十九屆五中全會(huì)定調(diào)“十四五”規(guī)劃

黃孝光

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，于2020年10月26日至29日在北京舉行。習(xí)近平、李克強(qiáng)、栗戰(zhàn)書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正等在主席臺上。圖/新華

10月29日，為期4天的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議（十九屆五中全會(huì)）閉幕。全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。

按照慣例，下一步國家發(fā)改委等部門將在此基礎(chǔ)上制定完成“十四五”規(guī)劃綱要，并由國務(wù)院提交明年全國兩會(huì)審議，兩會(huì)審議通過后正式對外公布。

與以往不同，這份規(guī)劃并非時(shí)間線上的簡單遞推，而是承載了更多新內(nèi)涵——它是在全面建成小康社會(huì)的前提下，開啟30年現(xiàn)代化建設(shè)新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃。中央黨校原副校長李君如在接受中新社采訪時(shí)指出，“這個(gè)5年規(guī)劃制定得好不好、執(zhí)行得好不好、能不能如期甚至超額完成，關(guān)系到后面25年的現(xiàn)代化。這30年的第一個(gè)5年怎么走，就看今天?！?h3>規(guī)劃編制重要性和難度尤為凸顯

自十四屆五中全會(huì)開始，審議通過五年規(guī)劃成為歷屆五中全會(huì)的主要議題。不同的是，此次全會(huì)不只包含“十四五”規(guī)劃，還涉及“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”的內(nèi)容。

“遠(yuǎn)景目標(biāo)一般是在特殊時(shí)期、大的歷史時(shí)期去研究。這次全會(huì)處于一個(gè)大的轉(zhuǎn)折期，中國要在全面建成小康社會(huì)基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)向開啟現(xiàn)代化新征程?！崩罹缯f。他口中的轉(zhuǎn)折期，基于中共十五大報(bào)告提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。十九大報(bào)告則進(jìn)一步將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化分成兩個(gè)階段：從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化;從2035年到本世紀(jì)中葉，再奮斗15年，把中國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

“要通過兩個(gè)15年來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就需要在制定5年規(guī)劃的時(shí)候，也制定2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，把5年規(guī)劃放到15年中通盤考慮，15年規(guī)劃又以5年規(guī)劃為基礎(chǔ)來提出遠(yuǎn)景目標(biāo)?！崩罹缯J(rèn)為，這是此次全會(huì)將“十四五”規(guī)劃和“2035年遠(yuǎn)景”統(tǒng)一納入建議內(nèi)容的原因。

清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長董煜曾多次參與國家五年規(guī)劃編制工作，他向《中國新聞周刊》提到，“十四五”規(guī)劃作為進(jìn)入新發(fā)展階段后的第一個(gè)規(guī)劃，既要突出為現(xiàn)代化建設(shè)鋪路的時(shí)代特征，也要緊密結(jié)合當(dāng)前的國內(nèi)外形勢。

“十四五”規(guī)劃的另一個(gè)大背景是“百年未有之大變局”，這是兩年前中央政治局對國際格局巨大變遷和國內(nèi)治理出現(xiàn)綜合難度作出的論斷?！斑^去我們面臨的不可測因素主要是經(jīng)濟(jì)方面的、市場方面的，今后會(huì)更多體現(xiàn)在國際政治角力、地緣局勢突變、輿論戰(zhàn)線斗爭等方面。尤其是某些國家會(huì)更傾向于把國內(nèi)問題國際化，針對中國的打壓、封鎖、訛詐會(huì)變本加厲，這會(huì)使我國本就不平坦的發(fā)展道路增添許多新的阻礙。”董煜撰文稱。

清華大學(xué)國情研究院副院長鄢一龍對《中國新聞周刊》指出，“大變局”體現(xiàn)在國際政治格局調(diào)整、中美關(guān)系持續(xù)惡化、逆全球化現(xiàn)象出現(xiàn)、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深化等多個(gè)層面，而新冠疫情的全球大流行加劇了國際環(huán)境的不穩(wěn)定性。

基于當(dāng)前特殊的時(shí)代背景和復(fù)雜的外部環(huán)境，“十四五”規(guī)劃編制的重要性和難度尤為凸顯?！啊奈逡?guī)劃的編制可能會(huì)難于以往，正面臨改革開放以來前所未有的復(fù)雜國內(nèi)外環(huán)境?！眹野l(fā)改委規(guī)劃司前司長、中美綠色基金董事長徐林撰文稱。浙江省“十四五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)成員、浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任劉亭發(fā)文認(rèn)為：“較之新世紀(jì)以來已經(jīng)執(zhí)行的四個(gè)五年規(guī)劃，這一次‘十四五規(guī)劃的編制工作恐怕是最難的。難就難在我們面臨的是前所未有的不確定性?！?/p>

根據(jù)全會(huì)公報(bào)，以基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化為內(nèi)涵的“2035年遠(yuǎn)景”，涉及經(jīng)濟(jì)、科技、工農(nóng)業(yè)、文化、教育、生態(tài)環(huán)境、對外開放、百姓收入等多個(gè)方面，它們將被分解成一個(gè)個(gè)階段性目標(biāo)，落實(shí)在“十四五”規(guī)劃上?！暗诙€(gè)百年目標(biāo)從‘十四五規(guī)劃起航，過程中要目標(biāo)明確、堅(jiān)定航向、策略靈活，應(yīng)對類似‘大變局浪潮的不斷沖擊，我們才能順利抵達(dá)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的彼岸。”鄢一龍說。

推進(jìn)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

全會(huì)公報(bào)強(qiáng)調(diào)，要不斷提高貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，這也是“十四五”規(guī)劃的題中之義。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張立群分析，“國內(nèi)大循環(huán)”指的是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長所形成的巨大體量?！斑@個(gè)體量一方面表現(xiàn)為強(qiáng)大的生產(chǎn)和供給能力，包括最完備的產(chǎn)業(yè)鏈，最大的制造業(yè)體系等，另一方面表現(xiàn)為超大規(guī)模的國內(nèi)市場。一旦中國經(jīng)濟(jì)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)起來，它就會(huì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)，促成‘國內(nèi)國際雙循環(huán)?！?/p>

“雙循環(huán)”戰(zhàn)略被納入新一輪五年規(guī)劃，此前已有信號。今年5月召開的中央政治局會(huì)議，首次提出“構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。9月28日，中央政治局召開會(huì)議，進(jìn)一步明確推動(dòng)“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須構(gòu)建新發(fā)展格局。

與往年相比，創(chuàng)新方面有了不一樣的表述。十八屆五中全會(huì)公報(bào)中關(guān)于創(chuàng)新的表述是，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。今年的表述為，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。

鄢一龍向《中國新聞周刊》分析稱，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要善于“在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局”，新發(fā)展格局正是為應(yīng)對“前所未有之大變局”而提出的：“‘大變局使得客觀上，中國要在更高水平上統(tǒng)籌獨(dú)立自主與對外開放，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局;統(tǒng)籌兩個(gè)市場，以立足國內(nèi)市場為主體，國內(nèi)市場與國際市場相互促進(jìn);統(tǒng)籌兩個(gè)生產(chǎn)，優(yōu)化提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，國內(nèi)國際產(chǎn)業(yè)鏈相互補(bǔ)充;統(tǒng)籌兩種創(chuàng)新，內(nèi)源式創(chuàng)新為主體，同時(shí)繼續(xù)向世界學(xué)習(xí)，推進(jìn)國際創(chuàng)新協(xié)作。”

根據(jù)全會(huì)公報(bào)，擴(kuò)大內(nèi)需是新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點(diǎn)，這也意味著國內(nèi)市場是促進(jìn)循環(huán)的基本盤?！啊鍟r(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較突出的問題是有效需求不足或者說產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入一種消極循環(huán)。”基于此，鄢一龍認(rèn)為“十四五”時(shí)期需重點(diǎn)挖掘消費(fèi)潛力、擴(kuò)大需求空間，以便推動(dòng)供需的大循環(huán)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)均衡從消極循環(huán)轉(zhuǎn)向積極循環(huán)。

董煜則強(qiáng)調(diào)了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性：“擴(kuò)大內(nèi)需是新發(fā)展格局很重要一個(gè)邏輯，但現(xiàn)在需求升級，需求結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，只有通過供給側(cè)改革提高供和需的匹配度，才能真正激活‘內(nèi)循環(huán)。”

延續(xù)“十三五”規(guī)劃，“十四五”規(guī)劃將繼續(xù)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。不過隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵也在發(fā)生一些調(diào)整。據(jù)董煜分析，全會(huì)公報(bào)中“加快培育完整內(nèi)需體系，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求”相關(guān)表述，賦予了供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革新的內(nèi)涵。

以國內(nèi)大循環(huán)為主體，并不等于放棄國際循環(huán)。董煜認(rèn)為，“十四五”時(shí)期，中國一方面要繼續(xù)保持國內(nèi)市場的規(guī)模，爭取拉開與其他市場的差距，穩(wěn)定地成為全球最大市場，同時(shí)也要不斷改善國內(nèi)市場環(huán)境，提升對全球資金和人才的吸引力，與愿意合作的國家、地區(qū)和企業(yè)形成互惠互利的關(guān)系，鞏固提升中國供應(yīng)鏈在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的地位。

“我們要把門開得更大，以更高水平的開放來對沖美國的圍堵，才是正解?！臂骋积垙?qiáng)調(diào)。

堅(jiān)持創(chuàng)新的核心地位

全會(huì)公報(bào)將“關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大突破，進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列”寫入2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)當(dāng)中。全會(huì)公報(bào)提出，“十四五”期間，要堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，激發(fā)人才創(chuàng)新活力，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制。

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在全會(huì)公報(bào)中，“安全”和“創(chuàng)新”是五中全會(huì)公報(bào)中的高頻詞。安全共出現(xiàn)了25次，而創(chuàng)新出現(xiàn)了15次。創(chuàng)新被放在了更加突出的位置。

與往年相比，創(chuàng)新方面有了不一樣的表述。十八屆五中全會(huì)公報(bào)中關(guān)于創(chuàng)新的表述是，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。今年的表述為，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。

8月24日，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平在中南海主持召開經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)，聽取學(xué)者對“十四五”規(guī)劃編制的意見和建議。他在會(huì)上提道：“我們更要大力提升自主創(chuàng)新能力，盡快突破關(guān)鍵核心技術(shù)。這是關(guān)系我國發(fā)展全局的重大問題，也是形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體的關(guān)鍵?！?/p>

關(guān)鍵核心技術(shù)被“卡脖子”，正是當(dāng)下中國遭遇的發(fā)展瓶頸之一。董煜接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)提道：“國與國之間的競爭，越來越體現(xiàn)在創(chuàng)新能力的競爭上。誰抓住核心技術(shù)，誰就能擁有未來。然而當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈方面一些被卡脖子的因素，嚴(yán)重制約了我們的發(fā)展?！?/p>

今年以來，美國對華為的斷“芯”禁令正式生效引發(fā)關(guān)注。“中國在設(shè)計(jì)方面已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平，華為的麒麟芯片，寒武紀(jì)陳氏兄弟兩個(gè)年輕人設(shè)計(jì)的AI芯片，還有紫光的芯片等都屬于世界領(lǐng)先。但是，中國在設(shè)計(jì)領(lǐng)域只有‘半條腿，因?yàn)樾酒O(shè)計(jì)的輔助軟件以及很多知識產(chǎn)權(quán)都被外國掌握?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院院長姚洋撰文提道。

芯片生產(chǎn)包含設(shè)計(jì)、晶圓材料、晶圓加工、封測四道主要工序，想把四道工序做全困難重重?！拔覈F(xiàn)在提出的目標(biāo)是在2025年把芯片自給率從1/3提升到70%，我認(rèn)為難度很大?！币ρ笳J(rèn)為，與其做芯片的全行業(yè)閉環(huán)，更可行的做法是在一些關(guān)鍵點(diǎn)上先做出突破。

董煜認(rèn)為，我國在核心元器件、軟件技術(shù)、創(chuàng)新人才等方面均與發(fā)達(dá)國家存在不小差距，難以通過“十四五”規(guī)劃一步到位?！跋嘈?035年我國能夠真正實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)新為引領(lǐng)的發(fā)展、真正和其他國家并駕齊驅(qū)甚至有所超越。但在此之前，要的是保持戰(zhàn)略定力，久久為功?！?h3>平衡好發(fā)展速度與質(zhì)量

關(guān)于“十四五”規(guī)劃，學(xué)界討論的另一個(gè)焦點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)增速與發(fā)展質(zhì)量的平衡問題。

國家五年規(guī)劃預(yù)期增長目標(biāo)的選擇是否合理，對各地設(shè)定各自的五年規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)具有重大導(dǎo)向性影響。多次參與國家規(guī)劃制定的中美綠色基金董事長徐林撰文稱，從過去的經(jīng)驗(yàn)看，過高的預(yù)期目標(biāo)一般會(huì)使各級地方規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)跟隨性加碼提高，最終會(huì)導(dǎo)致因整體目標(biāo)過高在實(shí)施過程中采取不必要的刺激性政策，產(chǎn)生杠桿攀升、違約增多、產(chǎn)能過剩、泡沫加大等副產(chǎn)品，最終會(huì)影響增長的質(zhì)量和可持續(xù)性。

“近期多有專業(yè)人士預(yù)測中國‘十四五期間的經(jīng)濟(jì)增長率在5%～6%之間。地方上動(dòng)輒8%及以上，我以為還是盲目樂觀了一些?！闭憬“l(fā)展和改革委員會(huì)原副主任劉亭參與過多地“十四五”規(guī)劃思路咨詢，他發(fā)現(xiàn)不少地方“對未來發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，估計(jì)有點(diǎn)不足;而對預(yù)期奮斗的目標(biāo)和定位，則設(shè)定得太高調(diào)了一點(diǎn)”。

清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長楊永恒日前撰文分析了一些地方政府將GDP增速當(dāng)成發(fā)展“指揮棒”的亂象，并建議“十四五”規(guī)劃淡化GDP增速指標(biāo)，增加反映經(jīng)濟(jì)增長效率和質(zhì)量的指標(biāo)，例如新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、居民消費(fèi)貢獻(xiàn)率、資本產(chǎn)出率等反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升的指標(biāo)。

全面建成小康社會(huì)的一個(gè)硬性指標(biāo)是2020年GDP比2010年翻一番，為此，在“十三五”規(guī)劃的十大目標(biāo)中，保持經(jīng)濟(jì)增長被列入第一位考量。相比之下，十九大報(bào)告關(guān)于“兩步走”的戰(zhàn)略安排未設(shè)定GDP翻番之類的定量目標(biāo)，有評論認(rèn)為這給“十四五”規(guī)劃淡化增長目標(biāo)創(chuàng)造了條件，也為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了更大空間。

鄢一龍認(rèn)為全面高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)成為“十四五”規(guī)劃的主題：“不但經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)、生態(tài)、文化、國家治理體系都進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，由規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量、效率、效益的發(fā)展?！?/p>

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張立群同樣認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)站在一個(gè)更廣闊的時(shí)空來謀劃“十四五”規(guī)劃：“過去我們是補(bǔ)課式的發(fā)展，解決當(dāng)前的一些急需，補(bǔ)當(dāng)前最緊迫的一些短板。但是隨著發(fā)展水平的提高，如果要面向第二個(gè)百年目標(biāo)做事情，就應(yīng)該注重長遠(yuǎn)，做到一張藍(lán)圖干到底，而不是隨時(shí)地翻來覆去地建了拆、拆了建。”