公私伙伴關(guān)系下政府與非營利組織合作研究

錢進

【摘 ?要】公私伙伴關(guān)系是在民營化運動中產(chǎn)生的一種新型合作關(guān)系，其是介于外包與民營化之間的一種公共產(chǎn)品提供方式。我國政府正處于行政體制改革時期和地方債務(wù)擴大的窘境，其應(yīng)利用加大轉(zhuǎn)移支付從而降低財政支出的手段，以調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從而提高服務(wù)水平為目的，積極引入民間資本參與政府項目，從而提高地方公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的效率和質(zhì)量。

【Abstract】Public-private partnership is a new type of partnership arising from the privatization movement. It is a way of providing public goods between outsourcing and privatization. China's government is in the period of administrative system reform and the dilemma of local debt expansion. China's government should use the method of increasing transfer payments to reduce fiscal expenditures， with the goal of adjusting the economic structure to improve the service level. It should actively introduce private capital to participate in government projects， so as to improve the efficiency and quality of local public services and providing products.

【關(guān)鍵詞】公私伙伴關(guān)系;公共服務(wù);合作

【Keywords】public-private partnership; public services; cooperation

【中圖分類號】D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）10-0110-02

1 概念

公私伙伴關(guān)系簡稱PPP，它已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用在公共物品提供方面，主要是為滿足公民對公共產(chǎn)品的需求而建立的公共部門與私營部門的合作關(guān)系。薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中指出公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)，包括合同外包、特許經(jīng)營、補助、憑單和自由市場。從概念上表現(xiàn)了公共部門能夠與私人部門合作，通過技術(shù)和人員管理方法交流進行優(yōu)勢互補，從而提高公共物品的生產(chǎn)效率。在我國公私伙伴關(guān)系出現(xiàn)在1978年改革開放，經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展和建設(shè)完善市場經(jīng)濟體制促使我國政府通過下放經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)政企分開，建立全新的企業(yè)制度。一批新型的民營企業(yè)相繼產(chǎn)生，隨后政府對公共物品提供的價格機制的調(diào)整和投資體制的改革，使民營企業(yè)可以利用競爭機制參與公共項目。

2 特征

非營利組織與政府的PPP模式特征有如下兩點：第一是可以有助于形成一致的目標，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共物品供給矛盾日益顯現(xiàn)，由單一行政區(qū)劃內(nèi)部主體之間的矛盾，逐漸演變?yōu)榭绲貐^(qū)和多元主體之間的矛盾，例如，新型城鎮(zhèn)化、老齡化和環(huán)境污染等，這些問題需要政府提供道路、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療多方面的公共物品和服務(wù)，而政府由于自身原因很難提供及時高效且高質(zhì)量的公共物品和服務(wù)，所以為了提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)，政府必須通過外包的方式與非營利組織合作，非營利組織則獲得必要發(fā)展的資金;第二是風險共擔，非營利組織在承接公共部門項目時會伴隨一定的風險，政府部門要對過程進行監(jiān)管，對過程中出現(xiàn)的問題提供解決方案，建立完善的產(chǎn)權(quán)制度和退出機制，如預(yù)期投入過大，收益無法滿足組織運營成本，公共部門應(yīng)該用補貼的方式補償非營利組織。

3 公私伙伴關(guān)系中存在的問題

3.1 管理體制的缺失

PPP模式是社會組織參與政府項目，其中政府把持著財政權(quán)，處于優(yōu)勢地位，政府是否遵守合同內(nèi)容行使權(quán)力會直接影響自身的權(quán)威和非營利組織的信任，而社會組織處于劣勢地位。如今非營利組織在我國快速發(fā)展，但缺少一部與之相關(guān)的法律來界定相關(guān)組織性質(zhì)，無法做到真正地定義和維護非營利組織。同樣在維護政府利益方面，是否存在準入、過程和退出機制的法律，政府如何合法地監(jiān)管非營利組織的行為，如何解決因合同外包造成的政府內(nèi)部人員的問題，如何分配好權(quán)力，從而保證公共項目成功進行，以上問題有待解決。

3.2 政府監(jiān)督的困境

政府部門與非營利組織的PPP模式固然有其優(yōu)點，但依舊存在部分問題。委托—代理問題是最明顯的問題之一，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是合同外包的特征，所有者政府作為委托人與經(jīng)營者非營利組織作為代理人的目標可能是不一致的，代理人可能追求更高的收益，做出有違委托人目標的行為，從而使委托人的利益受損。究其原因是委托人與代理人之間信息的不對稱，產(chǎn)生了“信息孤島”現(xiàn)象，代理人擁有更多信息。此情況可能使得委托人政府會承受更多的成本。PPP模式對政府部門的監(jiān)管能力和機制提出了挑戰(zhàn)，政府部門能否在準入機制、事前監(jiān)管、績效監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)管和事后監(jiān)管上加強監(jiān)管，是保證高效高質(zhì)量地提供公共物品和服務(wù)的條件之一。

3.3 社會資本的缺失

公共產(chǎn)品和服務(wù)最終是交給公民使用的，而政府部門總是無法準確地收集相關(guān)信息，即使在PPP模式下非營利組織高效地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品也是無濟于事的。首先，政府無法確認民間團體是否有資質(zhì)和能力提供公共服務(wù)和物品，是否能提供當前所需種類的服務(wù)和哪些團體愿意參與公共物品的生產(chǎn)等信息。其次，某些民間團體很少能獲得公共服務(wù)和物品生產(chǎn)的公私伙伴相關(guān)信息。政府部門會用影響效率和增加成本來限制民間團體參與，相對而言民間團體因其自身的知識水平和組織程度等原因會造成無序參與或因為社會資本的缺失，造成公共物品提供的困難。最后，就協(xié)商機制來說，政府與非營利組織在合同外包之前會進行多次磋商，但在合同生效之后，雙方之間的協(xié)商機制就會消失。公共物品和服務(wù)在提供過程中會因為市場因素波動，如果雙方?jīng)]有相應(yīng)的協(xié)商機制，非營利組織會因為自身利益降低提供服務(wù)的質(zhì)量，損害共同利益。

4 對策

4.1 完善相關(guān)制度

首先，社會組織管理體制改革應(yīng)該堅持完善法制、促進自主發(fā)展、支持培育優(yōu)質(zhì)的非政府組織、加強政府與非政府組織的互信、以合作為基礎(chǔ)，提升服務(wù)質(zhì)量，合理合法地規(guī)定政府部門與非營利組織合作的相關(guān)事宜，可以從某一行業(yè)、某種特定類型的非政府組織出發(fā)，逐步用專項法律來代替行政法規(guī)，通過法律系統(tǒng)的完善，有利于促進非營利組織的發(fā)展，從而保證政府部門和非營利組織合作順利;其次，要利用好金融手段，政府要減少資金在各級政府財政轉(zhuǎn)移支付的流失量，強化對財政資金流向的監(jiān)督，有效地增加地方政府的財政收入，促進PPP模式的發(fā)展。大力發(fā)展政府項目合同外包市場，讓有資質(zhì)的民間非營利組織更多地承接政府項目，同時，給予非營利組織在經(jīng)濟上的補貼，允許長期貸款以應(yīng)對短期債務(wù)問題。

4.2 轉(zhuǎn)變政府理念和角色

公私伙伴關(guān)系需要政府轉(zhuǎn)變職能，由以前的全能型政府轉(zhuǎn)化成有限型政府，地方政府在公共物品提供的決策中注重決策民主化和科學(xué)化。首先，要改變過去職能部門碎片化和過度的專業(yè)分工，把涉及公共物品和服務(wù)的部門通過職能相近原則進行合并，形成擁有決策權(quán)和規(guī)制能力的大部門。此舉有利于打破部門間的壁壘，避免部門利益影響公共利益。其次，樹立新型的合作理念。針對公共物品和服務(wù)提供的目標、非營利組織的績效標準和政府監(jiān)管范圍，政府部門、非營利組織和公民要通過民主協(xié)商的方式探討出合理的標準范圍，建立一種新型的協(xié)商機制，協(xié)調(diào)PPP模式中可能出現(xiàn)的問題和利益糾紛。再次，政府部門在PPP模式中不再扮演日常生活中公共物品和服務(wù)的提供者，而是作為監(jiān)督者的角色，要明確監(jiān)管機構(gòu)，避免多重管理。最后，監(jiān)管機制的設(shè)立至關(guān)重要，做好篩選工作。一是在準入機制中設(shè)立明確標準，公共物品的提供是一項重大工程，必須由具有一定財力和人力的非營利組織負責，不允許無資質(zhì)、不負責任的組織參與;二是過程監(jiān)管機制的建立，事后監(jiān)管雖然是我國最常用的方式，但是其滯后性在公共服務(wù)項目中會帶來非常大的破壞，政府部門無法及時制止損害公共利益的行為，而加強過程監(jiān)管可以有效避免有害行為的產(chǎn)生及其嚴重后果。

4.3 培育社會資本

地方公共物品提供涉及了多方主體，為避免爆發(fā)沖突和利益受損，就必須采取手段讓公民參與，集中表達意見與訴求，從而節(jié)約時間和成本。因此，建立一條專業(yè)化的公共物品供給和服務(wù)的利益代表渠道是非常重要的，代表渠道是一個多元主體參與公共物品供給和服務(wù)的機制平臺，社會資本的培育需要公民勇于表達訴求，關(guān)心社會的公共事務(wù)。此時，政府部門應(yīng)主動維護該渠道的功能，讓公共物品供給和服務(wù)決策民主化。社會資本的高低在一定程度上影響公私伙伴關(guān)系，社會資本形容的是個人之間和社會間的信任程度的高低，信任程度越高，交易成本就會減少。相應(yīng)的是政府應(yīng)該注重社會資本的增值，減少“官本位”思想造成的公私伙伴之間的不平等的現(xiàn)象，尊重契約精神，加強自身監(jiān)管和同級監(jiān)管，建立完善的問責機制。社會資本的增值不能僅僅依靠政府部門，也應(yīng)該依靠非正式團體，如鄰里組織、興趣協(xié)會和車友會，這些非正式組織一般都是由血緣關(guān)系或興趣嗜好相近的人組成，他們之間靠情感、信任、友誼和非正式規(guī)范作為紐帶聯(lián)系，通過達成共識，形成共同偏好，然后經(jīng)過擴散作用，成為社會偏好，從而引起決策者的關(guān)注，進入決策過程。

【參考文獻】

【1】E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.