我國旅游業(yè)亂象的法律規(guī)制研究

王赫瞳

關(guān)鍵詞旅游業(yè) 法律規(guī)制 政府 企業(yè) 行業(yè)協(xié)會

一、我國旅游行業(yè)的代表性問題

我國旅游業(yè)主要管理主體為政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會，他們在行業(yè)中扮演著不同的角色，同時也各自代表所處地位的典型問題。

（一）政府方面

1.旅游資源的過度開發(fā)。在旅游資源開發(fā)方面，都是由國家制定整體目標和規(guī)劃，地方政府執(zhí)行。地方政府在開發(fā)時不僅要完成國家指定的目標且要兼顧地方的資源承載力，使建設(shè)工程又既有地方特色，又促進地方經(jīng)濟發(fā)展。這就需要對于區(qū)域整體進行專業(yè)評估，既要兼顧經(jīng)濟增長、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展又要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后續(xù)監(jiān)管與維護。而對于經(jīng)濟發(fā)展的需要，地方政府更愿意將經(jīng)濟排在第一位而忽視生態(tài)環(huán)境的保護，以致在開發(fā)時缺乏整體性和全局性，盲目進行旅游開發(fā)，超規(guī)模接待游客，最后造成環(huán)境污染與資源破壞。這兩年資源破壞的事件已經(jīng)屢見不鮮。自然資源因其脆弱性和易損性一旦破壞可能無法修復，對于未來發(fā)展造成的損失無法估計。

2.政府監(jiān)管存在問題。政府監(jiān)管效率低下。我國旅游監(jiān)管部門的管理體制不健全，旅游業(yè)監(jiān)管主體角色混亂，相互推諉。政府監(jiān)管存在盲區(qū)。由于我國旅游綜合性特點，涉及行業(yè)眾多，各行業(yè)都有對應的主管部門，雖然文化和旅游部是主要的領(lǐng)導監(jiān)管部門，但不能越格承擔其他部門的監(jiān)管職能。因此可能在財政、環(huán)保、交通、衛(wèi)生等方面缺位問題一直無法協(xié)調(diào)。

3.區(qū)域經(jīng)濟一體化能力欠缺。我國歷史文化底蘊深厚，景區(qū)也多與歷史文化有關(guān)。但具有代表性的歷史建筑、古鎮(zhèn)、自然遺跡多分布在省會城市周邊的中小城市，景點較為分散。而且政府對于周邊景區(qū)的信息介紹也不盡詳實，致使初次甚至多次到訪某省的游客錯失了游覽機會也使地方經(jīng)濟造成不可估計的損失。旅游經(jīng)濟對地方人員就業(yè)有很強的帶動作用，當?shù)厝嗣駥τ诒镜貐^(qū)文化十分了解，然而沒有政府的規(guī)劃與帶動，這些人也無法直接為旅游發(fā)展服務，不利于地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和提升就業(yè)率。

（二）企業(yè)方面

1.景區(qū)過度商業(yè)化。熱門景區(qū)作為當?shù)亟?jīng)濟的重要推動力，自然也會帶動相關(guān)商業(yè)的發(fā)展。但部分地區(qū)在開發(fā)的同時并沒有充分平衡好景區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展之問的關(guān)系，在規(guī)劃周邊建設(shè)時將大型商場蓋在了旁邊，例如：西安的大雁塔。這使一些古代歷史遺跡成為了吸引人流的手段，同時也弱化了原本歷史文化教育宣傳的職能。除此之外，有些地區(qū)的古街、古城已經(jīng)改成特色商品一條街，雖然在規(guī)劃時可能盡力使其不喪失民族本位，但林立的商鋪牌匾已經(jīng)遮擋了古建筑原本的風貌，喪失了最初的觀賞性和價值性。

2.景區(qū)整體服務質(zhì)量有待提高。景區(qū)建設(shè)除了本身硬件條件給游客帶來很好的體驗感，還要注意游覽的舒適度。首先，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分歷史文化景區(qū)的講解配套服務質(zhì)量有待提高，部分景區(qū)只配備價格較高的臨時導游，而沒有相關(guān)的文化解釋碑或價格大眾化的電子導覽。其次，景區(qū)在客流高峰期沒有合適的休息區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施也不盡健全，這些基礎(chǔ)服務不到位會使游客體驗感下降，從而影響城市印象。

3.景區(qū)門票不盡合理。我國景區(qū)分為國家經(jīng)營管理與企業(yè)經(jīng)營管理。主要景區(qū)由國家管理的城市，如：北京。其著名景區(qū)故宮、天壇、頤和園、世界園藝博覽會、中國國家博物館都是事業(yè)單位。除去優(yōu)惠政策，其中古代歷史遺跡門票均價為50元，現(xiàn)代化展覽會門票在120元。較為多數(shù)人群所接受。而其它歷史名城，如：西安。早在《2011年中國旅游景區(qū)發(fā)展報告》就提到，2011年全國A級旅游景區(qū)營業(yè)收入2658.6億元，有一半來自門票收入。據(jù)披露，就是當下，地方和景區(qū)仍然高度依賴門票。這使大部分游客感到經(jīng)濟壓力，減少了參觀景區(qū)的欲望，不利于地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（三）行業(yè)協(xié)會方面

1.行業(yè)協(xié)會覆蓋率難以代表整個行業(yè)。旅游行業(yè)的會員數(shù)量占行業(yè)企業(yè)數(shù)量不到40%，很難帶代表整個行業(yè)的全部利益，難以共同制定“行規(guī)行約”全行業(yè)聯(lián)動的局面形成行業(yè)自律。例如，我國旅行社共2萬余家，而中國旅行社協(xié)會會員數(shù)量僅1200余家。會員占有率低致使行業(yè)協(xié)會很難對整個行業(yè)進行全方位監(jiān)管。

2.內(nèi)部缺乏激勵機制，發(fā)展動力不足。自2018年文化和旅游部成立，依《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機構(gòu)脫鉤改革的實施意見》，中國旅游協(xié)會、中國風景區(qū)協(xié)會、中國旅行社協(xié)會現(xiàn)已與政府脫鉤。由于缺乏政府財政的支持與其他幫助，現(xiàn)階段各行業(yè)協(xié)會普遍缺乏人才，缺少資金，自立能力差，沒有相應的激勵機制，也使得現(xiàn)階段的行業(yè)協(xié)會處于一種半停滯狀態(tài)，亟需改革創(chuàng)新。

二、針對現(xiàn)階段旅游業(yè)發(fā)展問題的對策與建議

（一）政府方面

1.全面環(huán)評，依法科學合理開發(fā)。首先，要提高生態(tài)資源開發(fā)的技術(shù)水平。在開發(fā)時可采用環(huán)保材料并減少能源消耗，在環(huán)境破壞程度最小化的程度下實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化，合理使用環(huán)境紅利。其次，科學合理規(guī)劃建設(shè)。針對所處地形以及生態(tài)系統(tǒng)使建設(shè)項目融入所處的環(huán)境中來取代過去的開山、填湖的粗放式開發(fā)模式。最后，完善相關(guān)配套法律法規(guī)。各地方政府因地制宜制定一套有關(guān)自然資源開發(fā)與保護的條例、規(guī)章，從招標、建設(shè)到后期的維護與修復。

2.構(gòu)建全面監(jiān)管法律體系，明確政府職能。完善現(xiàn)有旅游法律體系。首先，要進一步健全旅游業(yè)基本法《旅游法》規(guī)范主體的全面性和廣泛性，并完善相關(guān)配套法規(guī)。同時就需要加強對相關(guān)配套規(guī)章、條例的完善與修訂，如《旅行社條例》《導游人員管理條例》等。也要理清《旅游法》與《民法》《合同法》《刑法》《消費者權(quán)益保護法》等相關(guān)法律之問的關(guān)系。其次，也要制定旅游專項法，從旅游資源開發(fā)到旅游景區(qū)的服務建設(shè)都應有明確予以規(guī)定，明確旅游業(yè)各部門監(jiān)管的權(quán)限，落實部門職能，相互配合，各司其職，在法律的約束下依法行政。

實行體系化旅游業(yè)監(jiān)管標準。我國旅游業(yè)標準目前已經(jīng)設(shè)立了十多項，其中包括了旅游業(yè)的六大模塊——吃、住、行、購、游、娛。政府應逐步推進旅游業(yè)標準化管理工作建設(shè)，按照不同標準建立有針對性的旅游服務質(zhì)量評估體系，對全國旅游服務優(yōu)秀企業(yè)進行表彰，從而激勵其它企業(yè)共同提升行業(yè)服務質(zhì)量。對于信息來源，也要從多方面進行游客滿意度調(diào)查，確保信息的公正民主，也提升了公眾的參與度，有利于民主法制的建設(shè)。

3.創(chuàng)建全省旅游信息網(wǎng)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。首先，政府可以開設(shè)信息平臺，提供本省各景點的分布地圖使游客可以及時了解周邊景點信息。手機端可以開設(shè)地區(qū)旅游APP，提供最佳游覽路線、特色美食推薦、優(yōu)質(zhì)民宿、網(wǎng)上咨詢等服務，使游客可以全方位了解本省各個特色景點，激發(fā)游客參觀積極性。其次，對于交通和基礎(chǔ)設(shè)施方面的不足，政府可以在省會城市的客運站開設(shè)不同的旅游專線呈放射狀直達周邊各個景區(qū)，以此來解決交通難的問題。最后，政府應大力鼓勵當?shù)鼐用駝?chuàng)新創(chuàng)業(yè)根據(jù)地區(qū)特色優(yōu)勢，成立公司從事深度文化體驗項目，開設(shè)民族節(jié)日宣傳月吸引游客參觀。

（二）政府對企業(yè)整改方面

1.政府對不同景區(qū)進行明確定位、政府應就不同景區(qū)類型提供差異化服務重點，對于歷史文化景區(qū)，提升文化內(nèi)涵，為游客提供多種價格合理的深度講解服務，讓游客們更加直觀的感受到在歷史文化中沉淀的獨特旅游魅力，合理規(guī)劃經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的位置以文化為主，招納具有地方特色的不同種類商鋪，除去重復毫無特色的項目，政府牽頭開發(fā)特色文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)品服務質(zhì)量。復原部分古建筑風貌提升古城形象，而對于自然風景區(qū)應保存其原始風景，避免過度的資源開發(fā)，提供多種近距離感受自然風景的設(shè)施建設(shè)。

2.經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分離。將經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，主要負責景區(qū)日常管理與維護、代收門票、項目研發(fā)，并將年度經(jīng)營發(fā)展概況匯總上交主管部門。將管理權(quán)收歸當?shù)芈糜尉只虺闪⑹聵I(yè)單位由國家管理，地方政府因地制宜制定《風景名勝區(qū)管理條例》約束各個景區(qū)企業(yè)的開發(fā)建設(shè)。政府主要負責本地區(qū)旅游景區(qū)年度發(fā)展規(guī)劃、審核新項目、調(diào)整運營模式、票價調(diào)整、評估經(jīng)營企業(yè)，對于審核不達標的經(jīng)營企業(yè)及時替換招標其它企業(yè)。這就使旅游業(yè)形成了政府宏觀把控，企業(yè)微觀管理的運營模式，既可以激發(fā)市場的同時又約束了市場的過度開發(fā)。

（三）行業(yè)協(xié)會方面

1.增強行業(yè)會員參與度。首先，應吸收高校學者，行業(yè)專家組成顧問團，對行業(yè)領(lǐng)域的會員企業(yè)進行定期的技術(shù)指導和質(zhì)量評估。同時，行業(yè)協(xié)會每年度對入會的會員企業(yè)的良莠進行排名并公布，這會使更多的企業(yè)加入，從而形成了競爭關(guān)系，大大調(diào)動了企業(yè)的積極性，也促使更多的企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會，提高在全國范圍內(nèi)的會員占有率，不僅解決了行業(yè)協(xié)會資金緊缺的問題有利于行業(yè)協(xié)會更好的發(fā)揮職能，同時易形成多個企業(yè)問的自律監(jiān)管性。

2.建立企業(yè)量化評估標準。行業(yè)協(xié)會可以建立一個企業(yè)評比平臺，對餐飲、住宿、旅行社等從服務質(zhì)量，客戶評價，經(jīng)營業(yè)績等方面進行綜合評估。并制作“紅黑榜”對優(yōu)秀企業(yè)進行推廣，使其成為行業(yè)標準也為消費者選擇服務對象提供了參考，有利于形成良好的行業(yè)競爭機制，促進了旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、結(jié)語

隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，人民生活水平不斷提高，全民旅游化的浪潮來襲，我國作為世界上歷史文化資源最為豐富的國家之一，旅游業(yè)更是持續(xù)強勁發(fā)展，在旅游人數(shù)增長促進經(jīng)濟化發(fā)展機遇的同時也帶來了更多的挑戰(zhàn)，但由于多種原因，旅游業(yè)之積弊遲遲得不到解決，如何能做到更好的健康發(fā)展，對我國的旅游業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，應盡早的解決現(xiàn)存問題，提高服務質(zhì)量，明確各主體的權(quán)能，制定完善的旅游法規(guī)體系，為未來旅游業(yè)高水平發(fā)展打下基礎(chǔ)。