產(chǎn)權(quán)社會(huì)視角下水利水保工程管理體制改革研究

趙鵬

【摘 ?要】水利水保工程在社會(huì)改革中占據(jù)非常重要的位置。論文通過(guò)對(duì)水利工程特性分析得知，水利水保管理體制與傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)企業(yè)的改革可充分體現(xiàn)由無(wú)主向有主、由無(wú)制向有制、由粗放型向集約型、由低效利用向高效利用轉(zhuǎn)變的農(nóng)村水利工程管理制度改革方向。同時(shí)，從產(chǎn)權(quán)社會(huì)角度出發(fā)，論文探討了水利水保工程管理體制改革，并針對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、服務(wù)以及開(kāi)放度的不同，制定相應(yīng)的水利水保工程管理體制改革措施，以此推動(dòng)國(guó)家水利事業(yè)發(fā)展。

【Abstract】Water conservancy and soil and water conservation project occupies a very important position in social reform. Through the analysis of the characteristics of water conservancy project， the paper concludes that the reform of the management system of water conservancy and soil and water conservation and the traditional property right enterprises can fully reflect the direction of management system reform of rural water conservancy project， which is from no ownership to ownership， from no system to having system， from extensive to intensive， and from low efficient utilization to high efficient utilization. At the same time， from the perspective of property right society， the paper discusses the management system reform of water conservancy and soil and water conservation project， and according to the different property right structure， service and opening level， formulate corresponding management system reform measures of water conservancy and soil and water conservation project， so as to promote the development of national water conservancy undertaking.

【關(guān)鍵詞】農(nóng)田水利工程;管理體制;市場(chǎng)失靈;政府失靈;農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)

【Keywords】farmland water conservancy project; management system; market failure; government failure; farmers water users association

【中圖分類(lèi)號(hào)】S157;TV93 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）10-0020-02

1 引言

水利水保工程管理制度的變遷，在很大程度上反映了產(chǎn)權(quán)社會(huì)視角下公共資源的治理過(guò)程。就目前全國(guó)各地區(qū)水利水保工程管理體制的改革來(lái)說(shuō)，都是從集體所有到產(chǎn)權(quán)明晰化的轉(zhuǎn)變，而轉(zhuǎn)變過(guò)程也并非一帆風(fēng)順。近年來(lái)，國(guó)家提倡水利水保工程管理體制的改革，有效推動(dòng)了水利事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，也暴露了許多深層次的問(wèn)題和矛盾。水利工程體制改革工作是對(duì)利益重新分配的過(guò)程，其中利益轉(zhuǎn)移會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不公平感，有激化社會(huì)矛盾的可能性。水利工程的公益服務(wù)性難以得到保證，促使鄉(xiāng)村社區(qū)“水霸”的盛行，另外，還有國(guó)有資產(chǎn)的流失、資金監(jiān)管缺位、指導(dǎo)政策存在缺陷等[1]。文章從水利水保工程特性著手，以傳統(tǒng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為參照，促使水利事業(yè)管理水平的提升。

2 水利水保工程的特性

中國(guó)主要通過(guò)與社會(huì)力量合作來(lái)實(shí)施對(duì)水利水保工程制度的維護(hù)以及合作機(jī)制。近年來(lái)，諸多水利水保工程是由政府投資興建的，但對(duì)水利水保工程的維護(hù)與建設(shè)主要在社會(huì)力量和企業(yè)的帶領(lǐng)組織下參與水利水保工程的工作中來(lái)。

2.1 基礎(chǔ)性

水利水保工程在農(nóng)民抵御自然災(zāi)害、改善生活條件和生活環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有一定的基礎(chǔ)性。水利水保工程量大、點(diǎn)多，遍布各地區(qū)的每個(gè)角落，既為水利系統(tǒng)工程奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)，還與道路交通、農(nóng)業(yè)及供電等基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同構(gòu)成了社會(huì)化服務(wù)體系，充分體現(xiàn)了水利水保工程在基礎(chǔ)建設(shè)中的重要作用。

2.2 公益性

有諸多的水利水保工程在社會(huì)上承擔(dān)水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活供水以及農(nóng)田灌溉等功能，也有著防洪抗旱和除澇降漬的作用，充分體現(xiàn)了水利工程有較強(qiáng)的公益性。國(guó)家每年都會(huì)投入一定的人力、物力和財(cái)力在水利工程建設(shè)上，而水利工程的建設(shè)一部分原因是其發(fā)揮公共效益，維系生態(tài)環(huán)境、保證糧食安全以及防洪抗災(zāi)。

2.3 系統(tǒng)性

各地區(qū)堤壩、渠、塘、井等水利工程建設(shè)的作用從表面上見(jiàn)，較為單一。但是，基于水文規(guī)律來(lái)說(shuō)，各地表水、地下水之間具有一定的關(guān)聯(lián)性，能夠相互作用，充分體現(xiàn)了該工程建設(shè)的系統(tǒng)性。

3 水利水保工程管理制度改革與傳統(tǒng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的區(qū)別

參照傳統(tǒng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)政策，對(duì)水利水保工程管理制度改革進(jìn)行研究。根據(jù)兩者對(duì)比情況進(jìn)行考慮，一是水利工程與傳統(tǒng)企業(yè)體制改革都是在基本經(jīng)濟(jì)制度下進(jìn)行的，有一定的相似之處;二是根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度總結(jié)、借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn);三是兩者管理體制改革的切入點(diǎn)都涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，因兩者之間本質(zhì)、表現(xiàn)形式及內(nèi)涵有所不同。

3.1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同

企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要包括對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、直接使用權(quán)以及財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和收益轉(zhuǎn)讓權(quán)等，這些產(chǎn)權(quán)具有一定的流動(dòng)性、交易性，并且在企業(yè)股份制和拍賣(mài)方面均涉及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和劃分。因此，企業(yè)產(chǎn)權(quán)在體制改革前后都較為清晰，管理主體和所有者只是在改革后更加明確而已。水利和土地資源屬國(guó)家所有，全民所有。一般情況下對(duì)水利及土地資源的討論主要是指其使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)?；诋a(chǎn)權(quán)社會(huì)視角下，水利工程產(chǎn)權(quán)問(wèn)題即對(duì)工程原有受益對(duì)象重新劃分，再明確樹(shù)立工程自身資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，還賦予其水權(quán)，農(nóng)村水利工程亦是如此。

3.2 服務(wù)功能不同

水資源與居民生活和工作之間的關(guān)系密不可分，間接凸顯了水利工程在社會(huì)中的重要支撐和保障作用，例如，產(chǎn)品的供給和糧食安全都離不開(kāi)水資源。農(nóng)村水利工程作為水利基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，除供水外，也進(jìn)行灌溉工作，使社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全都得以保證。而農(nóng)村水利工程自新中國(guó)成立以來(lái)，服務(wù)對(duì)象只圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)民開(kāi)展工作，通過(guò)以上信息反饋得知，產(chǎn)權(quán)社會(huì)視角下水利水保工程管理體制的改革在服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)方式和服務(wù)對(duì)象上與傳統(tǒng)企業(yè)體制改革均不相同。

3.3 市場(chǎng)開(kāi)放度不同

就市場(chǎng)約束情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，傳統(tǒng)企業(yè)打破了經(jīng)濟(jì)體制的堅(jiān)冰，擺脫了區(qū)域限制，走上了經(jīng)濟(jì)軌道，并憑借自身優(yōu)勢(shì)建立跨國(guó)集團(tuán)與公司。具有壟斷性、公益性以及地域性的供水、供電企業(yè)因受市場(chǎng)開(kāi)放度約束，難以完全融入市場(chǎng)。同時(shí)，水利水保工程因長(zhǎng)期受經(jīng)濟(jì)體制的影響，至今還在沿用農(nóng)民用、集體管和政府包等管理體制，極大程度地限制了市場(chǎng)開(kāi)放。

4 水利水保工程管理制度改革的要點(diǎn)

根據(jù)目前水利水保工程存在的問(wèn)題，對(duì)體制改革和自身特性進(jìn)行考慮。將水利水保工程收益和可持續(xù)推進(jìn)作為改革目的，以水資源有償使用為前提，并在工作開(kāi)展之前明確工程使用權(quán)和所用權(quán)。根據(jù)工程類(lèi)型劃分組建用水合作組織，保證工程維護(hù)和管理的同時(shí)，確定好管理人員和法人，有效推動(dòng)管理體制的改革盡快實(shí)現(xiàn)。

4.1 完善用水管理制度，由無(wú)制管理向有制管理轉(zhuǎn)變

為了保證水利工程能夠良性運(yùn)行，必須對(duì)管理體制進(jìn)行改革，嚴(yán)禁出現(xiàn)喝“福利水”“大鍋水”的現(xiàn)象，將之前無(wú)制管理改為有制管理，促使用水管理制度的建立，例如，節(jié)約用水條例、水資源管理?xiàng)l例等。相關(guān)條例的建立最大的優(yōu)點(diǎn)就是保證水利水保工程的良性運(yùn)行，以利益驅(qū)動(dòng)為紐帶，將水交易作為調(diào)動(dòng)管水人員積極性和主觀能動(dòng)性的方式。

4.2 依靠科技手段，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代科技技術(shù)在水利水保工程方面的應(yīng)用相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較落后的，就某省而言，大中型灌區(qū)、渠系的利用系數(shù)均低于國(guó)家平均水平。因此，利用科技手段實(shí)現(xiàn)水利水保工程由粗放型管理向集約型管理的轉(zhuǎn)變，也是該工程管理體制改革的關(guān)鍵。通過(guò)自動(dòng)化、數(shù)字化等網(wǎng)絡(luò)手段構(gòu)建透明、公開(kāi)水價(jià)查詢系統(tǒng)，同時(shí)，對(duì)于農(nóng)作物灌溉用水要適時(shí)、適量，提高水利用率，實(shí)現(xiàn)增效的目的。

4.3 堅(jiān)持改革的總目標(biāo)，由低效利用向高效利用轉(zhuǎn)變

自然資源中水資源較為稀缺，國(guó)家在提升水資源效益的同時(shí)，將水資源的開(kāi)發(fā)及保護(hù)更加注重，這是體現(xiàn)水資源配置由低向高提升的轉(zhuǎn)變，也是水利工程管理體制改革目標(biāo)之一[2]。以節(jié)水為主線，以改革為動(dòng)力，大力推動(dòng)水資源的轉(zhuǎn)變，并通過(guò)轉(zhuǎn)變滿足居民用水的基本需求，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在降低農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)效益的增長(zhǎng)。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)是一個(gè)水資源分布不均勻的國(guó)家，水利工程的建立和管理與人們的工作生活有直接關(guān)系。本文為了有效推動(dòng)水利水保工程管理制度的改革，必須與國(guó)家的發(fā)展現(xiàn)狀相結(jié)合，并在水利水保基礎(chǔ)設(shè)施和居民思想定位方面有所體現(xiàn)。政府應(yīng)加大對(duì)水利水保工程財(cái)務(wù)的轉(zhuǎn)移力度，加強(qiáng)管理監(jiān)督工作，并明確水利工程投入和管理的主體，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，在推動(dòng)水利效益提升的同時(shí)，促進(jìn)中國(guó)水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展[3]。

【參考文獻(xiàn)】

【1】姜翔程，魏晨宇.農(nóng)地三權(quán)分置背景下農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)模式改革[J].求實(shí)，2018（03）：98-108+112.

【2】田瀟，張代杰，王飛，等.農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革初探——以貴陽(yáng)市花溪區(qū)為例[J].水利發(fā)展研究，2017，17（07）：72-74+77.

【3】劉敏.農(nóng)田水利工程管理體制改革的社區(qū)實(shí)踐及其困境——基于產(chǎn)權(quán)社會(huì)學(xué)的視角[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2015，36（04）：78-86+112.