非洲之角政治轉(zhuǎn)型及中國的政策選擇*

張 春

[內(nèi)容提要]非洲之角多國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時期，開啟了整個地區(qū)的中長期轉(zhuǎn)型。這一歷史性轉(zhuǎn)型同時在個人、國家和體系層次展開：個人層次是順應(yīng)地區(qū)人口年輕化趨勢的政治領(lǐng)導(dǎo)人代際更替；國家層次是順應(yīng)地區(qū)發(fā)展需求的從“安全第一”向“發(fā)展第一”的治理思維轉(zhuǎn)型；體系層次是因應(yīng)全球和地區(qū)地緣政治變化而來的跨紅海地緣政治回歸。這一轉(zhuǎn)型的推進(jìn)充滿不確定性，也蘊(yùn)涵巨大的可塑性。鑒于地區(qū)內(nèi)國家自身能力差距及其傳統(tǒng)國際交流合作關(guān)系，中國與該地區(qū)的合作尤其是“一帶一路”倡議的實(shí)施面臨新的歷史機(jī)遇，可望把握好該地區(qū)的可塑性并降低不確定性，推動其政治轉(zhuǎn)型穩(wěn)步走向可持續(xù)的和平與發(fā)展。

非洲之角(1)非洲之角在嚴(yán)格意義上包括吉布提、厄立特里亞、埃塞俄比亞和索馬里四國；在寬泛意義是包括上述四國，以及肯尼亞、蘇丹、南蘇丹和烏干達(dá)的部分或全部地區(qū)。本文使用寬泛意義上的非洲之角，但較少涉及肯尼亞和烏干達(dá)。相當(dāng)長時期內(nèi)處在動蕩與欠發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這在進(jìn)入21世紀(jì)第二個十年特別是2018年后更顯突出。2011年“阿拉伯之春”期間南蘇丹的獨(dú)立就具有獨(dú)特的政治意義，而其迅速在2013年12月陷入內(nèi)戰(zhàn)意味著超越地區(qū)傳統(tǒng)政治邏輯的發(fā)展遠(yuǎn)為困難。自2015年也門內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)和2017年卡塔爾外交危機(jī)起，海灣國家內(nèi)部矛盾日漸外溢，嚴(yán)重沖擊非洲之角，以軍事化為表征的地緣政治回歸似乎正在上演。2018年4月埃塞俄比亞阿比·阿哈默德(Abiy Ahmed)擔(dān)任總理及由此開啟的一系列新政，如埃塞與厄立特里亞的和平進(jìn)程、蘇丹2019年4月發(fā)生的政治更替及至2020年2月南蘇丹聯(lián)合過渡政府的組建等，顯示出非洲之角當(dāng)前的動蕩、欠發(fā)展與此前時期的重大差異。如此短時期內(nèi)如此密集的重大事件接連發(fā)生在很大程度上表明，非洲之角開啟了歷史性的中長期轉(zhuǎn)型，只是其未來方向尚未明確而已。這一歷史性轉(zhuǎn)型同時在三個層次展開，即個人層次的政治領(lǐng)導(dǎo)人代際更替、單元層次的國家治理思維轉(zhuǎn)型和體系層次的地緣政治回歸。這一轉(zhuǎn)型的未來走向充滿不確定性，其中蘊(yùn)含著巨大的塑造機(jī)會。要充分把握這些機(jī)會、推動非洲之角實(shí)行超越式發(fā)展，外部的積極支持而非消極介入將是重要的變量，中國特別是中國倡導(dǎo)的“一帶一路”國際合作項(xiàng)目的重要意義更加凸顯。加強(qiáng)中國與非洲之角的合作，可望助推非洲之角治理思維的轉(zhuǎn)型和治理能力、治理機(jī)制的建設(shè)，有利于非洲之角可持續(xù)的和平與發(fā)展。

一

阿比擔(dān)任埃塞總理后出臺了一系列變革舉措，加上其他相互平行但未必完全孤立的發(fā)展政策，整個非洲之角的國際關(guān)系由此發(fā)生了快速、大幅度的巨變。如果將考察時段拉長，可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)第二個十年后，非洲之角就已啟動某種長期性、歷史性轉(zhuǎn)型，其中內(nèi)生性的個人、國家層次和外生性的體系層次轉(zhuǎn)型同步展開，且相互交織、相互影響。

在個人層次上，非洲之角人口結(jié)構(gòu)普遍年輕，地區(qū)各國順應(yīng)人口發(fā)展趨勢的政治領(lǐng)導(dǎo)人代際更替正得以啟動。非洲之角政治治理面臨固有的困境。一方面，非洲之角各國的人口年齡結(jié)構(gòu)相當(dāng)年輕，除吉布提缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)外，非洲之角其余各國15歲以下人口占總?cè)丝诘?0%以上，比全球平均水平高出10個百分點(diǎn)；而其65歲以上的老齡人口僅相當(dāng)于全球平均水平的一半不到。(2)筆者根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)(https://data.worldbank.org/indicator)計算得出。但是，非洲之角的人口紅利卻很難實(shí)現(xiàn)，年輕人失業(yè)率長期居高不下。例如，2019年，除埃塞(1.79%)外，其他非洲之角國家的失業(yè)率均遠(yuǎn)高于全球平均水平(4.94%)，也均高于撒哈拉以南非洲平均水平(6.11%)，其中索馬里(13.95%)、蘇丹(13%)、南蘇丹(12.72%)及吉布提(11.03%)均超過10%；在失業(yè)人口中，年輕人超過50%。(3)筆者根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)(https://data.worldbank.org/indicator)計算得出。另一方面，在非洲之角的政治結(jié)構(gòu)中，年輕人的政治代表性極低，國家領(lǐng)導(dǎo)人普遍年齡偏高或執(zhí)政時間過長。例如，蘇丹前總統(tǒng)奧馬爾·哈?！ぐ~德·巴希爾(Omer Hassan Ahmed Elbashir)于2019年4月被迫下臺前，不僅年屆75歲，且執(zhí)政超過30年；目前仍在位的厄立特里亞總統(tǒng)伊薩亞斯·阿費(fèi)沃爾基(Isaias Afwerki)也已74歲且執(zhí)政接近30年；吉布提總統(tǒng)伊斯梅爾·奧馬爾·蓋萊(Ismaaciil Cumar Geelle)也達(dá)73歲，任職滿20年且接近其憲法規(guī)定的最高任職年齡(75歲)。由此而來，代際沖突成為非洲之角政治治理中的重大難題，無論是埃塞還是蘇丹或其他國家，年輕人往往是政治騷亂、示威游行的主力軍。

在此背景下，阿比在42歲擔(dān)任埃塞總理，穆罕默德·阿卜杜拉?！つ潞蹦?Mohamed Abdullahi Mohamed)于55歲擔(dān)任索馬里總統(tǒng)，加上蘇丹已然啟動的政治轉(zhuǎn)型，這一切意味著非洲之角年輕一代政治領(lǐng)導(dǎo)人登上政治舞臺的機(jī)遇之窗正在開啟。當(dāng)然，年邁或長期執(zhí)政的政治領(lǐng)導(dǎo)人是否愿意主動推動政治領(lǐng)導(dǎo)人的代際更替，仍是未知數(shù)。但是，代際更替本身不只是個政治過程，更是個生理過程，非洲之角政治領(lǐng)導(dǎo)人的代際更替不可阻擋，但不可能一蹴而就。

在國家層次上，非洲之角國家在經(jīng)歷長期動蕩后，治理思維正逐漸轉(zhuǎn)向“發(fā)展第一”，埃塞俄比亞在其中扮演著引領(lǐng)角色。

其一，非洲之角大國埃塞堅持“發(fā)展第一”思維的主導(dǎo)地位。埃塞是非洲之角地區(qū)較早采納“發(fā)展第一”思維的國家，體現(xiàn)為其對“發(fā)展型國家”(developmental state)方略的采納。其戰(zhàn)略后果是，埃塞俄比亞成為進(jìn)入21世紀(jì)后“非洲崛起”的重要代表，經(jīng)濟(jì)增長率超過10%的年份超過10年，即便在面臨重重危機(jī)的2018年也超過6%。(4)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫(https://data.worldbank.org/indicator)。大致從2014年開始，埃塞各類社會矛盾日漸爆發(fā)，國家發(fā)展態(tài)勢面臨中斷的危險，到2018年阿比上臺前夕已到臨界點(diǎn)，外界普遍擔(dān)心埃塞的發(fā)展道路突變。但是，阿比總理就任后堅持既有的“發(fā)展型國家”方略，更是通過改革政府結(jié)構(gòu)、促進(jìn)民族對話、啟用新型政治動員話語體系，推出重大的經(jīng)濟(jì)自由化規(guī)劃以緩解短期壓力并釋放長期可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?，完善地區(qū)大國戰(zhàn)略構(gòu)想以緩和地區(qū)局勢，迅速緩解政治局勢并確?；景l(fā)展道路的穩(wěn)定。(5)“One Year On, Tough Times Loom for Ethiopia’s Abiy Ahmed,” ECADF, April 1, 2019; Awol Allo, “The Abiy Doctrine: One Year of Ethiopia’s New Foreign Policy,”African Argument, April 5, 2019; Karthryn Urban, “Ethiopia’s Abiy One Year On,”Charged Affairs, September 30, 2019.尤其是，阿比總理在2018年6月宣布全面接受2000年時結(jié)束埃厄戰(zhàn)爭的《阿爾及爾協(xié)議》，迅速推進(jìn)地區(qū)局勢的和解。7月，埃厄兩國簽署《和平友好聯(lián)合聲明》，9月兩國又簽署了和平協(xié)議。埃厄和平不僅推動埃厄雙邊關(guān)系的重大改善，更在助推地區(qū)安全復(fù)合體的解構(gòu)，甚至具有跨地區(qū)的影響。(6)Aleksi Yl?nen,“Is the Horn of Africa’s‘Cold War’Over?Abiy Ahmed’s Early Reforms and the Rapprochement between Ethiopia andEritrea,” African Security Review, Vol.27, No.3-4, 2018, pp.245-252.

其二，非洲之角整體經(jīng)濟(jì)增長維持了某種穩(wěn)定性和可持續(xù)性，有利于“發(fā)展第一”思維的地區(qū)性推廣。自20世紀(jì)60年代以來，非洲之角各國的內(nèi)亂和地區(qū)沖突不斷，形成復(fù)雜的安全復(fù)合體。(7)Berouk Mesfin, “The Horn of Africa Security Complex,” in Roba Sharamo and Berouk Mesfin, eds., Regional Security in the Post-Cold War Horn of Africa, Pretoria: Institute for Security Studies, Monograph 178, 2011, pp.1-29.長期動蕩給非洲之角各國帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會和安全后果。非洲之角與紅海對岸的海灣國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展20世紀(jì)60年代差距不大，但如今卻有天壤之別。隨著進(jìn)入21世紀(jì)后“非洲崛起”現(xiàn)象的出現(xiàn)，非洲之角國家普遍反思其治理思維和實(shí)踐，逐漸從“安全第一”轉(zhuǎn)向“發(fā)展第一”，至目前為止已維持長達(dá)10余年的中高速經(jīng)濟(jì)增長。整個非洲之角國家自2010年以來的經(jīng)濟(jì)增長率都明顯超過撒哈拉以南非洲的平均水平；蘇丹經(jīng)濟(jì)受南蘇丹獨(dú)立影響而在個別年份增幅明顯下滑，2010年以來也保持明顯增長。(8)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫(https://data.worldbank.org/indicator)。此外，非洲之角各國開始擯棄相互競爭、相互拆臺的傳統(tǒng)思維，逐漸推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的一體化，其典范是將整個次地區(qū)聯(lián)系起來的拉穆港—南蘇丹—埃塞俄比亞運(yùn)輸走廊(LAPPSET)建設(shè)；目前埃塞已開始將該走廊建設(shè)擴(kuò)展至索馬里蘭伯貝拉港(Berbera)，并獲得該港19%的股份。(9)Curated Content, “Ethiopia Buys 19% Stake in Somaliland’s Berbera Port Deal,” Horn Affais, May 14, 2017, https://hornaffairs.com/2017/05/14/ethiopia-buys-stake-in-somaliland-berbera-port/.(上網(wǎng)時間：2020年1月20日)

其三，以中國、土耳其、阿聯(lián)酋等為代表的新興國家及海灣國家近年來加大了對非洲之角的投資力度，為非洲之角治理思維轉(zhuǎn)型注入了活力。這些投資規(guī)模并不大，但對于體量較小的非洲之角國家的經(jīng)濟(jì)仍具有相當(dāng)大的拉動作用。非洲之角各國的外國直接投資普遍增長較快，2011～2018年間僅一年為負(fù)增長，其他年份增速均在6%以上，此間4個年份增長率超過13%，1個年份增長率為12.6%，共計5個年份增長率超過12%；就國別看，埃塞、吉布提和肯尼亞所獲得的外國直接投資份額更多，增長速度也最快。(10)筆者根據(jù)UNCTAD(http://unctad.org/)數(shù)據(jù)計算得出。

在體系層次上，隨著海灣國家內(nèi)部矛盾的溢出，非洲之角軍事化態(tài)勢明顯，傳統(tǒng)地緣政治回歸的可能性快速上升。海灣國家在冷戰(zhàn)時期曾對非洲之角政治有著重要影響，但在冷戰(zhàn)結(jié)束后逐漸退出。盡管如此，隨著其內(nèi)部矛盾逐漸激化，海灣國家對非洲之角的影響自2015年后重新強(qiáng)化，最為明顯地體現(xiàn)為對立雙方都開始在非洲之角建設(shè)軍事基地并發(fā)展軍事盟友，迅速推進(jìn)非洲之角的軍事化。在非洲之角擁有軍事基地的國家2015年前主要為西方國家(包括日本)，共有7個軍事基地。2015年后短短3年時間里，新建成功或在建的外國軍事基地有阿聯(lián)酋4個、土耳其2個、沙特1個，這一數(shù)量等于2015年前地區(qū)內(nèi)全部外國軍事基地數(shù)量。再加上美國、英國、中國和俄羅斯與非洲國家達(dá)成的新設(shè)軍事基地或軍事設(shè)施使用協(xié)議，到2019年底非洲之角已建成、正在建設(shè)和計劃建設(shè)的軍事基地多達(dá)19個。這使軍事化成為近年來非洲之角局勢發(fā)展最引人注目的特征。(11)孫德剛、鄒志強(qiáng)：“域外國家對東非加強(qiáng)軍事介入：態(tài)勢及影響”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2018年第12期，第42-51頁。

在非洲之角的軍事化走向中，美歐仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但海灣國家日益具有重要影響。海灣國家內(nèi)部矛盾的溢出由此極有可能引發(fā)非洲之角重新回歸冷戰(zhàn)時期的地緣政治競爭。一方面，海灣國家正對非洲之角國家的內(nèi)部政治產(chǎn)生嚴(yán)重影響。例如，阿聯(lián)酋在索馬里的軍事基地建設(shè)很大程度上不利于索馬里的國家統(tǒng)一：它先于2015年5月在索馬里摩加迪沙建立了軍事基地，然后又于2016年和2017年分別在索馬里蘭伯貝拉和邦特蘭博薩索(Boosaaso)建立軍事基地。阿聯(lián)酋上述舉措引發(fā)了較大爭議，非盟和歐盟均曾公開呼吁外部停止介入索馬里國家內(nèi)政。(12)“External Actors Urged to Stop Meddling in Somalia’s Affairs,” https://www.aljazeera.com/news/2018/05/external-actors-urged-stop-meddling-somalia-affairs-180529180345722.html.(上網(wǎng)時間：2020年1月20日)在2019年4月蘇丹發(fā)生政權(quán)更迭后，沙特和阿聯(lián)酋迅速為蘇丹提供了30億美元援助，(13)Khalid Abdelaziz, “Saudi Arabia, UAE to Send$3 Billion in Aid to Sudan,” https://www.reuters.com/article/us-sudan-protests-idUSKCN1RX0DG.(上網(wǎng)時間：2020年1月20日)這很大程度上助長了蘇丹武裝力量在過渡安排中的強(qiáng)硬態(tài)度。另一方面，海灣國家正打破非洲之角的既有地緣政治平衡。由于海灣國家擁有相對非洲之角遠(yuǎn)為豐富的財政資源，其商業(yè)先行、基地跟進(jìn)的策略使非洲之角國家毫無抵抗能力。例如，沙特曾以提供更多援助并幫助解除國際制裁為條件，說服蘇丹在2016年與伊朗斷絕關(guān)系。海灣國家對非洲之角事務(wù)的介入使埃塞擔(dān)心自身的地區(qū)大國地位受威脅，進(jìn)而不得不采取防御性舉措。(14)Zelalem Tesfay Gebreegzabhere, “Maritime Insecurity in the Horn: The Perspective from Ethiopia,”Horn of Africa Bulletin, Vol.30, No.2, March-April 2018, pp.26-32.

二

個人、國家和體系層次的轉(zhuǎn)型同步發(fā)生且相互交織，為非洲之角國家和地區(qū)管理這一轉(zhuǎn)型增加了難度。在地區(qū)各國治理能力相對低下的背景下，復(fù)雜交織的轉(zhuǎn)型進(jìn)程甚至可能更趨復(fù)雜，其不確定性會增大。當(dāng)然，轉(zhuǎn)型的不確定性本身，也意味著可塑性；事實(shí)上，非洲之角各國、地區(qū)和跨地區(qū)層次上的轉(zhuǎn)型管理能力均得到重視和持續(xù)提升，因而具有積極意義。

就非洲之角國家政治經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的不確定性而言，埃塞面臨的風(fēng)險最高，蘇丹和南蘇丹存在一定風(fēng)險但仍呈現(xiàn)出積極態(tài)勢。在埃塞，阿比總理面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且這些挑戰(zhàn)相互嵌套、互為因果，尤其是族群關(guān)系、聯(lián)邦與地方關(guān)系、族群與政黨關(guān)系等相互糾纏，導(dǎo)致任何旨在解決單一問題的方案都可能引發(fā)系統(tǒng)性反挫。正是這一內(nèi)在復(fù)雜性，導(dǎo)致阿比總理執(zhí)政第二年其各種新政舉措的邊際效應(yīng)明顯下降。但是，阿比總理擁有較強(qiáng)的民意和精英支持，這顯然有助于他推動2020年大選的和平舉行，有利于他緩解政黨改革和種族聯(lián)邦主義改革等的潛在沖擊和施政實(shí)踐面臨的經(jīng)濟(jì)等諸方面的壓力。(15)“Keeping Ethiopia’s Transition on the Rails,”Africa Report, International Crisis Group, No.283, December 16, 2019.

蘇丹的政治轉(zhuǎn)型面臨大量潛在挑戰(zhàn)：軍隊(duì)和準(zhǔn)軍事力量影響過大，草根政治人物和組織的能力存在重大差距，代際政治更替困難，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，安全部門內(nèi)部矛盾重重，多地叛亂，等等。就中短期而言，武裝力量盡管在2019年6月初的暴力鎮(zhèn)壓后遭到國際社會的強(qiáng)力干預(yù)，進(jìn)而讓步組建主權(quán)委員會——包括5位反對派代表、5位安全部隊(duì)成員及1位雙方提議的文職人員——以推動國家轉(zhuǎn)型，但仍對未來的政治過渡有著重要影響。尤其是，安全力量在過渡期的頭21個月實(shí)際掌控期內(nèi)的作為，對過渡期后18個月由文職人員主導(dǎo)的過渡政府能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有決定性作用。(16)“Nurturing Sudan’s Fledgling Power-sharing Accord,” International Crisis Group, August 20, 2019.

而在南蘇丹，內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)長達(dá)6年多且對立雙方達(dá)成并破壞了多個和平協(xié)議。盡管如此，2018年9月簽署的《南蘇丹沖突解決振興協(xié)議》(R-ARCSS)仍推動南蘇丹實(shí)現(xiàn)了自內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來的最長時間停火，安全形勢、人道主義救援及人員移動等明顯改善。盡管一再拖延，但聯(lián)合過渡政府在2020年2月底基本組建完畢，(17)“Kiir, Machar Pledge to Work Together for Peace Implementation,” Sudan Tribune, February 23, 2020, https://www.sudantribune.com/spip.php?article69021.(上網(wǎng)時間：2020年2月24日)仍是重要進(jìn)展。隨著對立雙方的較量更多從戰(zhàn)場轉(zhuǎn)向談判桌，南蘇丹的和平進(jìn)程有望邁出更加堅實(shí)的步伐。

就整體發(fā)展而言，非洲之角的積極態(tài)勢已然開始，戰(zhàn)略自主性仍有提升的空間。應(yīng)該警惕的是，國際上關(guān)于紅海地區(qū)安全治理討論不斷升溫，外部介入明顯增多，但非洲之角卻被排除在外。一方面，海灣國家乃至歐美大國均強(qiáng)調(diào)雙邊協(xié)調(diào)、合作，從而繞過非洲之角特別是地區(qū)組織伊加特(IGAD)。海灣國家往往以雙邊商業(yè)手段達(dá)到安全目的。2016年，迪拜環(huán)球港務(wù)集團(tuán)(DP World)與索馬里蘭達(dá)成一項(xiàng)價值4.42億美元的協(xié)議以翻修伯貝拉港，隨后添加了海軍基地租借條款；2017年，迪拜環(huán)球港務(wù)集團(tuán)又與索馬里邦特蘭達(dá)成建設(shè)博薩索港的3.36億美元合同。(18)Elias Meseret, “Tiny Djibouti Aiming to be Global Military, Shipping Center,”Fox News, April 9, 2018.類似的是，土耳其于2014年底獲得了摩加迪沙港(Mogadishu)的管理權(quán)，2016年在摩加迪沙建設(shè)軍事基地；(19)Mahad Wasuge,“Turkey’s Assistance Model in Somalia: Achieving Much with Little,”The Heritage Institute for Policy Studies, February 2016.2017年底獲得重建和運(yùn)營蘇丹薩瓦金港(Suakin)的合同，其中包括海軍設(shè)施建設(shè)條款。(20)David Brewster, “Base Race in the Horn of Africa,” Lowy Institute, 2018.另一方面，既有多邊努力很少吸納非洲之角國家及其機(jī)制。沙特2018年12月舉行的討論紅海地區(qū)安全治理問題的七國外長會議，是紅海兩岸在安全治理領(lǐng)域的一次重要努力，但卻沒有邀請紅海沿岸國家厄立特里亞、在紅海有著重要利益的埃塞與會，伊加特和非盟等與非洲之角治理密切相關(guān)的機(jī)制也未獲邀請，暴露了非洲之角國家及其機(jī)制的邊緣態(tài)。(21)Naser al Wasmi, “Arab and AFrican States Discuss Forming a Red Sea Security Council,” The National, December 12, 2018;“Saudi Arabia Seeks New Political Bloc in Strategic Red Sea Region,” Aljazeera, December 14, 2018.參會的7個國家包括沙特、埃及、蘇丹、吉布提、索馬里、也門和約旦等。非盟在2017年10月曾授權(quán)展開一項(xiàng)努力，即拓展非洲之角的和平安全議程至整個紅海地區(qū)，但由于內(nèi)部協(xié)調(diào)問題而難有顯著進(jìn)展。

非洲之角的戰(zhàn)略自主性意識明顯提升，有助于其參與和影響地區(qū)安全治理，從而積極推動地區(qū)轉(zhuǎn)型。因應(yīng)非盟《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》，伊加特于2015年制定自身地區(qū)的《伊加特海洋整體安全戰(zhàn)略(2030)》，為地區(qū)未來15年的海洋治理設(shè)定了目標(biāo)，具體包括治理、交通、安全、執(zhí)法、捕魚、搜救、培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等8個方面。(22)“Draft IGAD Integrated Maritime Safety and Security Strategy(2030),” IGAD,February 12, 20152019年2月，伊加特部長理事會進(jìn)一步同意，“協(xié)調(diào)努力并發(fā)展共同立場以促進(jìn)地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)利益，包括海上安全，移民，反恐，防止非法、不報告和不管制捕魚，污染和傾倒有毒廢品等”。(23)IGAD, Communique of the 46th Ordinary Session of IGAD Council of Ministers, February 27, 2019.為應(yīng)對來自海灣國家內(nèi)部矛盾溢出的相關(guān)發(fā)展，伊加特又于2019年4月建立了一個任務(wù)小組，以便在紅海和亞丁灣地區(qū)海上資源和安全面臨威脅時提供協(xié)調(diào)性的地區(qū)干預(yù)，并與國際伙伴展開對話。(24)Fred Oluch, “Task Force to Co-ordinate Regional Interventions,” The East African, April 6, 2019.

在非洲之角之外，西方大國對非洲之角的關(guān)注重點(diǎn)是紅海通道的海上安全，但仍有可能緩解紅海地區(qū)陸上動蕩局勢。如同一位西方學(xué)者所指出的，紅海地區(qū)國際關(guān)系由兩條相互孤立的地緣政治軸組成：沿紅海通道的縱軸和平，由于海上通道事關(guān)全球海上安全，美歐大國竭力維護(hù)縱軸和平，對紅海兩岸國家和人民的利益較少考慮；貫穿東西的橫軸動蕩，其歷史根源和現(xiàn)實(shí)矛盾復(fù)雜且與海上通道安全相對分割，因而往往被美歐大國所忽視。在整個冷戰(zhàn)時期，在縱軸長期保持和平穩(wěn)定的同時，橫軸的動蕩、不穩(wěn)定和代理戰(zhàn)爭長期存續(xù)，并的確橫貫東西。(25)Alex de Waal, “Pax Africana or Middle East Security Alliance in the Horn of Africa and the Red Sea?” Occasional Paper, World Peace Foundation, No.17, January 2019.冷戰(zhàn)結(jié)束后，海灣國家一度退出非洲之角，但如前所述海灣國家內(nèi)部矛盾的溢出已然重燃非洲之角的地緣政治競爭。西方大國一向重視海上通道安全而忽視陸上安全的兩種態(tài)度，催生或固化了非洲之角和平帶與沖突帶的相互孤立狀態(tài)。隨著海灣國家內(nèi)部矛盾的外溢威脅縱軸和平的可能性增大，西方大國特別是美國加大了對相關(guān)事態(tài)的響應(yīng)，但更多強(qiáng)調(diào)的是大國地緣政治競爭和海上通道安全，這有可能加劇大國在該地區(qū)的競爭。

美國對非洲之角的關(guān)切主要包括兩個方面。一是地區(qū)安全局勢對海上通道安全的影響，重點(diǎn)是反恐和打擊海盜。冷戰(zhàn)結(jié)束后非洲戰(zhàn)略地位的下降及1993年美國在索馬里的軍事失敗，導(dǎo)致美國在冷戰(zhàn)后對非洲之角的安全態(tài)勢嚴(yán)重忽視。2001年“9·11”恐怖主義襲擊后美國迅速在吉布提建立了在非洲的第一個永久軍事基地，但其核心使命是反恐；隨著索馬里海域海盜活動的快速增長，美國從2008年起將打擊海盜視作其在非洲之角的另一戰(zhàn)略優(yōu)先。盡管自2006年起便在索馬里有軍事性存在，但美國直到2015年才開始在索馬里基斯馬尤(Kismayo)建立無人機(jī)基地，并于2017年在南部地區(qū)的巴勒多格爾(Baledogle)開始建立空軍基地。同樣，美國在索馬里的軍事存在更多是為了打擊恐怖主義、培訓(xùn)索馬里國民軍等，并計劃在2026年左右結(jié)束在索馬里的相關(guān)軍事行動。(26)Ryan Browne, “US Military Mission in Somalia Could Take Seven Years to Complete,” CNN, April 13, 2019.二是國際權(quán)勢競爭對非洲之角的影響日益增大，由此引發(fā)對于中國、俄羅斯在非洲之角的軍事合作或軍事基地建設(shè)之高度關(guān)注。2018年12月公布的特朗普政府新非洲戰(zhàn)略明確表明，美國將非洲納入與中國、俄羅斯的地緣政治競爭。時任美國國家安全顧問約翰·博爾頓(John Bolton)指出，美國新非洲戰(zhàn)略的使命是應(yīng)對大國競爭；“非洲之角的勢力均衡將向中國傾斜”，美國必須“通過重組援外資金以糾正歷史性錯誤”。(27)“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton on the the Trump Administration’s New Africa Strategy,” U.S.National Security Council, December 13, 2018.

相較之下，歐洲國家特別是歐盟對紅海地區(qū)的事態(tài)發(fā)展更加關(guān)注，但其關(guān)注重點(diǎn)同樣不是紅海地區(qū)縱軸與橫軸惡性互動的潛在戰(zhàn)略后果。對歐盟而言，最為重要的問題有兩個：一是與美國相同，維持紅海通道的縱軸和平并確保其為美歐所控制；二是阻止非洲移民通過紅海地區(qū)進(jìn)入歐洲。由于嚴(yán)峻的內(nèi)部挑戰(zhàn)，歐盟難以主持圍繞紅海的國際協(xié)調(diào)，因此不得不呼吁并依賴美國的領(lǐng)導(dǎo)作用——盡管美國似乎極度缺乏意愿和能力。因此，美歐目前都試圖將非洲之角納入特朗普政府的印太戰(zhàn)略從而獲得美國政府的戰(zhàn)略重視，而這可能強(qiáng)化非洲之角的地緣政治競爭。(28)筆者與由聯(lián)合國五常加歐盟、德國的智庫人員組成的“P5+2”紅海地區(qū)二軌論壇專家組成員的交流。

圍繞紅海地區(qū)橫軸動蕩潛在溢出效應(yīng)的管理實(shí)踐，仍可能助推陸上沖突的緩解。認(rèn)識到美歐方法有著重大局限性，美歐內(nèi)部都發(fā)出嚴(yán)肅呼聲，例如：美國內(nèi)部不少聲音表示希望設(shè)立紅海事務(wù)特使職位；(29)Payton Knopf, “Why the U.S.Needs a Special Envoy for the Red Sea,” USIP, October 23, 2018.歐盟已經(jīng)設(shè)立了非洲之角事務(wù)特使，并提出整合傳統(tǒng)安全與人類安全的綜合性方法以管理紅海地區(qū)安全。(30)AlexRondos, “The Horn of Africa: Its Strategic Importance for Europe, the Gulf States, and Beyond,” Horizons, No.6, 2016, pp.150-162; Alex de Waaland Rachel Ibreck, “A Human Security Strategy for the European Union in the Horn of Africa and the Red Sea,” in Mary Kaldor, Iavor Rangelov and Sabine Selchow, eds., EU Global Strategy and Human Security: Rethinking Approaches to Conflict, London: Routledge, 2018, pp.102-119.此外，非盟成立了專門的高級別執(zhí)行小組，聯(lián)合國秘書長也設(shè)立了非洲之角事務(wù)特使，(31)聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯于2019年3月任命來自加蓬的帕爾菲·奧南加—安楊迦(Parfait Onanga-Anyanga)為其非洲之角事務(wù)特使，其職責(zé)中就包括支持伊加特及其他相關(guān)地區(qū)組織促進(jìn)非洲之角的和平安全。See “Special Envoy Horn of Africa,” UN Political and Peacebuilding Affairs, October 2018.這些都有助于緩解非洲之角的陸上動蕩。

三

非洲之角地區(qū)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力更加積極，但轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和地區(qū)管理能力的不足特別突出，因此其未來走向很大程度上將取決于外生動力或傳統(tǒng)地緣政治回歸。要想緩解甚至扭轉(zhuǎn)當(dāng)前外生動力對非洲之角地區(qū)轉(zhuǎn)型的潛在消極影響，就必須引入積極的外生動力?，F(xiàn)實(shí)情勢則不容樂觀，海灣國家、美歐等傳統(tǒng)大國以及印度、土耳其等新興大國介入的影響對非洲之角來說以消極性為主。相對而言，中國及其所堅持倡導(dǎo)的“共同發(fā)展、共執(zhí)命運(yùn)、共享尊嚴(yán)”理念就更具積極意義，更有可能為非洲之角轉(zhuǎn)型增加和平與發(fā)展的持續(xù)性活力，從而作出積極貢獻(xiàn)。中國加強(qiáng)與非洲之角的合作，無疑有助于抵消其他伙伴方對非洲之角地區(qū)轉(zhuǎn)型的消極影響，促進(jìn)非洲之角地區(qū)轉(zhuǎn)型的積極發(fā)展，也有利于在深度、廣度和質(zhì)量上促進(jìn)中國與非洲之角之間的合作，進(jìn)而助推“一帶一路”國際合作項(xiàng)目在非洲的落實(shí)和中非命運(yùn)共同體建設(shè)。為此，中國可從如下方面加強(qiáng)和推進(jìn)與非洲之角的合作。

第一，加強(qiáng)與非洲之角的經(jīng)貿(mào)合作特別是投資合作，聚焦共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，鞏固非洲之角地區(qū)的發(fā)展態(tài)勢。一是加大對非洲之角的投資力度，支持非洲之角來之不易的發(fā)展思維轉(zhuǎn)型。自2000年以來，中非經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展迅速，非洲之角也不例外。在非洲之角地區(qū)，中國的主要經(jīng)貿(mào)合作伙伴是埃塞俄比亞、肯尼亞和蘇丹。中國對外直接投資的數(shù)據(jù)也顯示了相同趨勢：在2010～2018年間中國對非洲之角的投資中，肯尼亞獲得17.1億美元，埃塞俄比亞14.5億美元，蘇丹9.1億美元，吉布提1.2億美元，厄立特里亞0.95億美元，南蘇丹0.26億美元。截至2018年底，中國對非洲之角各國的投資存量分別為：蘇丹120.7億美元，埃塞俄比亞107.8億美元，肯尼亞79.2億美元，厄立特里亞12.9億美元，吉布提7.2億美元，南蘇丹2.1億美元。(32)商務(wù)部、國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局：《2018年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，2019年，附表1、2。很明顯，共建“一帶一路”對中國投資非洲之角有重大的推動作用：如果計算2014～2018年即倡議提出后中國對非洲之角各國的投資，除蘇丹和南蘇丹因國家獨(dú)立及內(nèi)戰(zhàn)等而例外外，其余各國均超過2010～2018年投資量的70%。隨著投資的落實(shí)和項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)，其對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的利好效果將日益明顯。

二是加強(qiáng)中國與非洲之角可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、政策對接。其具體做法是繼續(xù)深化與聯(lián)合國圍繞可持續(xù)發(fā)展的合作，最大化中國資本的發(fā)展促進(jìn)作用。根據(jù)習(xí)近平主席的倡議，中國與聯(lián)合國于2016年設(shè)立了聯(lián)合國和平與發(fā)展信托基金(簡稱和平與發(fā)展基金)，其下圍繞發(fā)展和安全設(shè)立了兩個子基金。發(fā)展子基金即2030年可持續(xù)發(fā)展議程子基金，在2016～2018年間共計為非洲之角提供了8個項(xiàng)目共計超過250萬美元的支持，主要集中于埃塞俄比亞、肯尼亞和蘇丹三國。(33)筆者根據(jù)聯(lián)合國和平與發(fā)展信托基金網(wǎng)站(https://www.un.org/zh/unpdf/index.shtml)數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。但這些項(xiàng)目都是與其他國家打包的一攬子項(xiàng)目，今后可考慮更多專門的針對性項(xiàng)目，以推進(jìn)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

三是以非洲之角為試點(diǎn)，完善或改進(jìn)中國與非洲乃至整個非洲合作的具體做法。中國對外投資起步晚，仍存在大量需要完善或改進(jìn)的方面。例如，中國目前在整個非洲已建成25個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，其中非洲之角地區(qū)就有7個。因此，通過深化、細(xì)化與非洲之角的合作，有助于積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新實(shí)踐，從而為整個中非合作奠定基礎(chǔ)，特別是探索和踐行習(xí)近平主席在2018年9月中非合作論壇北京峰會上提出的投建營一體化。

第二，加強(qiáng)中國與非洲之角的政治、安全合作，幫助提升非洲之角在地區(qū)安全治理方面的自主權(quán)，營造良好的政治和安全環(huán)境。一是加強(qiáng)中非治國理政經(jīng)驗(yàn)交流，提高非洲之角各國和地區(qū)對內(nèi)生性安全挑戰(zhàn)的治理能力。非洲之角目前正處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，西方長期倡導(dǎo)的“安全第一”理念難以有效管理這一過程中的各種內(nèi)生性安全。相比之下，中國在改革開放40多年里，有效實(shí)現(xiàn)了對改革—穩(wěn)定—發(fā)展三者關(guān)系的平衡，從而走上了一條快速發(fā)展之路。因此，中國與非洲之角圍繞確保地區(qū)局勢穩(wěn)定化、可持續(xù)和平轉(zhuǎn)型及更高的可持續(xù)發(fā)展等展開治國理政經(jīng)驗(yàn)交流，特別是通過“發(fā)展第一”實(shí)現(xiàn)發(fā)展、穩(wěn)定/安全、治理/民主的合理和有效平衡，將極大地提升非洲之角應(yīng)對內(nèi)生性安全挑戰(zhàn)的能力。

二是加強(qiáng)中非和平安全合作，提高非洲之角應(yīng)對域內(nèi)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的能力。根據(jù)習(xí)近平主席在2018年中非合作論壇北京峰會上提出的倡議，中方已設(shè)立中非和平安全合作基金，支持中非開展和平安全和維和維穩(wěn)合作。中非和平安全合作基金為非盟提供的無償軍事援助中，包含了對亞丁灣維持地區(qū)安全和反恐努力的支持；同時，中方也將繼續(xù)在亞丁灣和索馬里海域的護(hù)航行動。下一階段，中方可考慮在中非和平安全合作基金內(nèi)單列預(yù)算，特別支持非盟項(xiàng)目如“消彌槍聲計劃”、海上綜合戰(zhàn)略等在非洲之角的具體落實(shí)，也支持非洲之角的獨(dú)特項(xiàng)目如沖突早期預(yù)警計劃、伊加特海上綜合戰(zhàn)略等。

三是支持非洲之角參與紅海地區(qū)安全治理的能力建設(shè)。非洲之角各國對自身未能有效參與紅海地區(qū)安全治理的相關(guān)討論保持著警覺。在國家層次，盡管積極利用外部資本推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也小心拒絕過于僵硬地將自身綁在外部特別是海灣國家的戰(zhàn)車上。在地區(qū)層次，如前所述，伊加特正積極培育自身地區(qū)安全治理能力。因此，中國與非洲之角的政治安全合作，應(yīng)朝向支持非洲之角參與安全治理的能力培養(yǎng)方面傾斜，使非洲之角單個國家或地區(qū)治理機(jī)制能夠抵制來自實(shí)力更加強(qiáng)大的外部伙伴的壓力或誘惑。

第三，積極參與有關(guān)非洲之角的安全治理論壇，促進(jìn)有利于非洲之角可持續(xù)和平與發(fā)展的三方甚至多方合作。一是加大力度支持在聯(lián)合國框架內(nèi)處理非洲之角事務(wù)特別是其和平安全事務(wù)。除了在聯(lián)合國各種討論中明確對非洲之角維護(hù)和平安全的努力表示支持外，中國應(yīng)進(jìn)一步拓展與聯(lián)合國在非洲之角圍繞和平安全的三方合作。目前，在和平與發(fā)展基金的安全子基金即秘書長和平與安全子基金框架下，中國在2016～2018年間為非洲之角提供了9個項(xiàng)目共計800余萬美元的資助，涉及“消彌槍聲”、執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力培養(yǎng)、蘇丹達(dá)爾富爾問題、非洲維和能力、南南反恐能力培養(yǎng)等多個方面。(34)筆者根據(jù)聯(lián)合國和平與發(fā)展信托基金網(wǎng)站(https://www.un.org/zh/unpdf/index.shtml)數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。下一階段，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與聯(lián)合國在非洲之角開展諸如反恐、維和能力、輕小武器管理、早期預(yù)警、國內(nèi)政治穩(wěn)定等方面的三方合作。

二是加強(qiáng)與海灣國家在非洲之角的三方合作，推動紅海地區(qū)安全治理朝向更為平衡的方向發(fā)展。盡管海灣國家內(nèi)部相互敵對且其沖突溢出對非洲之角產(chǎn)生潛在消極影響，但出于借重中國、從與中國合作中獲益的考慮，海灣國家均對共建“一帶一路”表現(xiàn)出較為濃厚的興趣。鑒于其對非洲之角投資的明顯增加，海灣國家不僅期待與中國強(qiáng)化共建“一帶一路”倡議的合作，還希望在非洲之角圍繞共建“一帶一路”展開三方合作，其中阿聯(lián)酋尤其積極。下一階段，中國可考慮與海灣國家加強(qiáng)在非洲之角開展三方合作，特別是在目前中國布局尚不充分或進(jìn)入尚有困難的國家，推進(jìn)共建“一帶一路”真正深入非洲之角，為共建“一帶一路”真正深入非洲奠定基礎(chǔ)。

三是積極參與國際社會有關(guān)紅海地區(qū)安全治理的討論和機(jī)制建設(shè)，積極維護(hù)非洲之角的利益。對紅海地區(qū)之外的國際社會而言，推動有關(guān)紅海地區(qū)安全治理相關(guān)討論和機(jī)制建設(shè)的核心理應(yīng)包括兩大方面，既維護(hù)沿紅海通道的縱軸和平，又規(guī)范與相關(guān)大國在該地區(qū)的權(quán)勢競爭；同時，應(yīng)扭轉(zhuǎn)忽視或輕視非洲之角國家利益的狀況。對中國而言，維護(hù)縱軸安全、緩解樞軸動蕩、促進(jìn)非洲之角發(fā)展并推動中非合作更加深入，顯然更符合國家利益需求。因此，必須全面、深入了解美歐等西方國際社會的相關(guān)思路和舉措，展開前瞻性研究，并提前制定各種預(yù)案，以確保中國與非洲之角合作的順利開展。

最后，應(yīng)鼓勵國際伙伴發(fā)揮更加積極的建設(shè)性作用，特別是促進(jìn)非洲地區(qū)向可持續(xù)和平與發(fā)展的轉(zhuǎn)型。由于美歐等國際伙伴對非洲之角地區(qū)轉(zhuǎn)型的影響更多是消極的，因此中國應(yīng)通過合作性舉措抵消甚至扭轉(zhuǎn)其消極影響；其中尤其重要的是，鼓勵美歐國家維持縱軸和平，同時推動其更加關(guān)注陸上動蕩的積極管理。例如，可考慮推動非洲之角與同樣遭到排擠的海灣國家合作委員會(GCC)合作，建立高層次磋商平臺；也可考慮以聯(lián)合國和非盟支持為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)“伊加特+機(jī)制”，將海灣國家及其組織、歐美大國、新興大國及相關(guān)的如歐盟、印度洋委員會等納入機(jī)制，改善當(dāng)前多邊論壇中非洲之角國家和治理機(jī)制的參與不平衡，鼓勵海灣國家改變行為模式以促進(jìn)非洲之角的政治、經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型，避免橫軸動蕩向紅海西側(cè)的外溢?！?/p>