我國城鄉(xiāng)融合存在的問題及對策

王桂芹 鄭顏悅

摘要：城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關系的高級形態(tài)和必然趨勢，是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的根本路徑，是當前社會全面高質量發(fā)展的邏輯必然。當前推進城鄉(xiāng)融合面臨著城鄉(xiāng)居民收入差距過大、城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施配置失衡、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設不平衡及城鄉(xiāng)要素雙向流動體制受限等一系列問題和矛盾。以問題為導向，據(jù)此提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合應該保證城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)服務設施一體化、城鄉(xiāng)人居環(huán)境生態(tài)和諧化、城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制完善化的對策，以期為推進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合;新型城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：TU984? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）05-0018-007

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關系的高級形態(tài)和必然趨勢，是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的根本路徑，是保障我國經(jīng)濟和社會高質量發(fā)展的內在要求。[1]城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是新型城鎮(zhèn)化進程中面臨的主要問題。[2]中國城鄉(xiāng)關系與經(jīng)濟社會發(fā)展階段變化密切相關，城鄉(xiāng)關系調整反過來又形成經(jīng)濟社會向更高水平發(fā)展的動力[3]，這一過程有所反復，總體不斷緩和改善，但城鄉(xiāng)發(fā)展差距依舊明顯，城鄉(xiāng)矛盾突出，農(nóng)村發(fā)展緩慢。城鄉(xiāng)失衡長期困擾著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距懸殊，農(nóng)村公共服務設施基礎薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村發(fā)展不充分，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的嚴重制約因素。[4]只有打破體制壁壘，重塑城鄉(xiāng)關系，促進生產(chǎn)要素雙向有機流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)結構從“二元”到“一體”的轉變，城鄉(xiāng)功能互補，共筑城鄉(xiāng)命運利益共同體，才能實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展。本文的出發(fā)點是多角度分析當前推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀基礎，深入剖析當前城鄉(xiāng)融合存在的問題，并據(jù)此提出相應的針對性對策，為全面推進城鄉(xiāng)融合，城鄉(xiāng)居民共享改革成果提供參考。

一、我國推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀基礎

自美麗鄉(xiāng)村建設，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，我國農(nóng)村發(fā)展已然被激活并呈快速發(fā)展的趨勢。城鄉(xiāng)體制的不斷優(yōu)化，資源雙向流通機制的逐步健全，鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務設施配套建設，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合都取得了很大的進展，為重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路提供了基本保障。

（一）城鄉(xiāng)體制正在不斷優(yōu)化

城鄉(xiāng)二元結構體制下，農(nóng)村與城市孤立分離，缺乏互利互惠及交流對話，城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡，農(nóng)村與城市在基礎設施及公共服務設施保障體制、城鄉(xiāng)要素流動、社會機會獲得、城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設等方面存在巨大差異。[5]城鄉(xiāng)發(fā)展失衡及農(nóng)村的不充分發(fā)展已經(jīng)嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化的進程和中國經(jīng)濟增長模式由外部投資驅動向內部消費的轉變，城鄉(xiāng)體制結構由“二元”到“一體”的轉變是保證我國社會高質量發(fā)展的必然要求，具有強烈的現(xiàn)實需要。

城鄉(xiāng)一體化是消除過去在經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施配置、社會服務、就業(yè)公平等方面城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展模式，把城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市居民與農(nóng)村人口統(tǒng)籌為一個整體，進行協(xié)調有機發(fā)展的過程，納入現(xiàn)代化發(fā)展及全面建設小康社會的過程。城鄉(xiāng)一體有利于資源的均衡化配置，促進生產(chǎn)要素雙向流動，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，提高農(nóng)民收入，完善社會保障體系，城鄉(xiāng)居民機會均等，經(jīng)濟一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化成果。[6]

為了打破二元結構體制的困境，國家出臺了一系列方針政策。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的方針，明確了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策導向。

以黨的十七屆三中全會報告為指引，我國城鄉(xiāng)結構邁入了一個嶄新的階段，破除城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，盡快完善產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務的一體化政策措施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)融合的體制機制進一步健全。中國的城鄉(xiāng)關系經(jīng)歷了二元形成及固化時代（1949—1978），二元分割調整探索階段（1979—2002），城鄉(xiāng)規(guī)劃轉型階段（2003—2007），城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2008—2017），城鄉(xiāng)融合階段（2018至今）。依據(jù)黨和國家方針政策，新戶籍政策、資本下鄉(xiāng)等一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策落地實施，城鄉(xiāng)二元體制的壁壘逐步被打破，城鄉(xiāng)結構體制正在不斷優(yōu)化。

（二）城鄉(xiāng)資源要素流通機制正在不斷健全

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本就是真正實現(xiàn)人口、土地、資本等要素城鄉(xiāng)間對流順暢和市場平等交易。在快速城市化進程中，城市強大的集聚效應，吸引了大量農(nóng)村要素流向城市，但是城市的擴散效應效果不明顯，造成生產(chǎn)要素的單向流動。城鄉(xiāng)要素的雙向流動不暢及農(nóng)村的不充分發(fā)展已經(jīng)嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化的進程和中國經(jīng)濟的增長模式由外部投資驅動向內部消費的轉變。[7]

城鄉(xiāng)融合的根本是深入推進“人·資·地”的融合，構建城鄉(xiāng)融合的新格局，關鍵是打破阻礙生產(chǎn)要素雙向流動的瓶頸，整合優(yōu)化城鄉(xiāng)要素資本，資源共享，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，激發(fā)鄉(xiāng)村內涵活力。首先，實現(xiàn)人口的自由流動。人口自由流動空間應該與社會權益保障相耦合，關鍵通過基礎設施、公共服務、社會保障的一體化建設，激勵立志于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建立各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)長效保證機制，確保人口雙向流動順暢。其次，構建平等的交換機制及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要素市場。城鄉(xiāng)土地要素實行增減掛鉤機制，平等交換，有利于吸引城市先進生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，激活農(nóng)村要素市場，疏通城市要素流入農(nóng)村的通道，鼓勵城市先進資源、生產(chǎn)要素反哺農(nóng)村，促使形成城市先進生產(chǎn)要素源源不斷注入農(nóng)村的良性格局。最后，完善資本保障體系。形成金融機構、政府財政投入、社會資金三位一體的資本保障體系，為生產(chǎn)要素的雙向流動提供資本保障。

當前，以市場交易決定資源流通的理念貫穿始終，不斷完善城鄉(xiāng)要素流動機制。城鄉(xiāng)融合的關鍵步驟是深化農(nóng)村土地制度改革，對鄉(xiāng)村集體土地進行登記、確權，引導和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地，盤活存量用地，這些基礎性工作為建立高效、統(tǒng)一的土地資源流通市場打下堅實的基礎?！叭龣喾种谩?、土地市場流通、人才返鄉(xiāng)就業(yè)、科技人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、資本雙向流通等保障制度的不斷完善，城市反哺農(nóng)村、以工帶農(nóng)，必將有效促進城鄉(xiāng)資源要素的雙向流通，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資產(chǎn)的優(yōu)化配置，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施短板正在努力修補

人是城鄉(xiāng)融合的核心。城鄉(xiāng)居民在教育、文化、醫(yī)療、戶籍及就業(yè)等方面存在巨大差距，城鄉(xiāng)矛盾突出，鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施短板須進一步修補。[8]

首先，應該破除資源統(tǒng)籌分配過程中的體制壁壘，跳出農(nóng)村發(fā)展的封閉局限，調整城鄉(xiāng)社會服務要素的資源化配置，縮小城鄉(xiāng)差距。其次，加大農(nóng)村資源投入力度，有效完善農(nóng)村的教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源體系，城鄉(xiāng)進行資源平等化配置，在更大的區(qū)域范圍內協(xié)調統(tǒng)籌資源、要素、人口的雙向循環(huán)。最后，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。我國的城鄉(xiāng)社會保障政策體系有待完善，公平性相對缺失，農(nóng)村在失業(yè)保險、養(yǎng)老保險制度等方面存在不足。社會保障體系應該城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，特別針對農(nóng)村的社會問題給予重點關注，在政府財政支出、社會保障資源優(yōu)化配置方面有意識傾斜，力求縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)人民共享發(fā)展成果，實現(xiàn)社會公平。

目前，我國正在加大力度進行國家治理體系建設，鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施的治理完善是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要推手，是加快農(nóng)村發(fā)展的基本保障。首先，基礎設施網(wǎng)絡的搭建。隨著“四好農(nóng)村路”及道路硬化工程的開展，農(nóng)村的道路網(wǎng)絡覆蓋率逐步提高，部分地區(qū)污水處理廠的設置、垃圾回收站的布點、污水排放管網(wǎng)的敷設為鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)、生活提供了最大便利，鄉(xiāng)村人居安全逐步改善。其次，公共文化休閑設施的建設。部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村活動站、休閑健身廣場逐步建設，為休閑娛樂、健身鍛煉提供了場所。再次，教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系正逐步完善。通過大學生鄉(xiāng)村支教、鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設、吸引科技人才下鄉(xiāng)、就業(yè)養(yǎng)老保障制度建立，修補城鄉(xiāng)公共服務設施短板，促進社會公平，提高全民幸福生活指數(shù)。

（四）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合基礎逐步夯實

城鄉(xiāng)融合作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要途徑，關系著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村居民生活水平的提高以及農(nóng)村改革發(fā)展的成效。[9]城鄉(xiāng)融合應充分依托城鄉(xiāng)互動關系，加強城市先進生產(chǎn)力對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化建設的引領作用，實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補，在保持城鄉(xiāng)特色差異的基礎上，充分挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內生動力，振興農(nóng)業(yè)的生機和活力。首先，農(nóng)村應該在現(xiàn)代化發(fā)展方針的指引下，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈升級轉換，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強生態(tài)旅游、種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，多角度進行現(xiàn)代化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距;其次，激發(fā)農(nóng)村內生發(fā)展動力，深入挖掘鄉(xiāng)村所孕育的農(nóng)耕文明、生態(tài)文明、鄉(xiāng)土文明，為經(jīng)濟發(fā)展提供差異化服務，提升吸引人才、資本、技術流動的能力;最后，農(nóng)村在保持自己傳統(tǒng)風貌特色及發(fā)展內在機理的基礎上，通過城市的發(fā)展帶動作用，迸發(fā)出勃勃生機，城鄉(xiāng)融合的過程也化解了城市某些發(fā)展瓶頸，城鄉(xiāng)互補、互利互惠、合作共贏，城鄉(xiāng)融合的目標任務是促進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

近年來，我國城市現(xiàn)代化建設進入加速期，產(chǎn)業(yè)結構升級換代快，信息化、技術化、工業(yè)化水平迅速提高，城市居民收入水平顯著提高，物質文化生活豐富。城市集群式發(fā)展，城市輻射能力持續(xù)加強，周邊農(nóng)村接受大城市經(jīng)濟、技術、信息的輻射，獲益頗豐，城市的迅速發(fā)展為帶動農(nóng)村發(fā)展提供了堅實的物質保障;農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展主要指現(xiàn)代的技術方法、科學知識融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，使用農(nóng)業(yè)機械化、智能化，改變過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)低效低質問題，實現(xiàn)向現(xiàn)代高效高質農(nóng)業(yè)的轉變。我國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)，中央一號文件連續(xù)多年，特別關注“三農(nóng)”問題，多種舉措強調推進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這些年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了長足的進步，雖然還有巨大的提升空間，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸提高，農(nóng)民收入也大幅度增加，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎逐步堅實。城市現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，反哺有余;農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提升，基礎逐步堅實。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合基礎逐步夯實，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合提供了有力保障。

從目前我國的城鄉(xiāng)發(fā)展關系來看，城鄉(xiāng)融合已經(jīng)具備了內在基礎和外在條件，但是由于長期農(nóng)村發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展長期不平衡，城鄉(xiāng)融合還面臨很多制約因素，存在很多的問題，需要提升完善。

二、城鄉(xiāng)融合過程中存在的問題

當前中國城鄉(xiāng)關系調整進入新階段，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動能不斷積聚、條件更加充分，但城鄉(xiāng)關系尚未根本理順，在城鄉(xiāng)收入、產(chǎn)業(yè)轉型、公共服務均等化、生態(tài)環(huán)境改善、戶籍管理及社會保障等方面還存在一定的差距。城鄉(xiāng)融合發(fā)展依然存在不少挑戰(zhàn)，存在的問題主要包含以下幾個方面：

（一）城鄉(xiāng)收入差距拉大，城鄉(xiāng)收入比尚未根本縮差

21世紀以來，一系列利好惠農(nóng)政策落實實施，減免土地稅率，對大豆等農(nóng)產(chǎn)品實施勞動補助，發(fā)揮生態(tài)養(yǎng)殖、綠色有機種植、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等多渠道促進農(nóng)民增產(chǎn)增收，國家加大對“三農(nóng)”補助，投入大量財政資源，但是農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民可支配收入差距依舊明顯。

首先，城鄉(xiāng)資源的分配不均衡。城市具有最先進、最發(fā)達的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，處于產(chǎn)業(yè)鏈條的上游，產(chǎn)業(yè)比較高端化，城市經(jīng)濟實力比較雄厚，人均GDP、單位建設用地GDP 、 第三產(chǎn)業(yè)比例、外商直接投資額、進出口總額處于領先地位。相對于第二、第三產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)的周期長，投入時間多、人力成本大，但是產(chǎn)出效益比較少，農(nóng)民增產(chǎn)增收的渠道不多，農(nóng)業(yè)靠天吃飯，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術水平提高緩慢，大量農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)村大量農(nóng)用地閑置，農(nóng)村資源單向流向城市。城市優(yōu)勢資源集中，農(nóng)村資源凋敝外流，是導致城鄉(xiāng)收入差距拉大的關鍵原因。

其次，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，大量農(nóng)業(yè)閑置勞動力擁入城市，但是由于勞動者素質不高，沒有掌握現(xiàn)代化的技術手段，農(nóng)村勞動者難以適應城市發(fā)展的高素質要求，所以在城市從事一些技術含量以及收入比較低的工作，在城市里面缺少一定的保障，進入城市的農(nóng)村剩余勞動力融入城市不充分，城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)工資收入差距較大。

再次，自給自足的鄉(xiāng)村商業(yè)業(yè)態(tài)。現(xiàn)代商業(yè)及物流業(yè)發(fā)展迅速，給經(jīng)濟的發(fā)展帶來了活力，但是鄉(xiāng)村由于缺乏與外界便捷的交通及信息聯(lián)系，缺乏與城市經(jīng)濟的同步性，商品交易率低，強化了鄉(xiāng)村的封閉性。同時，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)之間沒有很好地互動交流，由于資本和人才的外流，農(nóng)業(yè)轉型升級換代緩慢，農(nóng)產(chǎn)品深加工轉換率低，農(nóng)業(yè)機械化、智能化水平有待提高，糧食價格不高，農(nóng)民增收緩慢。這些現(xiàn)實瓶頸導致城鄉(xiāng)收入水平差距繼續(xù)拉大，城鄉(xiāng)貧富差距依舊存在。

（二）城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施配置失衡

農(nóng)村水、電、路、氣等城鄉(xiāng)基礎設施及教育、醫(yī)療、行政管理、商業(yè)服務、文化產(chǎn)業(yè)配置是促進鄉(xiāng)村振興的保障，是激發(fā)鄉(xiāng)村活力的力量源泉，但是農(nóng)村的基礎設施和公共服務設施配置還存在很大的短板。公共產(chǎn)品的供給受到二元體制的影響沒有被打破，國家財政對于城鄉(xiāng)的基礎設施及公共服務設施投入力度有很大的差距，城鄉(xiāng)居民在享受公共服務配套方面具有很大的差異性。

首先，農(nóng)村的薄弱基礎設施建設成為阻礙城鄉(xiāng)融合的瓶頸，農(nóng)村在飲用水安全工程、農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村公路建設、農(nóng)村網(wǎng)絡信息化建設等方面還存在很多短板。一是日常生活保障設施有待完善。許多偏遠山村由于自然地理條件限制、歷史文化發(fā)展約束，水、電、路、垃圾轉運等基礎設施相對薄弱和落后，存在斷頭路、沒有自來水等現(xiàn)象，居民的正常生活難以保障。二是現(xiàn)代化基礎設施配置的匱乏。農(nóng)村與城市的污水處理率為1∶4、垃圾處理率為1∶1.5，遠遠低于城市平均水平，成為鄉(xiāng)村振興的最大阻力。

其次，公共服務設施配套的失衡主要體現(xiàn)在城市集中了最具優(yōu)勢的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會服務、文化資源， 萬人擁有衛(wèi)生機構床位數(shù)、萬人擁有研究機構數(shù)量、萬人POI數(shù)量、人均義務教育經(jīng)費、15分鐘生活圈配套水平都遙遙領先。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村公共服務保障體系有待完善。農(nóng)村與城市的每千人衛(wèi)生技術人員比為1∶2.5，人均義務教育經(jīng)費投入比為1∶3，差距明顯，導致農(nóng)村基本教育配套設施比較落后，難以滿足鄉(xiāng)村教育的需求。二是公共文化資源配置失衡。農(nóng)村文化資源配置相對匱乏，農(nóng)村基本活動的文化活動站、體育設施、室外活動場地等場所建設有待完善，村民日常文化生活單調匱乏，與城市多元現(xiàn)代的文化生活對比強烈，所以農(nóng)村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設置配套完善任重道遠。

（三）城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境差距大，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境短板凸顯

傳統(tǒng)以犧牲環(huán)境、消耗能源獲得經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，生態(tài)環(huán)境為此付出巨大代價。城市率先汲取經(jīng)驗教訓，采取多種手段進行生態(tài)環(huán)境建設;農(nóng)村環(huán)境治理起步較晚，重視程度不夠，并且城市一些高污染產(chǎn)業(yè)具有轉嫁農(nóng)村的發(fā)展趨勢，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境短板尤為突出。

首先，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構逐漸由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，但是轉變過程不是一蹴而就，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的機械化、現(xiàn)代化水平偏低，大部分還是采取傳統(tǒng)的粗放式耕作方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用的農(nóng)藥、塑料薄膜，沒有經(jīng)過環(huán)境處理直接排放，已經(jīng)超過了環(huán)境的自凈能力;其次，農(nóng)村相應的基礎設施配套不完善，飲用水安全、垃圾轉運、污水處理、空氣凈化的設施配套不齊全，污染沒有得到完全妥善處置，環(huán)境治理體系相對落后;再次，農(nóng)村傳統(tǒng)的價值觀沒有根本轉變，生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄，相對于生態(tài)環(huán)境的改善，人們更注重經(jīng)濟環(huán)境的改善，沒有意識到生態(tài)環(huán)境的改善是創(chuàng)造美好生活、身心健康的重要保障，與經(jīng)濟發(fā)展應該相輔相成、協(xié)調統(tǒng)一;最后，長期以工業(yè)為主導的現(xiàn)代化進程，環(huán)境治理是農(nóng)村相對薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村一度扮演著被動接受城市與工業(yè)發(fā)展轉嫁污染的角色，城市一些高污染、低效益的產(chǎn)業(yè)有向農(nóng)村轉移的趨勢，城市環(huán)境的壓力不斷轉嫁，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境負荷加重?？焖俚某擎?zhèn)化進程，城市環(huán)境污染也相對嚴重，城市環(huán)境治理被置于很高的戰(zhàn)略地位，生態(tài)文明建設取得了重大效果，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境建設任重道遠，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質量差距大，提倡城鄉(xiāng)融合的目的在于恢復鄉(xiāng)村青山綠水的自然景觀并促使城市改善自然與人文環(huán)境。

（四）城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制有待完善

城鄉(xiāng)要素包括人口、資本和土地，城鄉(xiāng)要素的雙向流動和良性循環(huán)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的根本條件。長期的二元體制結構，大量的人口、信息、技術等優(yōu)勢資源迅速向城市集聚，呈現(xiàn)農(nóng)村到城市要素的單向流動，大城市由于大量資源集聚出現(xiàn)“城市病”，而農(nóng)村被逐漸抽空，缺乏造血功能，失去生機和活力，日漸凋敝。目前，由于國家出臺了大量相關政策文件緩解二元矛盾，但是城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制依然有待完善。

首先，城鄉(xiāng)要素雙向流動的核心機制是保障人的自由雙向流動。目前，戶籍制度的壁壘成為城鄉(xiāng)要素流動的最大障礙。戶籍制度與子女入學、社會保障、購房資格息息相關。由于戶籍制度的限制，目前高速的城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)出“不完全性”，農(nóng)民進城并沒有完全享有城鎮(zhèn)化的各種社會保障。[10]由于沒有實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，對大量熱愛農(nóng)村事業(yè)、積極投身農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)居民成為了一種顧慮，阻礙了城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置。

其次，城鎮(zhèn)化進程仍然在加速。城鄉(xiāng)要素的單向流動現(xiàn)象依舊存在，資本、資源、技術、信息向更現(xiàn)代化的城市流動符合經(jīng)濟運行的一般規(guī)律，城市規(guī)模越大，發(fā)展越先進，資本要素越集中;農(nóng)村則呈現(xiàn)出另外一番局面，資本生產(chǎn)要素不斷流出，空心化嚴重，資本造血功能不足，逐漸走向衰落。

再次，土地要素的雙向流動體制機制也需要進一步完善。隨著農(nóng)村土地制度“三權分置”的實施，夯實了農(nóng)村土地集體所有權的根本地位，平等保護合法的土地經(jīng)營權，但是宅基地制度對非集體經(jīng)濟組織成員使用并沒有完全放開，有很多嚴格的使用規(guī)定，所以農(nóng)村對城鎮(zhèn)要素的流動吸引力不足。由于城鄉(xiāng)割裂分離的局面沒有從根本上改變，產(chǎn)品、資源、要素沒有在城鄉(xiāng)間進行自由循環(huán)流動，區(qū)域沒有實現(xiàn)均衡發(fā)展。只有實現(xiàn)雙向互動流動，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，所以必須完善城鄉(xiāng)融合的要素雙向流動發(fā)展體制。

三、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策建議

城鄉(xiāng)融合的本質是建立新型的城鎮(zhèn)化關系，促進資本要素雙向自由流動，社會保障體系均等化，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化，城鄉(xiāng)居民收入趨于均衡，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，社會服務均等化，多維機制聯(lián)動的保障政策完善。

（一）城鄉(xiāng)居民收入均衡化

產(chǎn)業(yè)結構升級換代，產(chǎn)業(yè)模式轉型發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的引領作用，解決農(nóng)業(yè)面臨的基礎問題，促使城鄉(xiāng)居民收入趨于均衡。首先，創(chuàng)新管理機制、整合資源形成合力，建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的保障體系。出臺推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目扶持、貸款貼息、品牌獎補、吸引人才等相關政策，多方位多渠道促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，夯實城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的基礎;建立農(nóng)業(yè)保險制度，增強農(nóng)業(yè)抵抗自然災害及疫情的抗風險能力，降低自然災害給農(nóng)民帶來的損失。[11]

其次，打造鄉(xiāng)村經(jīng)濟品牌亮點，加快提高農(nóng)民收入。加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入力度，扶持優(yōu)勢特色農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、特色民宿經(jīng)濟、傳統(tǒng)農(nóng)耕文化體驗及宜居健康養(yǎng)老，拓展增加農(nóng)民收入的口徑。農(nóng)業(yè)目前的出路主要是產(chǎn)品深加工創(chuàng)新、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭力，占據(jù)國內外市場，使農(nóng)民在種養(yǎng)漁牧方面贏利;注意鄉(xiāng)土文明和淳樸鄉(xiāng)風的傳承和延續(xù)，五千年的農(nóng)耕文明在鄉(xiāng)村有厚重的文化積淀，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土文明的比較優(yōu)勢可以吸引城市現(xiàn)代要素的流入，提供新鮮差異化的社會產(chǎn)品和服務，增強生產(chǎn)要素、資金、技術、人才的吸引力;建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目庫，抓好農(nóng)業(yè)園區(qū)建設，以點帶面，發(fā)揮農(nóng)業(yè)示范產(chǎn)業(yè)園的帶動作用，打造鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌亮點，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)的有機互動，建立緊密的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈體系。

最后，搭建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的技術平臺。在技術引進和人才培訓方面給予政策傾向，對于有意于扎根農(nóng)村進行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術研究的城鎮(zhèn)人口，提供廣闊的科研平臺，發(fā)揮人才示范效應及農(nóng)村科技人才的培養(yǎng)力度，為農(nóng)民提供素質引導、職業(yè)教育、技能培訓，提高其專業(yè)化生產(chǎn)技能，提高農(nóng)業(yè)科技貢獻率。城鄉(xiāng)融合應該以鄉(xiāng)村振興為契機，夯實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率，促使農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟共同發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入均衡化，對構建城鄉(xiāng)良性互動的新型融合關系起到?jīng)Q定作用。

（二）城鄉(xiāng)服務設施一體化

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。首先，立足于城鄉(xiāng)居民共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果，城鄉(xiāng)基本公共服務設施遵循統(tǒng)一的配置和建設標準，特別加強弱勢群體的公共服務保障制度，統(tǒng)籌醫(yī)療、教育、養(yǎng)老及就業(yè)的城鄉(xiāng)一體化體系建設，加大公共財政對農(nóng)村的投入比例，積極引導更多社會力量參與完善農(nóng)村公共服務設施建設;其次，深入推進城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化，均衡發(fā)展素質教育和基礎教育，加大農(nóng)村學前教育投入，提供保障條件夯實師資力量;再次，加快發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)，隨著美麗鄉(xiāng)村建設的開展和人們對高品質生活的追求，農(nóng)村對現(xiàn)代服務業(yè)提出了更高的要求，加快農(nóng)村服務業(yè)信息化水平建設，基于互聯(lián)網(wǎng)平臺，充分引入現(xiàn)代城市信息化建設手段，為農(nóng)村現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展注入科技的力量，刺激農(nóng)村現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。要堅持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動，推動城鄉(xiāng)服務業(yè)相互促進、協(xié)調發(fā)展，建立農(nóng)村社會化服務體系，提高農(nóng)村居民的生活品質。

推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化。首先，改善農(nóng)村發(fā)展硬環(huán)境，以小城市、中心鎮(zhèn)為重點，以新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設為抓手，加大財政投入力度，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)交通、電力、電信、供氣、供水、垃圾和污水處理等基礎設施建設，突出抓好農(nóng)村危橋改造、通村公路、電網(wǎng)擴容、安全飲水、氣象服務等建設，降低農(nóng)業(yè)投資成本，為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造各種便利條件。其次，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)建設更大范圍向市場開放，支持以公有民營、民辦公助、股份合作等形式，吸引社會資本廣泛投入新農(nóng)村基礎設施建設和新型城鎮(zhèn)化領域的開發(fā)、建設和運營。再次，促進城鄉(xiāng)基礎設施互通?；A設施建設是緩解城鄉(xiāng)失衡的基礎保障，建立起包括城鄉(xiāng)全覆蓋的基礎設施網(wǎng)絡，完善鄉(xiāng)村道路體系建設，是吸引資源向鄉(xiāng)村流動、產(chǎn)業(yè)項目進入農(nóng)村及農(nóng)產(chǎn)品物流的基本保障，只有降低生產(chǎn)要素進入農(nóng)村的成本，才能促使現(xiàn)代化資源向農(nóng)村分配，農(nóng)村居民共享改革開放成果。

（三）城鄉(xiāng)人居環(huán)境生態(tài)和諧化

應該全面推進綠色城鄉(xiāng)建設，全面創(chuàng)建綠色城區(qū)、綠色集鎮(zhèn)、綠色村莊、綠色庭院，完善綠色體系，提升綠色品質。城鄉(xiāng)范圍內，保持聯(lián)系互通的生態(tài)本底，促進生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。保護城市基本生態(tài)用地，優(yōu)化城市綠地布局，疏解老城區(qū)人口，加快城市公園與社區(qū)公園建設，提高綠化覆蓋率，增強城市空氣的自我凈化能力，統(tǒng)籌推進生態(tài)保護建設，用城鄉(xiāng)融合的理念加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治工作。

首先，完善生態(tài)環(huán)境的管理制度與加強執(zhí)法監(jiān)管，建立政府主導、環(huán)保部門牽頭、公眾參與的聯(lián)合工作機制，建立環(huán)保行政審批、環(huán)境污染聯(lián)合整治及聯(lián)動懲處機制，加強執(zhí)法監(jiān)管，提高農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境保護的意識;其次，推行綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉型，完善綠色農(nóng)業(yè)政策保障體系，減少農(nóng)藥、塑料薄膜使用，引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾的可循環(huán)利用技術，降低對生態(tài)環(huán)境承載力的危害;再次，全面推行農(nóng)村人居環(huán)境整治技術，包括生活污水、生活垃圾、農(nóng)村廁所的技術性整治，給村民灌輸日常生活環(huán)境保護理念，提高村民生活質量;最后，建立長效綠色生態(tài)增長機制，完善生態(tài)補償機制及耕地保護機制，將生態(tài)環(huán)境建設、產(chǎn)業(yè)結構轉型、農(nóng)民增產(chǎn)增收、城鄉(xiāng)區(qū)域平衡、人居環(huán)境改善同步統(tǒng)籌發(fā)展，堅持依法保護和科技治理相結合，發(fā)展新型綠色的城鎮(zhèn)化。

城市和鄉(xiāng)村作為兩個不同的經(jīng)濟有機體，包含自身的經(jīng)濟、生態(tài)、社會等因素。城鄉(xiāng)融合更多地強調城鄉(xiāng)內涵式發(fā)展[12]，摒棄過去以追求經(jīng)濟效益為中心的“粗放式”經(jīng)營模式，把生態(tài)環(huán)境的保護及農(nóng)村生活環(huán)境的生態(tài)宜居提高到新的戰(zhàn)略地位。環(huán)境污染、空氣污染、土地污染、交通污染應該重點納入新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的考量范疇，城市推進綠色低碳發(fā)展，在“綠水青山就是金山銀山”這一科學論斷的指引下，農(nóng)村增強生態(tài)環(huán)境保護意識，共享生態(tài)文明的城鄉(xiāng)融合格局。

（四）城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制完善化

城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)的關鍵是徹底破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展的體制機制，建立新型的城鄉(xiāng)體制關系，打破阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制壁壘，包括戶籍制度、土地制度和財稅制度的改革，破除二元雙軌運行模式，在戶籍、就業(yè)、購房、子女上學等方面提供相應政策，確保城鄉(xiāng)居民均等化享有社會公共服務，加快農(nóng)村土地改革制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的并軌運行，促進生產(chǎn)要素、資本、人才雙向自由流動，城鄉(xiāng)資源合理化配置。

首先，建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)和人才下鄉(xiāng)就業(yè)長效保障機制。在崗位設置、醫(yī)療、教育等方面提供保障制度，設立專項資金扶持農(nóng)村特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提供差異化就業(yè)崗位，完善地方政府激勵政策，搭建廣闊的就業(yè)平臺，減少人才鄉(xiāng)村就業(yè)的后顧之憂，引導專業(yè)人才向農(nóng)村流動，完善人才雙向對流機制，打通人才流動通道，確保雙向流通順暢。[13]