政學院，吉林長春，130012)

中國共產黨對超大規(guī)模的國家和政黨組織進行有效治理，依賴每個黨組織和黨員領導干部都守土盡責。作為一種督促黨組織和黨員領導干部守土盡責的管理原則，“屬地管理是在以空間為標準劃分的范圍內，由管理者統(tǒng)攬和負責的管理制度”[1]。按照權責一致原則，屬地管理原則不僅可以按照行政管轄區(qū)域確定公共事務的管理主體，而且還可以幫助問責主體初步判斷公共事務管理出現失誤和過錯的責任主體。從屬地管理原則被運用于黨內問責之中的實踐來看，在信訪、環(huán)保等條塊共治領域，近些年屬地管理原則在基層黨內問責中被濫用的問題時常見諸《半月談》《法制日報》《中國紀檢監(jiān)察報》等報刊的報道之中，濫用屬地管理原則認定問責對象是構成基層黨內問責泛化的重要成因。從理論研究來看，目前學術界對屬地管理原則在基層黨內問責中的運用關注較少，現有為數不多的研究成果主要聚焦于屬地管理原則在基層黨內問責中被濫用的表現形式及其消極影響，對如何矯正基層黨內問責主體濫用屬地管理原則的行為尚缺乏系統(tǒng)研究。鑒于此，本文將屬地管理原則在基層黨內問責中的運用作為研究對象，對屬地管理原則在基層黨內問責中被濫用的具體表現形式及其矯正策略進行系統(tǒng)分析，以期推動屬地管理和黨內問責交叉的深入研究，為有效矯正基層黨內問責主體濫用屬地管理原則的行為提供政策建議。

一、研究現狀與分析框架

(一)研究現狀

目前學術界圍繞屬地管理和黨內問責兩個研究領域已取得了較為豐碩的研究成果，但是對屬地管理原則在基層黨內問責中的運用這一重要的交叉性研究議題卻較少關注，為數不多的現有研究成果主要聚焦在以下兩個方面。

第一，既有屬地管理研究主要聚焦屬地管理的理論闡釋[1]、屬地管理地方實踐的經驗分析[2]、屬地管理與垂直管理的比較分析[3]等議題，一些學者在開展屬地管理研究時僅零散地論及濫用屬地管理原則對基層問責實踐的消極影響及其治理策略。楊凡分析了屬地管理原則“變形”在問責、放管服改革等領域的表現形式，強調通過均衡基層權責配置等途徑矯正濫用屬地管理原則的行為[4]。賴先進揭示了基層政府執(zhí)行屬地管理原則過程中存在的權責不匹配、隨意轉嫁責任等問題對基層問責的消極影響，主張制定職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等各自作為屬地的管理責任清單，完善“主管部門責任”與“屬地管理責任”相結合的責任追究制度[5]。在王陽看來，濫用屬地管理原則會產生基層干部充當問責“替罪羊”等消極影響，防止濫用屬地管理原則必須嚴禁上級職能部門以屬地管理的名義隨意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉嫁責任[6]。

第二，既有黨內問責研究主要聚焦黨內問責制的歷史沿革與構成要素[7]、現實問題及其解決路徑[8]等議題，一些學者在開展黨內問責研究時僅零散地論及基層問責主體濫用屬地管理原則的表現形式及其消極影響。劉美萍以信訪領域為切入點，揭示基層問責主體濫用屬地管理原則導致問責客體錯位的具體表現形式[9]。梁建強將這種無論信訪戶身在何地，其戶籍所在地基層干部都會被問責的問責模式稱為“屬地式”問責[10]。蔣來用進一步指出，“屬地式”問責是基層問責異化的重要表征，其實質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在信訪、國土、環(huán)保等領域不具備履職權力和履職條件，但仍被以屬地管理名義追究責任[11]。就其消極影響而言，倪星認為，行業(yè)管理和屬地管理的現實矛盾特別是上級行業(yè)管理部門以屬地管理名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移責任的行為，打破了基層“誰主管、誰負責”的問責邏輯，加劇基層的權責分立[12]。

既有研究成果不乏真知灼見，但仍存在下述缺憾：一方面，既有研究未將屬地管理原則在基層黨內問責中的運用作為一個獨立而重要的研究議題，僅是只言片語地論及屬地管理原則在基層問責中被濫用的具體情況及其消極影響，對如何矯正基層黨內問責主體濫用屬地管理原則的行為尚缺乏系統(tǒng)研究。另一方面，既有研究尚未對屬地管理原則在基層黨內問責中發(fā)揮的作用及其限度的準確定位，沒有準確回答“屬地管理原則在何種程度上可以被運用于基層黨內問責之中”這一基礎性問題。

(二)分析框架

開展屬地管理原則在基層黨內問責中的運用研究，需要借助相應的責任理論作為理論支撐。英國著名法學家哈特是分析實證主義法學的開創(chuàng)者，其責任理論見諸《懲罰與責任》《法律中的因果關系》等著作之中，在責任理論研究譜系中具有重大的影響。哈特的責任理論具有責任要素完整、追責邏輯嚴密、解釋力強等優(yōu)點，被國內學者運用于法律問責和政治問責等議題的分析之中，具有向黨內問責領域拓展運用的傾向。在哈特看來，責任與權利從根本上看不是一個描述性的概念，而是一個具有歸屬意涵的概念[13]，意在判斷行為與危害后果之間的因果關聯。由此來看，問責過程在某種意義上就是一個判斷責任歸屬并對所認定的問責對象實施責任追究的過程。而屬地管理原則正與判斷責任歸屬密切相關，它作為一種按照行政管轄區(qū)域確定公共事務管理主體和責任主體的管理原則，為基層黨內問責主體清晰、高效地判斷問責情形發(fā)生在基層哪一個黨組織和黨員領導干部的角色責任范圍之內提供了依據。然而，黨內問責主體判斷承擔屬地管轄責任的某一黨組織或黨員干部最終是否需要對發(fā)生問責情形承擔責任，還需要同時考慮其他歸責要件及其邏輯遞進關系，并闡明諸項歸責要件是否同時具備。哈特將責任劃分為角色責任、因果責任、能力責任和課責責任四種類型，主張問責主體在使政府官員承擔遭受制裁的課責責任之前，要準確判斷政府官員是否對發(fā)生問責情形承擔角色責任、因果責任和能力責任[14](212)。在這四種責任類型中，角色責任依據法律法規(guī)和“三定方案”等制度來確定，屬于事前明責的范疇。因果責任和能力責任則是問責主體判斷責任歸屬時需要考慮的重要因素，屬于事中歸責的構成要件。課責責任基本上等同于責任追究，是事后追責。哈特的責任理論涵蓋事前明責、事中歸責和事后追責三大問責流程，系統(tǒng)闡釋角色責任、因果責任、能力責任和課責責任在不同問責流程中發(fā)揮的具體作用及其邏輯遞進關系，明確問責主體認定問責對象并對其實施責任追究的一系列前提條件，為本文分析屬地管理原則在基層黨內問責過程中發(fā)揮是否被濫用提供分析框架。

從分析框架的構建來看，在哈特的責任理論中，屬地管理原則發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)主要是判斷問責情形發(fā)生在基層哪一個黨組織和黨員領導干部的角色責任范圍之內，該作用受到復雜的基層條塊關系影響。屬地管理原則適用于“塊”狀管理系統(tǒng)，與實行垂直管理的“條”狀管理系統(tǒng)相互作用、相互影響，厘清基層條塊系統(tǒng)各自的角色責任構成基層黨內問責主體適用屬地管理原則清晰認定問責對象的前提條件。從“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”這一責任追究的運行邏輯來看，在適用屬地管理原則判明角色責任的歸屬之后，進一步判明承擔屬地管理責任的黨組織或黨員干部是否對發(fā)生問責情形承擔因果責任和能力責任，構成黨內問責主體適用屬地管理原則的后續(xù)歸責環(huán)節(jié)，問責主體在綜合分析研判角色責任、因果責任和能力責任的基礎上 才能精準認定問責對象并使其承擔課責責任，見圖1。

圖1 責任理論分析框架

二、屬地管理原則在基層黨內問責中被濫用的表現形式

“從過程上講，問責中的責任認定是責任追究的前提，而責任認定就是要明確具體的責任歸屬和范疇?！盵7]基于“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”的責任理論分析框架，基層黨內問責主體適用屬地管理原則判斷責任歸屬具有一定的限度，它至多只能揭示基層“塊”狀管理系統(tǒng)的角色責任或條塊共治事項中的一部分角色職責，無法據此判定某一基層黨組織和黨員領導干部對發(fā)生問責情形是否承擔因果責任、能力責任。在基層黨內問責實踐中，有的問責主體為盡早鎖定問責對象給相關方一個交代，忽視屬地管理原則在認定問責對象中發(fā)揮作用的限度，以承擔屬地管轄責任為由將對發(fā)生問責情形不承擔因果責任和能力責任的基層黨組織和黨員領導干部也納入問責范圍之中，衍生出“屬地式”問責現象。

(一)未厘清基層條塊系統(tǒng)的角色責任就濫用屬地管理原則認定問責對象

“責任在政治活動和公共管理中最一般含義是指與特定的職位或機構相聯系的職責”[15](594)。基于責任內容與責任主體身份之間的密切關聯，哈特將人們在某一組織中基于特定的角色而承擔的責任概括為角色責任[14](212)。當一項黨內問責情形發(fā)生時，黨內問責主體認定問責對象的一個前提條件，就是判斷該問責情形發(fā)生在哪一個黨組織和黨員領導干部的角色責任范圍之內。由于黨組織和黨員領導干部的角色責任與其所處組織機構的性質相關，而黨內組織機構按照條塊關系又可以劃分為“條”形管理系統(tǒng)和“塊”狀管理系統(tǒng)兩種類型，所以基層黨內問責主體在厘清黨組織和黨員領導干部的角色責任時，需要綜合考慮條塊關系對判斷發(fā)生問責情形的責任歸屬的復雜影響?！爸袊伯a黨的精準問責機制在問責對象層面體現為問責對象的精準認定”[16]，當扶貧、環(huán)保和信訪等基層條塊系統(tǒng)共同完成的重要工作發(fā)生失誤或過錯時，基層黨內問責主體準確認定問責對象的前提條件就是，厘清基層條塊系統(tǒng)各自的角色責任以及兩者之間的責任邊界。為提升基層治理的靈活性和有效性，基層條塊系統(tǒng)的角色責任配置除了具有職責法定的穩(wěn)定性以外，還具有根據實際工作需要靈活配置的變動性。在現行黨內法規(guī)與國家法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委與縣(區(qū))直部門的法定職責缺乏清晰界定的情況下，有的縣(區(qū))直部門出于規(guī)避問責風險和履責壓力等考慮，以實行“屬地管理”為由，將本應當由其履行的責任以簽訂責任狀的形式推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委，主責部門變成督導部門，問責對象搖身一變成為問責主體[17]?！耙幻l(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記告訴《半月談》記者，從2018年1月至2019年7月，其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共認領各類《責任書》《任務告知書》共42 份，其中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍內的有20 項，剩余22 項任務都是各單位和部門‘下放’的任務?！盵18]在這此種情況下，有的基層問責主體未從法定職責層面厘清基層條塊系統(tǒng)各自的角色責任，未判斷責任狀的合理性，就濫用屬地管理原則認定問責對象，衍生出“執(zhí)法在部門、責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的問題。舉例而言，“中南某省環(huán)保督查發(fā)現某縣部分企業(yè)存在環(huán)境污染問題，事后，企業(yè)所在地兩名干部被問責，而縣環(huán)保局工作人員卻‘毫發(fā)無損”。[19]

(二)未判明因果責任就濫用屬地管理原則認定問責對象

在問責專家波文斯(Bovens)看來，問責主體作為問責關系中的主導者，負責將問責對象的行為表現與獎懲機制勾連起來[20]。而問責主體對問責對象實施懲罰的一個重要歸責要件就是，問責對象的行為表現和問責情形的發(fā)生之間存在著因果關系。黨內問責主體將因果關系運用于問責過程之中，是通過對黨組織和黨員領導干部的因果責任的判定來實現的?！耙蚬熑问侵冈谝蚬P系上造成、產生、引起了一定的結果，由于其為后果的‘前因’而對后果的產生負有責任?！盵21](55)當某一項問責情形發(fā)生之后，問責主體認定問責對象的關鍵依據就是，該黨組織或黨員領導干部的過錯行為在何種程度上導致問責情形的發(fā)生，即判斷該黨組織或黨員領導干部是否應當對問責情形的發(fā)生承擔因果責任。在黨內問責實踐中，黨組織和黨員領導干部的過錯行為與問責情形及其后果之間經常不是一因一果的簡單對應關系，在黨內集體決策體制中，黨委(黨組)領導班子的集體決策失誤通常是各個領導班子成員的過錯行為合力作用的結果，這種一果多因的復雜因果關系給問責主體判明因果責任的歸屬帶來了困難。“任何事件都有多個同時存在的條件”[22](39)，我們無法將其中一個條件說成是原因而忽視其他條件對事件發(fā)生所起的作用。與判明因果責任歸屬的復雜性相比，屬地管理責任的歸屬是較容易判斷的。在基層問責實踐中，有的問責主體基于忽視判斷因果責任歸屬對精準認定問責對象的重要性、規(guī)避判斷因果責任歸屬的復雜性等考慮，在問責過程中重屬地管理責任的歸屬、輕因果責任的歸屬，未細致調查某一黨組織或黨員領導干部對其屬地管轄范圍內發(fā)生的問責情形是否承擔因果責任，就草率將其認定為問責對象[10]。

(三)未判明能力責任就濫用屬地管理原則認定問責對象

“在大多數情況下，‘他應當對其行為負責’這一表述常被用來斷言此人具有特定的正常行為能力?！盵14](227)黨組織和黨員領導干部的行為能力不僅直接影響其履職的效果，而且還是黨內問責主體判斷他們是否對發(fā)生問責情形承擔責任時需要考慮的一個重要因素。正如哈耶克所說：“要使責任有效，責任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從智識上講，它也必須與人的能力所及者相適應?！盵23](99)按照“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”這一責任追究的運行邏輯，黨內問責主體在判斷某一黨組織或黨員領導干部對發(fā)生問責情形承擔角色責任和因果責任之后，還需要進一步判斷他們是否需要承擔能力責任?！澳芰ω熑问且粋€人承擔課責責任的前提。這些能力是一個人能夠理解、認知和控制自己行為的能力，是由于某人精神上和身體上的原因，能夠承擔課責責任一種最低限度的要求?！盵21](56)從能力與任務相匹配原則來看，黨組織和黨員領導干部不應當為他們盡最大努力卻仍無力完成的任務事項而承擔責任，“在事實性地將某一后果歸結于某人后，他/她還可能由于缺乏行為能力等原因免于承擔責任”[24](124)。黨組織和黨員領導干部不需要承擔能力責任的情形是多種多樣的，其中不具備履行職責所需要的法定職權和履職資源構成他們無須承擔能力責任的兩種主要免責事由。在“上面千條線，下面一根針”的基層政治體制中，基層黨組織和黨員領導干部的權力與責任、任務和能力有時并不匹配，這就需要基層黨內問責主體在認定問責對象時慎重考慮權力與責任、任務和能力的匹配度。然而，受到思維問責傳統(tǒng)和問責能力不強等因素的影響，有的基層問責主體忽視了權責分離和名實分離對問責實踐的消極影響，不對黨組織和黨員領導干部的能力責任進行深入分析，就按照屬地管理的名義和方法來認定問責對象，就會導致有的黨組織和黨員領導干部并不具備完成某項任務的履職權力和履職資源，卻仍被以屬地管理的名義追究責任。“信訪、國土、環(huán)保、交通等工作領域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社并不具有相應的權限和工作手段，履職條件不具備。但是問責制度主要按屬地管轄進行設計，基層領導干部只能‘躺著中槍’?！盵11]

三、基層黨內問責主體濫用屬地管理原則的矯正措施

(一)將厘清基層條塊系統(tǒng)的角色責任作為適用屬地管理原則的前提條件

在錯綜復雜的基層條塊關系之中，厘清以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委為代表的“塊”狀管理系統(tǒng)和以縣(區(qū))直部門為代表的“條”形管理系統(tǒng)的角色責任和相互之間的責任邊界，是基層黨內問責主體適用屬地管理原則精準認定問責對象的前提條件，具體可以從以下方面入手。

1.精細化編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))直部門的責任清單

黨的十九屆四中全會強調將清單管理制度作為優(yōu)化政府職責體系的重要制度工具，要求“實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系”[25]?！皺嘭熐鍐沃贫染哂袡嘭煻ㄎ磺逦?、權責配置可視化等優(yōu)勢”[26]，除了可以用來厘清政府和市場、政府與社會之間的責任邊界之外，還可以用來調整黨政機關內部的條塊關系。責任清單制度作為問責制的配套落實制度，是明晰基層黨組織條塊責任劃分的重要制度載體?；诖?，中央和地方各級黨組織應當以黨內法規(guī)和國家法律為依據，精細化編制清晰、具體、穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)責任清單和縣(區(qū))直部門責任清單，明確基層條塊系統(tǒng)的責任分工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)責任清單和縣(區(qū))直部門的責任清單要充分體現屬地管理和垂直管理在管理事項、管理方式和任務分工上的差異性，明確列舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))直部門各自的專有職責。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))直部門的共有職責，要明確由誰主管和由誰協(xié)管，由誰牽頭和由誰協(xié)助，以責任清單的形式將兩者的責任分工明確下來，以厘清基鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街 道)與縣(區(qū))直部門的角色責任和相互之間的責任邊界，為基層黨內問責主體準確判斷角色責任歸屬提供制度保障。

2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責準入制度和縣(區(qū))直部門負面清單制度

根據職責法定的法治原則，基層條塊系統(tǒng)的角色責任應當具有法定性和穩(wěn)定性等特征，不得因為臨時性的工作任務安排而隨意轉嫁。秉持此種理念，《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》要求，垂直管理部門要“嚴格控制‘一票否決’事項，不能動輒簽‘責任狀’，變相向地方和基層推卸責任”[27](5)。為貫徹落實職責法定的法治原則，防止縣(區(qū))直部門以簽訂責任狀的形式任意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委轉移責任，中央和地方各級黨組織還應當通過建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委職責準入制度的形式，維護基層條塊系統(tǒng)各自角色責任的穩(wěn)定性和清晰性與權責配置結構的均衡性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委職責準入制度應當規(guī)定，縣(區(qū))直部門將其職責范圍內的公共管理事務交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委承擔時，應當提供相應的法律依據、充足的委托理由、確鑿的證明材料并交由縣級黨委嚴格審核把關。為防止縣級黨委在職責分配過程中偏袒縣(區(qū))直部門，中央和地方政府還應當綜合考慮基層治理的實踐需要、黨內法規(guī)的相關規(guī)定以及屬地管理與垂直管理的合理分工等因素，系統(tǒng)編制縣(區(qū))直部門的負面責任清單，原則性地列舉縣(區(qū))直部門不得轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的職責事項，對縣(區(qū))直部門無法律依據、正當理由和嚴格的申請程序卻執(zhí)意將其法定職責轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的行為進行嚴肅的責任追究。

(二)將判明因果責任和能力責任作為適用屬地管理原則的后續(xù)歸責環(huán)節(jié)

“歸責即法律責任的歸結，是指國家機關或其他社會組織根據法律規(guī)定，依照法定程序判斷、認定、歸結和執(zhí)行法律責任的活動?！盵28](173)雖然歸責的概念源于民法，但是它因為體現出法律的一般原則和精神而具有向其他研究領域擴張的能力[29](58)，逐漸被運用于行政問責、黨內問責等領域之中。歸責是一項系統(tǒng)工程，按照“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”的責任理論分析框架，基層黨內問責主體適用屬地管理原則判斷角色責任的歸屬只是歸責過程的第一步，進一步判明承擔屬地管理責任的黨組織或黨員領導干部是否對發(fā)生問責情形承擔因果責任和能力責任才是至關重要的后續(xù)歸責環(huán)節(jié)。

1.提升基層黨內問責主體對因果責任和能力責任的分析研判能力

問責主體的問責能力是精準問責的基礎性條件，基層黨內問責主體濫用屬地管理原則認定問責對象的行為，在很大程度上與其缺乏對因果責任與能力責任的分析研判能力密切相關。針對基層黨內問責主體存在的專業(yè)化培訓相對較少、在判明因果責任和能力責任上存在能力恐慌和知識短板等問題，中央和地方各級黨組織應當加強對基層黨內問責主體的問責能力培訓教育，將加強對歸責原則的構成要件與運行邏輯的教育作為一項重點內容，凸顯出判明因果責任和能力責任在精準認定問責對象中所起的重要作用。中央和地方各級黨組織通過對“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”這一責任理論分析框架進行學理闡釋與典型案例剖析，有助于使基層黨內問責主體認識到適用屬地管理原則判斷角色責任歸屬的作用及其限度，引導基層黨內問責主體在對角色責任、因果責任和能力責任等歸責要件的綜合分析研判中精準認定問責對象。一方面，從對因果責任的分析研判來看，黨內問責主體在一果多因的復雜因果關系中判明因果責任的歸屬時，應當借鑒因果關系的類型化認知方法，區(qū)分“遠因”與“近因”、直接原因與間接原因，根據因果關聯的緊密程度來認定問責對象，并精準選取對不同問責對象的差異化問責方式。另一方面，從對能力責任的分析研判來看，黨內問責主體判明能力責任的歸屬時應當統(tǒng)籌考慮個體條件和組織條件兩個因素，在個體層面判明黨員干部是否具備履行職責所需要的理解、認知和行為控制等能力，在組織層面判明黨組織是否具備履行職責所需要的法定職權和履職資源。

2.建立健全判明角色責任與判明因果責任、能力責任之間的銜接機制

矯正基層黨內問責主體濫用屬地管理原則認定問責對象的行為，需要基層黨內問責主體改變對發(fā)生問責情形的責任歸屬的單因素判斷方式，在錯綜復雜的問責情境中，構建判明角色責任與判明因果責任、能力責任之間的銜接機制。

第一，從角色責任與因果責任之間的銜接機制來看，基層黨內問責主體在適用屬地管理判斷問責情形發(fā)生在哪一個基層黨組織或黨員領導干部的角色責任范圍之內以后，還應當進一步健全問責調查機制，在屬地管理機構或人員的過錯行為與發(fā)生問責情形及其危害后果之間建立因果關聯，從空間定位和因果邏輯兩個維度精準認定問責對象。新修訂的《中國共產黨問責條例》第九條至第十一條對問責調查的審批、啟動、人員構成等事項做出具體規(guī)定，為基層黨內問責主體精準認定問責對象奠定制度基礎?；鶎狱h內問責主體開展問責調查時應當樹立結果與過程并重、原因與后果并重的理念，通過實地調研、深入了解黨組織或黨員領導干部管轄范圍內發(fā)生問責情形的主要原因以及各相關方在問責情形發(fā)生之前和發(fā)生過程中的行為表現，據此判斷其過錯行為是否是構成導致問責情形發(fā)生的主要原因，以判明黨組織或黨員領導干部是否承擔因果責任，為精準認定問責對象提供關鍵證據。

第二，從角色責任與能力責任之間的銜接機制來看，基層黨內問責主體應當遵循“嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重”[30]的問責原則，將問責機制與容錯糾錯機制協(xié)調推進、統(tǒng)籌建設。按照“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”這一責任理論分析框架，基層黨內問責主體適用屬地管理原則判斷角色責任的歸屬之后，還需要考慮承擔屬地管理責任的基層黨組織或黨員領導干部對問責情形的發(fā)生是否要承擔能力責任?；鶎狱h內問責主體在判明能力責任時應當遵循權力與責任相對應、任務與能力相匹配的權責配置原理，對主觀動機良好且不具備履職權力和履職條件的基層黨組織或黨員領導干部予以容錯免責，以激勵他們改革創(chuàng)新、擔當作為。但是需要指出的是，這種因不具備履職權力和履職資源而免于承擔能力責任的情形在基層黨內問責中只應當是特例，否則將會削弱基層治理的有效性和基層問責機制的嚴肅性與權威性。為均衡配置基層的權責結構和能力與任務匹配關系，一方面，從履職權力的角度看，中央和地方各級黨組織應當將任務下達與權力下放統(tǒng)一起來，在將環(huán)境治理等各項重要任務向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下派的同時，也要通過環(huán)境治理綜合執(zhí)法改革等形式，以委托執(zhí)法等方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一定的環(huán)境治理權力，來改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)有責無權的尷尬局面。另一方面，從履職資源的角度看，中央和地方各級黨組織應當將事權下放與資源下沉有機結合起來，“改變財權事權不對等的組織設計”[31]，推動資源分配向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)傾斜，在條件允許的情況下盡力充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的人力、物力和財力等資源，為其履行法定職責和上級職能部門下達的任務奠定資源基礎。

四、結語

總而言之，屬地管理作為基層治理中一種重要的管理原則，目前已經被廣泛運用于信訪維穩(wěn)、環(huán)境保護、安全生產等領域，并與這些領域的問責事件密切相關。屬地管理原則在基層黨內問責中的運用既有其現實必要性，又亟待進一步規(guī)范和完善。本文基于“角色責任→因果責任→能力責任→課責責任”這一責任理論分析框架，探究了屬地管理原則在基層黨內問責中被濫用的表現形式及其矯正策略，以期起到拋磚引玉的作用。屬地管理原則在基層黨內問責中的運用不僅是處于屬地管理研究與黨內問責研究交叉性地帶的一個重要理論議題，也是當前基層治理中一個較為突出的實踐性問題，亟待來自公共管理、政治學、法學等學科的學者基于本學科乃至跨學科視角對其進行更為深入的理論探討，為規(guī)范屬地管理原則在基層黨內問責中的運用做出更多的智識性努力。