突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言治理策略研究

高光涵，李晚蓮

（湖南農業(yè)大學公共管理與法學學院，長沙410128）

近年來，非典、埃博拉、中東呼吸綜合征等突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)。2020 年，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生后，網(wǎng)絡謠言接二連三出現(xiàn)。2020年2月月底，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調，要加強疫情中的宣傳教育和輿論引導工作［1］。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的網(wǎng)絡謠言成為輿論有效引導的阻力之一，因此與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相伴而生的網(wǎng)絡謠言治理成為檢驗國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場大考［2］。本文以新冠肺炎疫情事件為例，基于價值累加理論理順網(wǎng)絡謠言傳播的內在邏輯，進而提出治理策略。

一、價值累加理論視角下網(wǎng)絡謠言的內在邏輯

斯梅爾塞的“價值累加理論”為集群行為發(fā)生的誘因給予很好的解釋和說明［3］。他認為，集群行為是“人們在受到威脅、緊張等壓力的情況下為改變自身的處境而進行的一種嘗試行為”［4］。同時，單個因素不足以產(chǎn)生群體行為，當多因素累加出現(xiàn)時，群體行為可能就會增加，這就是價值累加。集群行為一般具備六個“充要”的基本條件，我們認為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中網(wǎng)絡謠言傳播的內在邏輯實際上是這六個“充要”條件不斷累加的過程（見圖1）。

圖1 重大疫情事件網(wǎng)絡謠言傳播的價值累加內在邏輯

（一）結構性因素：事件與互聯(lián)網(wǎng)

斯梅爾塞認為，集群行為的發(fā)生一定是基于有利的結構，這些結構包括基礎性社會背景和環(huán)境條件。斯梅爾塞所表達的集群行為的環(huán)境條件主要是一些實體環(huán)境，如公園、廣場、體育場等公共場所，這些空間場地給予集群行為必要的環(huán)境條件。而在網(wǎng)絡集群行為中，行為發(fā)生的空間是虛擬的，虛擬的互聯(lián)網(wǎng)成為網(wǎng)絡謠言傳播的重要環(huán)境條件之一。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言傳播的結構性因素主要包括重大疫情事件的突然發(fā)生、互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展以及公民享有言論的自由。

一方面，重大疫情事件的突然發(fā)生。重大疫情為網(wǎng)絡謠言的傳播提供了信息本體，疫情中的網(wǎng)絡謠言與疫情事件緊密相關。相比自然災害、事故災害和社會安全事件，以疫情為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件更有可能生成高熱度的網(wǎng)絡輿情［5］。因此，重大疫情的突然發(fā)生為網(wǎng)絡謠言的傳播提供了有利的條件。另一方面，網(wǎng)絡高速發(fā)展時代，公民網(wǎng)絡言論自由。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心第45次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告顯示，截至2020年3月，我國網(wǎng)民的總體規(guī)模達到了9.04 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達64.5%，10—39 歲的網(wǎng)民群體占網(wǎng)民整體的61.6%，50 歲及以上網(wǎng)民群體占比達16.9%，互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)向中高齡人群滲透［6］。我國互聯(lián)網(wǎng)基礎建設不斷完善，互聯(lián)網(wǎng)普及率逐漸提升，全民網(wǎng)絡化時代正在到來。而互聯(lián)網(wǎng)應用也在近些年高速發(fā)展，QQ、微信等即時通信軟件，百度、搜狗等搜索引擎，微博、知乎等網(wǎng)絡新聞軟件，都成為公民社交、消遣甚至工作的重要平臺。除此之外，《憲法》規(guī)定，我國公民享有言論的自由，這也是網(wǎng)絡言論自由的表現(xiàn)。因此，互聯(lián)網(wǎng)在信息傳播中具有的廣泛性、時效性等特性使它成為重大疫情中信息傳播的重要途徑，成為疫情中公民表達利益訴求的重要渠道［7］，而這一表達利益訴求的渠道也為網(wǎng)絡謠言傳播提供了通道。

（二）結構性緊張：訴求與回應沖突的相對剝奪

結構性緊張是指公民感知到社會環(huán)境中某個環(huán)節(jié)或某些方面出現(xiàn)問題時，試圖通過行動來解決問題或促進問題的解決。相對剝奪是結構性緊張的一般表現(xiàn)形式，是指對于合理期望與目前現(xiàn)實之間差異的一種有意識的感知。與傳統(tǒng)集群行為集中于利益方面的相對剝奪感不同，網(wǎng)絡集群行為的相對剝奪感更多體現(xiàn)在爭奪話語權以及利益的訴求和表達［8］。當重大疫情發(fā)生時，公民迫切地期望知曉全方位的信息，如果他們的信息需求得不到回應，則很容易產(chǎn)生緊張感和慌張感，進而衍生出相對剝奪感。而往往疫情事件的發(fā)生，政府會第一時間將精心投入更多地放置于應急管理，信息回應產(chǎn)生相對滯后現(xiàn)象，這也就為相對剝奪感的產(chǎn)生提供了可能。因此，在重大疫情的危機情境下，訴求與回應的沖突導致公民產(chǎn)生了相對剝奪感。

（三）一般化信念：緊張情緒的普遍形成

結構性緊張只在一部分網(wǎng)民中形成，而一般化信念是大多數(shù)網(wǎng)民對結構性緊張產(chǎn)生了相似的看法和認識，最終形成的一種共同的看法和普遍的情緒。

一部分產(chǎn)生結構性緊張的公民利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，如微博、微信等，展開討論。同為結構性緊張的網(wǎng)民在不斷的相互討論交流中鞏固了他們所形成的看法和認識，形成了初步的群體氛圍。除此之外，還有一類人容易受到一般化信念的影響，即隱形結構性緊張公民。隱形結構性緊張公民的相對剝奪感往往來自事件的恐慌，既有的社會信任使得他們處于信息等待狀態(tài)，但事件形成的恐慌感和信任感的沖突致使他們對自身的剝奪感產(chǎn)生質疑。而在網(wǎng)絡平臺中，受生活背景、年齡、受教育程度甚至興趣、愛好等個體異質性的影響，公民往往更傾向于與自己的既有立場和態(tài)度一致或接近的內容加以接觸、認知和記憶，不知不覺接受群體氛圍的影響，并在接受影響的過程中確立社會認同，形成某種共同感受，產(chǎn)生普遍情緒和共同信念［9］。這時候，隱形結構性緊張公民轉變成為顯性結構性緊張公民，結構性緊張公民范圍不斷擴大，最后形成了一種普遍的看法，即一般化信念。

（四）誘發(fā)因素：事件特性與造謠者

集群行為的出現(xiàn)需要一個“導火索”，誘發(fā)因素常常扮演著這一角色。誘發(fā)因素的作用在于肯定人們中間存在的懷疑與不安，助長普遍性的社會情緒，加速集群行為的發(fā)生。重大疫情中網(wǎng)絡謠言傳播的誘發(fā)因素主要包括造謠者和疫情事件特性兩個方面。

突發(fā)性公共事件所具有的特性也是網(wǎng)絡謠言誘發(fā)的因素。公共事件與突發(fā)公共事件的區(qū)別在于，突發(fā)性公共事件具有突發(fā)性、高度不確定性［10］。美國社會心理學家奧爾波特等人［11］早前提出謠言公式，他們認為謠言=事件重要度×事件模糊度，即謠言流通量與該事件的重要性和涉及該事件的證據(jù)的曖昧性之乘積成正比。國內學者周曉虹對“SARS”傳言的社會心理學分析中也指出，事件的嚴重性和信息的模糊性是SARS 謠言大規(guī)模產(chǎn)生和傳播的前提［12］。世界衛(wèi)生組織（WHO）將新冠肺炎疫情列為國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎疫情的重要性與事件高度不確定性帶來的信息模糊成為謠言誘發(fā)的前因之一。

造謠者是網(wǎng)絡集群行為的“窗口”。重大疫情事件中造謠者為何要造謠？一項調查顯示，公共事件中73.3%的造謠者對于它們自身傳播的謠言內容持質疑態(tài)度。而盡管造謠者對他們所要傳播的內容抱有質疑態(tài)度，一定的目的和動機仍然驅使他們發(fā)出了這一行為。自我表現(xiàn)、個人報復和發(fā)泄不滿情緒成為謠言制造者最主要的造謠目的，而提升自我是造謠主要動機。通過這種信息的占有和傳播，不僅可以引起他人的關注、交流和轉發(fā)評論，還可以幫助網(wǎng)民尋找現(xiàn)實生活中難以達成的自我存在感和自我價值感，因此成為網(wǎng)絡造謠的主要動機之一［13］。造謠者不負責的態(tài)度是謠言產(chǎn)生和傳播的重要原因之一，是重大疫情中網(wǎng)絡謠言傳播的重要誘發(fā)因素之一，是網(wǎng)絡集群行為的開始。

（五）行為動員：主動參與和被動渲染

行為動員的力量在于鼓動旁觀者，讓原本旁觀的人受到鼓動參與進來，成為集群行為的實際參與者。重大疫情中網(wǎng)絡謠言傳播的行為動員主要有旁觀者主動參與和被動渲染兩類。

一類旁觀者是主動參與。主動參與取決于某種信任，這種信任通常源于謠言發(fā)布主體或謠言發(fā)布內容。信任于謠言發(fā)布主體的情況中，謠言發(fā)布主體很有可能是權威媒體或意見領袖，他們在網(wǎng)絡信息流通中具有一定的影響力和信任度，而一些意見領袖卻成為謠言傳播的推動者［14］。信任于謠言發(fā)布內容的情況中，謠言內容通常是科學知識，公共衛(wèi)生領域的信息不對稱導致公民對于疫情的專業(yè)了解或較少，一些偽科學謠言使得公民將其視為“科學知識”，進而主動參與“科學知識”的傳播。另一類旁觀者是被動渲染。疫情中的一些謠言通過渲染、暗示等方式獲得網(wǎng)民的傳播。如微信部分謠言的文本中包含“請轉發(fā)至您的家人”或“請擴散”等傳播行為提示，使得部分信任傾向高且信息辨別意識低的網(wǎng)民受到被動渲染，進而采取傳播信息行為。

（六）社會控制能力不足：德法控制與組織控制

作為網(wǎng)絡集群行為的最后一道防線，社會控制能力發(fā)揮了一定的作用。一旦社會控制失去效果，網(wǎng)絡謠言傳播這種網(wǎng)絡集群行為就會得到觸發(fā)。重大疫情中網(wǎng)絡謠言傳播控制主要是德法控制和組織控制。

1.德法控制。一方面，法律法規(guī)約束控制網(wǎng)絡謠言。近年來，《治安管理處罰法》《中央精神文明建設指導委員會關于推進誠信建設制度化的意見》等多個法律法規(guī)的頒發(fā)都提及網(wǎng)絡謠言治理，但是仍然存在針對造謠者的法律責任體系不完善的問題［15］。同時，造謠違法成本過低，一項調查顯示造謠者觸犯相關法律受追責的謠言事件不足一成［16］。另外，網(wǎng)民存在的法不責眾心理推動了重大疫情事件中網(wǎng)絡謠言的傳播。另一方面，道德控制需要在公民間形成廣泛的道德自律和強烈的道德輿論，一旦公民將謠言的制造和傳播的違背道德層次提升，那么謠言就能夠得到足夠重視，造謠者失去了動機，旁觀者也會增強信息辨識意識。

2.組織控制。網(wǎng)絡謠言傳播中的組織控制也就是所謂的把關人，把關人在于及時地阻斷網(wǎng)絡謠言。而在網(wǎng)絡謠言的行政規(guī)制中，規(guī)制手段的合法性存在質疑，如“刪帖、封號”等手段［17］，更有一些網(wǎng)民用“事不過刪”來諷刺此種控制手段。因此，更多的網(wǎng)絡謠言中的組織控制往往以一種辟謠的形式展開，換句話說，也就是政府對于謠言的回應。這種回應式控制也有可能失去控制能力，比如，回應不及時或不恰當也會導致網(wǎng)絡謠言的持續(xù)傳播。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言的防治路徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言傳播作為一種網(wǎng)絡集群行為，其傳播的內在邏輯實際上是價值不斷積累疊加的過程。黨的十八屆三中全會提出要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，結合突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言傳播的內在邏輯，治理現(xiàn)代化背景下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言傳播治理可以從以下四個方面考慮：

（一）完善非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件應對機制，從源頭減緩危機帶來的恐慌，打破網(wǎng)絡謠言傳播的有利結構

公民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的脆弱性根源之一是現(xiàn)代危機管理體系和突發(fā)公共衛(wèi)生機制的不健全［18］。一旦突發(fā)事件應對機制完善，公民由于危機事件本身所產(chǎn)生的恐慌感將會有所減緩。因此，不斷涌現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全突發(fā)事件，不僅要控制住“危機”造成的“?！?，即危害、損失，還要抓住“危機”所帶來的“機”，即機遇、機會。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生給我們提供了不斷完善應急管理機制的機會和健全現(xiàn)代危機管理體系的可能，相關部門要在災后不斷地對事件進行總結和反思，豐富突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對經(jīng)驗，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機治理能力，打破網(wǎng)絡謠言傳播的有利結構。

（二）增強危機信息公開能力，提高事件清晰度，減少公民的結構性緊張以及普遍緊張情緒的形成

上文分析提到，危機信息的模糊性是網(wǎng)絡謠言傳播行為誘發(fā)的因素之一，有必要提高信息公開能力來減小事件的模糊性。具體的信息公開內容包含科學防護知識、危機信息和危機決策等。而在實際中，盡管政府信息透明化程度已經(jīng)很高，但從公民的信息公開質疑中可以反映出公民的信息感知易得性較低。在新冠肺炎疫情中，部分縣市區(qū)政務媒體發(fā)揮了很好的信息公開作用，如縣政務微博或政務微信。因此，構建以縣市區(qū)政務媒體為節(jié)點的網(wǎng)格化治理秩序，有利于增強公民的危機信息易得性，是提高信息公開能力的有效路徑之一。除此之外，搭建與權威媒體的信息共享平臺，也是增強危機信息公開能力的路徑之一。權威媒體，如中央新聞單位以及人民日報、新華社等，往往具有較高的關注度和信任度，政府相關部門要搭建與權威媒體的危機信息共享交流平臺，倡導權威媒體傳播官方危機信息，進一步擴大官方信息在信息流通中的比例，提高危機信息傳播質量。

（三）提高網(wǎng)絡謠言響應能力，轉變壓力回應為積極響應，減少謠言誘發(fā)和行為動員

謠言響應在重大疫情中具有舉足輕重的作用，獲得公民認可的辟謠不僅能避免謠言的傳播，還能夠提高政府公信力。而以往的謠言響應往往是公民輿論壓力所產(chǎn)生的回應，政府相關部門將壓力回應轉變?yōu)榉e極響應，公民與政府要構建共同的“敵人”是謠言而不是對方的共識，寬容意識是提高治理能力的要素之一［19］。因此，謠言回應要避免采用刪帖、屏蔽等強制性技術參與的壓力回應方式，要采取積極地態(tài)度回應謠言，提高網(wǎng)絡謠言響應能力的現(xiàn)代化。提高網(wǎng)絡謠言的響應能力要從平臺、主體、內容等三重維度著手。一方面搭建專業(yè)的辟謠平臺。政府相關部門可以成立專門的辟謠平臺，既能增強公民對危機信息的辨識，又能掌握話語主動權；另一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的網(wǎng)絡謠言響應主體不應該僅僅是政府相關部門，意見領袖也應該是謠言響應的重要主體之一。如偽科學類謠言的辨識可以依靠一些公共衛(wèi)生領域專家的響應，這些意見領袖對于這類消息具有更專業(yè)的判斷，具有信息理性分析能力，能夠有效地阻止謠言傳播。除此之外，回應的內容應該緊貼謠言本身的內容，并盡可能地在謠言的內容基礎上擴展。既能夠讓公民感受到辟謠的誠意，也能促進信息的進一步公開。

（四）法治與德治相結合，提高社會控制能力現(xiàn)代化

一方面完善應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言的法律法規(guī)。盡可能地將網(wǎng)絡謠言治理納入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對相關法律法規(guī)，通過法律明確網(wǎng)絡謠言監(jiān)測的職能界定與歸屬，加強法律中非常規(guī)情境下的網(wǎng)絡謠言回應或謠言輿情引導的主體厘定，加大法律對于突發(fā)公共事件中網(wǎng)絡謠言制造者的處罰力度，使得謠言治理職能歸屬清晰且處罰有法可依。另一方面，加強網(wǎng)絡謠言傳播的道德約束。對于網(wǎng)絡謠言的傳播，尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的網(wǎng)絡謠言，公眾要形成廣泛的道德自律和強烈的道德輿論，形成嚴格的網(wǎng)絡言論自律意識，恪守道德底線，使得不輕信于謠言、抵制謠言成為網(wǎng)民的共同追求以及自覺的行動。