美國智庫的北極問題研究與啟示

文/孫凱 張晨曦

近年來，北極問題在美國政府議程中的優(yōu)先地位日益凸顯。美國智庫向來以追求政策服務和社會影響為主要目標，對政府議程具有非常敏銳的嗅覺。在北極事務重要性凸顯的背景下，一些美國智庫紛紛組建北極研究團隊，發(fā)布北極研究相關的報告，組織北極問題研討會等，大有引領美國政府北極事務議程的趨勢。本文選取對北極問題關注較多的美國對外關系領域最具影響力的著名智庫，審視其對北極問題的研究與活動，梳理并總結(jié)其研究內(nèi)容，探索其影響政府決策的機理，分析其特點并探究美國智庫的北極研究對中國涉北極事務智庫建設的啟示。

美國智庫的北極問題研究

隨著北極問題在美國政府議程中地位的提升，美國智庫對北極的研究與討論也愈加重視。緊鄰白宮的威爾遜中心（Wilson Center）近年來對北極問題最為關注，其發(fā)布與北極直接相關的研究成果眾多，涉及多個領域。該中心還設有極地倡議項目（Polar Initiative），并設立極地研究所（Polar Institute）以專門研究極地問題。戰(zhàn)略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）則通過發(fā)布高質(zhì)量報告、舉辦聽證會等方式輸出智庫的研究成果。外交關系委員會（Council on Foreign Relations）設立了獨立的工作組，專門對美國的北極戰(zhàn)略進行研究。另外，布魯金斯學會（The Brookings Institution）和新美國安全中心（Center for New American Security）也不斷加深對北極問題的研究并有較高質(zhì)量的成果發(fā)布。這些智庫對北極問題的關注主要集中在三個領域：

（一）對美國北極戰(zhàn)略與外交的關注

奧巴馬政府時期美國開始加強對北極事務的關注，各大智庫也自此開始重視北極問題研究。這些智庫主要關注的領域包括美國的北極安全政策、北極能源政策以及北極事務中的國際合作等。

在美國北極安全政策方面，多家智庫均通過不同方式展開研究。戰(zhàn)略與國際研究中心的海瑟·康莉（Heather A.Conley）和杰米·克勞特（Jamie Kraut）聯(lián)合撰寫報告，指出氣候變暖給北極帶來環(huán)境變化的同時也給美國國家安全帶來復雜挑戰(zhàn)。外交關系委員會的斯科特·博爾格森（Scott G.Borgerson）就美國在北極的國家安全利益在眾議院外交事務委員會進行聽證并提出建議。威爾遜中心極地研究所舉辦“北極與美國國家安全”研討會。多家智庫均呼吁美國國會盡快批準《聯(lián)合國海洋法公約》，并建議加強北極基礎設施建設進而增加美國在北極的實體存在。

美國智庫對美國的北極能源開發(fā)及其相關的政策也相當重視。布魯金斯學會高級研究員查理斯·埃賓格（Charles K.Ebinger）撰寫文章，指出阿拉斯加近海的聯(lián)邦水域蘊藏極為豐富的油氣資源，敦促美國盡快加強北極能源開發(fā)技術的研究并鼓勵未來技術創(chuàng)新，以確保美國在北極地區(qū)海上開發(fā)的長期可行性。對外關系委員會發(fā)布工作組報告，強調(diào)融化的冰和永久凍土為開發(fā)北極豐富的自然資源創(chuàng)造了前所未有的機會。戰(zhàn)略與國際研究中心與參議院北極核心小組（The Senate Arctic Caucus）合作舉辦會議。參議院北極核心小組聯(lián)合主席麗莎·穆考斯基（Lisa Murkowski）在會上，提出美國應當重視北極能源及基礎設施建設，國內(nèi)各部門需協(xié)調(diào)落實阿拉斯加地區(qū)能源開發(fā)。

在北極事務上同相關各方開展合作也是美國智庫研究的重點。戰(zhàn)略與國際研究中心在2015年舉行以“北極合作的未來”為主題的會議，會議指出，盡管當今北極處于不確定的地緣政治時期，但在科學研究、北極航運和搜救、北極商業(yè)經(jīng)濟以及漁業(yè)和海洋環(huán)境等領域國際合作依然頻繁。海軍戰(zhàn)爭學院助理教授麗貝卡·平卡斯（Rebecca Pincus）和外交關系委員會研究員布萊恩·西特洛（Brian Sittlow）也表示，在北極地區(qū)態(tài)勢復雜多變的當下，美國應著重加強同歐洲盟友，包括英國、挪威、格陵蘭和冰島等國家在北極的合作，通過合作增加美國的北極存在。

（二）對域外國家參與北極事務的關注

隨著北極事務日益全球化，越來越多的域外國家積極參與北極事務，這引起了美國智庫的研究興趣。

近年來，中國對北極事務的參與熱情愈加高漲，美國智庫對此進行了密切且持續(xù)的關注。威爾遜中心的文章《中國在北極》指出，隨著中國崛起為全球大國，它很可能在北極扮演更重要的角色。海瑟·康莉撰寫報告《中國的北極夢》，對中國北極政策的組織原則、利益訴求進行分析，并對中美北極合作的未來提出建議和展望。威爾遜中心謝里·古德曼（Sherri Goodman）的文章《中國日益增長的北極存在》從基礎設施建設、資金投入、航道利用等多方面指出中國在北極逐漸增強的參與度。戰(zhàn)略與國際研究中心在與安妮·瑪麗·布雷迪（Anne-Marie Brady）的對話中，探討中國在北極的主要利益、中國同北極國家和政府之間的交往以及如何應對中國在北極日益增長的影響力。

除對中國在北極事務中的參與特別關注外，美國智庫對其他域外國家的北極政策也進行了研究。威爾遜中心的極地研究項目、基辛格中美研究所、中國環(huán)境論壇、凱南研究所等共同主辦會議，會議指出，美國應認識到日本、韓國和新加坡等國家主要對北極經(jīng)濟感興趣，美國可以讓北極理事會成為亞洲國家舉行非正式會議、討論北極合作的場所，把歷史積怨、領土爭端和相互猜疑放在一邊。

（三）對北極治理相關問題的關注

智庫提出從完善北極理事會機構(gòu)設置的層面優(yōu)化北極地區(qū)的治理體系和治理能力。戰(zhàn)略與國際研究中心舉行會議，指出隨著北極理事會擴大接納新的觀察員國和常任理事國，該理事會已經(jīng)具有可塑性的治理結(jié)構(gòu)。美國應加強北極理事會作為一個論壇的地位，例如，跟蹤項目并改善協(xié)議的執(zhí)行情況，增加觀察員國和常任理事國的參與，加強北極理事會與其他國際和政府間北極組織之間的關系等。

特朗普政府的北極戰(zhàn)略更加重視能源開發(fā)，但美國在北極治理領域爭奪領導權問題依然是美國智庫極為重視的研究課題。海瑟·康莉出席國會聽證會并發(fā)表講話，指出美國必須在北極同盟友加強北極外交，美國應召開北極盟國外交和國防部長年度會議，以合作應對該地區(qū)新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，還應推動召開五個北極沿海國家的更頻繁會議，以討論相關問題，加強美國在北極治理中的引領作用。

美國智庫研究北極問題的特點

美國智庫通過不同方式向政府傳遞聲音，達到智庫北極研究的最重要目標——影響美國政府的北極政策。它們有著自身的一套運行模式與運行特點?？傮w而言，美國智庫的北極問題研究有著時效性強、政策相關度高、協(xié)作性強的特點。

（一）美國智庫北極問題研究的時效性強

美國智庫在北極問題研究中的時效性主要體現(xiàn)在智庫的研究與政府的相關政策與行動緊密關聯(lián)，通常能夠提前對美國在北極事務中的行動進行前瞻性預判并展開規(guī)劃，在北極相關政策文件出臺之后，往往能夠相當及時地對文件進行解讀、研究并提出務實性建議。

美國于2015年擔任北極理事會輪值主席國。在此之前，戰(zhàn)略與國際研究中心、布魯金斯學會等智庫通過發(fā)布報告或舉辦會議等方式，對美國的主席國任期進行展望并表達相關政策倡議。除了這樣的前瞻性預判，對政策進行及時解讀并提出建議也是時效性的體現(xiàn)。2020年6月，美國白宮發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，表明美國需在2029年之前建立一支準備充分、能力強大并隨時可用的北極安全破冰船隊。備忘錄發(fā)布之后，戰(zhàn)略與國際研究中心和威爾遜中心兩大智庫對此密切關注。僅相隔兩天，戰(zhàn)略與國際研究中心就發(fā)布了相關報告，認為落實北極基礎設施建設是一個重要的進步。威爾遜中心極地研究所主任邁克·斯弗拉加（Mike Sfraga）和勞森·百翰（Lawson Brigham）在隨后撰寫的文章中也指出北極的基礎設施赤字給美國造成嚴重的經(jīng)濟、社會、政治、國家和環(huán)境安全隱患，并且提出九項北極基礎設施相關的機構(gòu)建議和資金建議。由此可見，美國智庫的北極研究具有較強的時效性。

（二）美國智庫北極問題研究政策相關度高

美國智庫的北極研究與政府的政策走向緊密相關，并且很大程度上可以轉(zhuǎn)化成政策成果輸出，這是美國智庫相關研究的一大特點。

2019年美國宣布在格陵蘭島首都努克重建美國領事館，意味著美國已清楚地意識到格陵蘭島的戰(zhàn)略重要性以及北極地區(qū)在美國國家安全層面的戰(zhàn)略地位?！爸匦聦徱暡⑻嵘睒O地區(qū)戰(zhàn)略地位”正是多家美國智庫在北極研究的過程中曾多次提到的觀點。2019年4月，美國海岸警衛(wèi)隊發(fā)布了最新的《北極戰(zhàn)略展望》，再次將北極地區(qū)的戰(zhàn)略重要性提高到前所未有的高度。

2019年5月，威爾遜中心的極地研究所和美國海洋運輸系統(tǒng)委員會（U.S.Committee on the Marine Transportation System）共同舉辦以“北極基礎設施：為明天而建造”為主題的會議以支持2019年國家基礎設施周。同年12月，該中心再次舉辦以加強北極地區(qū)基礎設施建設為主題的會議。戰(zhàn)略與國際研究中心、布魯金斯學會、對外關系委員會等多家智庫均對北極基礎設施問題給予高度關注，曾多次指出基礎設施建設對美國國家安全和北極地區(qū)商業(yè)經(jīng)濟的重要作用，認為美國幾乎完全缺乏北極海洋基礎設施，持續(xù)缺乏對北極基礎設施的投資是一個可能帶來長期負面后果的戰(zhàn)略缺陷。2020年6月，白宮發(fā)布旨在加快美國北極破冰船項目的備忘錄?？梢?，強化北極基礎設施的建議正被逐步落實。

（三）美國智庫北極研究的協(xié)作性強

美國智庫之間在相互協(xié)作方面有著極強的配合度。例如，西雅圖華盛頓大學、海岸警衛(wèi)隊北極政策研究中心、阿拉斯加大學的北極政策研究和海軍戰(zhàn)爭學院中海研究所等，它們之間有著十分緊密的協(xié)作聯(lián)系。2018年10月，美國海岸警衛(wèi)隊“希利”號破冰船的全體船員完成了2018年夏季在北極西部的第二任務期。這個項目由西雅圖華盛頓大學應用物理實驗室的克雷格·李博士（Dr Craig Lee）負責，旨在更好地了解北極環(huán)境如何影響北冰洋的不同冰層。

美國智庫北極研究的協(xié)作性不僅體現(xiàn)在國內(nèi)智庫之間，在國際層面，美國智庫也同其他國家的智庫進行北極研究協(xié)作。2017年2月，中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院與美國阿拉斯加大學費爾班克斯分校國際北極研究中心舉辦了雙邊合作研討會。雙方就合作的研究方向設定、人才培養(yǎng)及研究基地建設等方面的具體細節(jié)進行了深入交流。美國阿拉斯加大學費爾班克斯分校國際北極研究中心成立于1999年，在國際北極研究領域具有相當?shù)臋嗤?。與之開展合作，積極利用國際一流北極研究平臺，有利于提升我國北極研究機構(gòu)在北極治理與可持續(xù)發(fā)展方面的研究水平。

美國智庫北極研究對中國的啟示

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“加強中國特色新型智庫建設”的要求，進一步將智庫建設提升為國家戰(zhàn)略。隨著中國在北極事務中參與度的提升，中國涉北極事務的智庫建設也提上了日程，并推進了相關的機構(gòu)建設和人才培養(yǎng)進程。美國智庫的北極問題研究及其特點，可以為中國智庫的北極問題研究提供一些啟示。

第一，中國智庫的北極問題研究要加強時效性和前瞻性。隨著中國決策體制的改革，智庫及其相關成果越來越受到政府決策的重視，這也為智庫發(fā)展帶來新的機遇。但對決策能夠產(chǎn)生影響的智庫研究成果，必須具有高度的前瞻性和時效性。中國北極研究智庫，尤其是在高校內(nèi)設立的一系列涉北極事務研究機構(gòu)，在涉北極事務人才培養(yǎng)方面已經(jīng)初具規(guī)模。這些北極智庫研究的內(nèi)容也逐漸拓展和深化，包括北極航運問題、北極治理機制問題、北極國別和外交，以及“冰上絲綢之路”等方面的問題，這為我國北極事務決策提供了參考。中國智庫在北極問題上，還需加強前瞻性的研究，對北極治理以及北極地緣政治態(tài)勢發(fā)展進行預判，從而更及時有效地為我國的北極事務決策提供參考。高校智庫也應充分發(fā)揮其理論研究的優(yōu)勢，夯實理論研究的基礎，并在此基礎上提出切實可行的對策建議。

第二，中國的北極問題研究智庫應該加強協(xié)同性。中國的北極問題研究智庫在過去十幾年間紛紛建立，如中國極地中心設立極地戰(zhàn)略研究室，上海國際問題研究院設立海洋與極地問題研究中心。一些高校也成立了專門的極地研究機構(gòu)，如中國海洋大學的極地研究中心、同濟大學的極地與海洋國際問題研究中心、武漢大學的邊界與海洋問題研究院、大連海事大學的極地航運研究中心等。這些智庫的重點研究領域包括北極戰(zhàn)略問題、北極外交問題、北極法律問題等。中國的北極研究智庫應建立一種類似于協(xié)同創(chuàng)新中心模式的“極地社會科學研究協(xié)同創(chuàng)新中心”，在這一平臺上，根據(jù)不同智庫的研究特長進行適當?shù)膫?cè)重和分工。這不僅可以充分發(fā)揮各智庫研究的優(yōu)勢，推進智庫之間的交流和互動，也能更高效地利用資源，形成北極問題研究多領域的“全覆蓋”。

第三，中國的北極問題研究智庫應進一步推進與國外北極研究智庫和相關機構(gòu)的交流與合作。中國智庫的北極問題研究，從本質(zhì)上來說是國際問題研究的一部分。國際問題的研究離不開有效的國際交流。近年來，中國的北極研究智庫陸續(xù)開展了與國外北極研究智庫之間的交流。在中國極地研究中心的牽頭下，2013年12月成立了中國北歐北極研究中心。來自中國和北歐五國的10多家涉北極事務研究機構(gòu)作為代表，合作開展課題研究，并支持中國和北歐國家之間的交流，每年定期召開研討會。另外，同濟大學的極地與海洋問題研究中心與美國戰(zhàn)略與國際研究中心聯(lián)合其他單位發(fā)起了中美北極社會科學論壇，中國海洋大學與俄羅斯圣彼得堡大學共同發(fā)起了中俄北極論壇，上海外國語大學與加拿大研究機構(gòu)發(fā)起了中加北極論壇等。這些論壇在課題研究、人員互訪、學術研討等方面取得了階段性成果。但中國智庫與國外北極研究機構(gòu)之間的交流和互動還有待進一步加強，從而使中國智庫對北極問題的研究更具有全球視野和創(chuàng)新理念，為中國在北極事務中發(fā)揮更大作用作出自己的努力和貢獻。

結(jié)論

隨著北極問題在美國政府議程中地位的上升，美國的智庫加強了對北極問題的研究。美國智庫之間存在著彼此競爭的關系，要在“思想市場”中撥得頭籌，必須提供及時有效的、切實可行的、具有政策影響力的對策建議。因此，美國智庫的研究具有時效性強、政策相關度高、協(xié)作性強等特點。中國北極問題研究智庫近年來也有了相當規(guī)模的發(fā)展。中國的決策體制和智庫之間的關系與美國不同。美國智庫的北極問題研究可以為中國的北極研究智庫提供一定的經(jīng)驗參考，但中國的北極研究智庫需要基于中國的國情，在注重研究的時效性、前瞻性的基礎上，加強彼此之間的協(xié)作與分工，進一步推進與國際層面相關智庫的交流與協(xié)作，為國家決策提供對策建議的同時，在國際層面積極發(fā)聲，為北極治理提供中國智慧和中國方案。