中美國際發(fā)展援助模式的差異分析

馬 雪

[內(nèi)容提要]在“競爭”成為美國新一輪對華戰(zhàn)略調(diào)整的基調(diào)下，美國國內(nèi)日益形成共識，即衡量中美發(fā)展援助競爭的重要指標(biāo)是在發(fā)展新市場領(lǐng)域的相對成功。美國通過加強發(fā)展援助作為戰(zhàn)略投資，鞏固其既有國際規(guī)則，確保其優(yōu)勢。中國則通過發(fā)展合作擴大進入地區(qū)市場的機會，重塑貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)崛起。特朗普政府為應(yīng)對中國的國際發(fā)展政策，采取了一些列措施加強地緣經(jīng)濟博弈：對標(biāo)調(diào)整，提升美國模式吸引力；非此即彼，強迫第三方選邊站；策略圍堵，拉攏盟友協(xié)調(diào)戰(zhàn)略投資。這標(biāo)志著美國對中國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的開拓行為從“沉默應(yīng)對”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)性制衡”。發(fā)展援助已提升為兩國國家安全工具和戰(zhàn)略性行動，成為兩國競爭的一個主戰(zhàn)場，并表現(xiàn)出日益趨同、更激烈、更對抗的趨勢。

金融危機后，美國財政匱乏，只能將優(yōu)勢國際發(fā)展援助資源集中在少數(shù)符合條件的國家上，以實現(xiàn)發(fā)展援助利益最大化。而新興國家開始大規(guī)模參與國際發(fā)展援助，尤其是中國逐漸通過南南合作的框架加入國際發(fā)展援助進程，為世界提供更強調(diào)平等互利的國際發(fā)展合作模式，成為原有發(fā)展援助模式之外的新選擇。在較短的時間內(nèi)，中國推進“一帶一路”建設(shè)，成為國際發(fā)展融資領(lǐng)域主要參與者及海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。近年來，中美在全球發(fā)展援助領(lǐng)域?qū)嵙Φ拇讼碎L，令兩國在該領(lǐng)域的對抗性因素日益上升。本文通過對比中美國際發(fā)展援助模式的本質(zhì)區(qū)別，分析中美在該領(lǐng)域競爭日益激烈的原因，通過梳理特朗普政府應(yīng)對中國國際發(fā)展援助政策的策略變化，辨析中美國際發(fā)展援助競爭的趨勢。

一

美國國際發(fā)展援助更多體現(xiàn)出單向、不平等的特性，而中國國際發(fā)展援助更傾向于平等和經(jīng)濟訴求，兩者存在本質(zhì)區(qū)別。

(一)發(fā)展援助路徑存在不同，美國先發(fā)展“軟件”，中國先發(fā)展“硬件”。美國希望通過發(fā)展援助在受援國構(gòu)建社會治理體系。據(jù)美國國會研究局(CRS)數(shù)據(jù)，截至2016年的美國發(fā)展援助支出可細(xì)分如下：長期發(fā)展援助占42%，主要為項目提供持續(xù)資金，一半以上用于保健方案，包括艾滋病毒防治、孕產(chǎn)婦和家庭保健、對政府醫(yī)療系統(tǒng)的支持；軍事和安全援助占33%，主要用于幫助盟國購買美國軍事裝備，培訓(xùn)外國軍事人員和資助維和任務(wù)，反毒品及防擴散和反恐工作；人道主義援助占14%，用于緩解短期人道主義危機；政治援助占11%，旨在支持政治穩(wěn)定，自由市場經(jīng)濟改革和民主體制。(1)James McBride, “How Does the U.S.Spend Its Foreign Aid?”https://www.cfr.org/backgrounder/how-does-us-spend-its-foreign-aid.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)由此可見，美國提供的全球公共產(chǎn)品多是以改變制度為主的“軟件”，主要是以教育、衛(wèi)生等干預(yù)為主的福利產(chǎn)品。

中國國際發(fā)展援助則是優(yōu)先啟動基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化建設(shè)，讓受援國在發(fā)展過程中逐漸發(fā)展更適合自身的制度。從提供全球公共產(chǎn)品上來看，中國則是主要提供基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展類產(chǎn)品，側(cè)重于籌資和建設(shè)運輸、能源等基礎(chǔ)設(shè)施。截止目前，中國對外援助資金1341億美元用于海外能源生產(chǎn)和供應(yīng)、888億美元用于運輸和儲存、303億美元用于工業(yè)建筑及采礦、169億美元用于通信項目。(2)“China’s Global Development Footprint,”https://www.aiddata.org/china-official-finance.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

(二)發(fā)展援助模式存在差異，美國形成“華盛頓共識”，中國形成“北京共識”。兩國透過國際發(fā)展援助體系體現(xiàn)出不同的發(fā)展模式，并將其發(fā)展模式投射于或應(yīng)用于受援國。美國傳統(tǒng)的發(fā)展援助強調(diào)“善治”，推行自由民主的發(fā)展道路，激勵受援國采取美國推崇的市場導(dǎo)向資本主義模式或自由資本主義模式，要求其擁抱美國自由經(jīng)濟規(guī)則，即全面市場化、競爭最大化、國家最小化的“華盛頓共識”。因此，美國在對外援助時附加的條件包括經(jīng)濟改革的各項主張，如強化財政規(guī)律、變更公共支出的優(yōu)先順序、改革稅制、金融和貿(mào)易自由化、競爭性匯率、放松監(jiān)管、取消對外資自由流動的各種障礙及國有企業(yè)私有化等。

“北京共識”則是以市場經(jīng)濟、政府主導(dǎo)、漸進發(fā)展為特征的發(fā)展模式。它至少有三點與“華盛頓共識”不同，即強調(diào)創(chuàng)新、永續(xù)發(fā)展與平等、自主與自力更生。(3)潘維編:《中國模式:解讀人民共和國的60年》，中央編譯出版社，2009年，第53頁。中國基于平等互利立場，堅持“互不干涉內(nèi)政”，不主動輸出發(fā)展模式。受援國在與中國的頻繁接觸中，逐漸偏好中國模式。一方面，中國變革的范圍、速度、相對穩(wěn)定的政治，極大拓展了中國模式的吸引力。另一方面，日臻成熟的中國模式證偽了“華盛頓共識”和“歷史終結(jié)論”。中國發(fā)展軌跡避免了拉美、東歐等強制性制度變遷導(dǎo)致的惡果，體現(xiàn)出可效仿的榜樣力量。

(三)發(fā)展援助理念有所區(qū)別，美國要求“按我說的做”，中國傾向“像我這樣做”。美國在對外發(fā)展援助時推行的是旨在保護美國利益的單邊主義政策，其實質(zhì)是將美國國內(nèi)法“國際化”，將自我描繪成仁慈的霸主，扮演世界立法者、警察、法官和陪審團的角色。這實際上是將美國的政治和經(jīng)濟制度及價值觀“普世化”，要求受援國接受并按其路線發(fā)展。美國崇尚“叢林法則”，做獅子比做羔羊好，它的國際秩序觀就是“按我說的做”。

中國對外發(fā)展合作則是基于平等互利基礎(chǔ)上的自身發(fā)展經(jīng)驗的分享。經(jīng)濟發(fā)展沒有脫離其自身經(jīng)驗，發(fā)展合作是分享自身40年來漸進改革、市場發(fā)展、激勵機制的獨特經(jīng)驗和制度帶來經(jīng)濟騰飛。中國注重與受援國政治上的平等性，加之發(fā)展差距相對較小，彼此遇到的發(fā)展問題類似，進而易產(chǎn)生示范效應(yīng)。中國的國際發(fā)展援助策略實際上是經(jīng)驗的平行移動。同時，中國的傳統(tǒng)文化一直強調(diào)謙虛，因此中國不會代表其他國家的態(tài)度，中國的國際秩序觀是“像我這樣做”。

(四)發(fā)展援助結(jié)果迥異，美國單向“施舍”，中國雙向“共贏”。美國對外發(fā)展援助清晰地區(qū)別了“援助者”和“受援者”的角色。美國雖然也強調(diào)援助作為經(jīng)濟外交手段和工具的作用，但在援助關(guān)系中將自己定義為“幫助者”，用財富、技術(shù)、經(jīng)驗等幫助發(fā)展中國家發(fā)展。事實上，美國認(rèn)為“發(fā)展”是挑戰(zhàn)，特指較貧窮的國家，并不將其劃歸為“正?！钡纳虡I(yè)范疇，因此最終發(fā)展援助結(jié)果是單向“施舍”。

中國與美國截然不同，將發(fā)展合作與貿(mào)易和投資等相結(jié)合。由于中國自身也面臨發(fā)展的任務(wù)和問題，因而中國強調(diào)與受援國“發(fā)展伙伴關(guān)系”。中國自身的快速發(fā)展有助于向其他國家分享其政治和經(jīng)濟發(fā)展理念。同時，中國與受援國開啟了日益密切的經(jīng)濟和外交關(guān)系，通過改善與受援國的貿(mào)易渠道，擴大中國商品市場，進而創(chuàng)造更多的雙向經(jīng)濟機會。中國的國際發(fā)展方式超越了發(fā)展援助，是以基于市場的貿(mào)易、投資、信貸往來為主的“共贏”，促進了這些地區(qū)的國家以及中國自身的發(fā)展。

二

隨著國際發(fā)展援助競爭逐步深入，中美并未進入互補、互動的合作空間，相反對抗性卻日益彰顯，原因是多方面的。

(一)中美國際發(fā)展援助競爭由“不平衡型”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤褒R頭并進型”?！安黄胶庑汀备偁幜叶炔桓?，雖然領(lǐng)先者的進步可由追趕者模仿而習(xí)得，但領(lǐng)先者仍可保持“領(lǐng)先一步”的地位，因而領(lǐng)先者沒有動力改變?！褒R頭并進型”競爭通常烈度更高，雙方都在想方設(shè)法甩開對手，在短期內(nèi)獲得壟斷利益。這種競爭形態(tài)的轉(zhuǎn)變加劇了競爭的激烈程度。

在較短時間內(nèi)，中國迅速成為國際發(fā)展援助領(lǐng)域的主要提供者，這得益于中國政策的統(tǒng)一性和靈活性?！耙粠б宦贰背h為中國國際發(fā)展合作構(gòu)建了統(tǒng)一的框架，讓中國海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資快速務(wù)實地增長。而中國政策靈活，其海外基礎(chǔ)設(shè)施投資展現(xiàn)出極強的競爭力。中國愿與很多國家政府合作，包括敘利亞、也門等陷入戰(zhàn)爭的國家；中國發(fā)展合作重視預(yù)算，可靈活接受受援國償還基礎(chǔ)設(shè)施貸款的支付方式，既接受資源償付，也接受不良貸款轉(zhuǎn)股權(quán)。中國將發(fā)展合作納入貿(mào)易投資協(xié)議，短期有助于中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)品的出口，長期可強化與貿(mào)易伙伴的聯(lián)系，便于開展雙邊貿(mào)易。換句話說，作為追趕者，中國通過創(chuàng)新獲得進步和空間，這讓長期獨霸的美國產(chǎn)生危機感。美國內(nèi)部正在形成一種共識，即中國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域正有趕超美國的勢頭，成為國際發(fā)展融資領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者。尤其在美國逆全球化、民粹主義興起的背景下，美國戰(zhàn)略界認(rèn)為中國更多地參與國際發(fā)展援助具有侵略性和投機性。一些研究美國的學(xué)者也感受到了這種危機。2006年美國是130多個國家的主要貿(mào)易伙伴，2018年該數(shù)字下降至76個，反觀中國已成為124個國家的主要貿(mào)易伙伴，“這真實映射出美國經(jīng)濟對國際發(fā)展的影響力下降，并逐漸由中國經(jīng)濟影響力取代”。(4)Shayerah Ilias Akhtar, Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,”https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

(二)中美國際發(fā)展援助競爭形態(tài)的變化改變利益分配格局。在競爭由“不平衡型”向“齊頭并進型”的轉(zhuǎn)變中，曾經(jīng)的“領(lǐng)先者”美國由獲得壟斷利益變?yōu)楦偁幚?，獲利下降。而在“齊頭并進型”競爭中，競爭越強，競爭者的利益就越低。在整個過程中，美國利益持續(xù)下降，而“追趕者”中國在進步中獲得絕對利益。中國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的快速崛起，客觀上造成了美國國際發(fā)展援助工具影響力的部分失效。在后續(xù)的競爭中，中國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的方案降低了美國國際發(fā)展援助作為獎勵手段的吸引力，及作為懲罰手段的威懾力，影響美國及其受援國的預(yù)期收益，削弱了美國從發(fā)展援助中的獲益。

中國在國際發(fā)展援助合作中不斷優(yōu)化全球貿(mào)易和金融體系，改變制造業(yè)、能源及其他資源領(lǐng)域的商品供應(yīng)鏈。在此過程中，人民幣邁向國際化，中國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以推廣，威脅到美國全球經(jīng)濟中心地位。以非洲為例，多年來，美國一直是非洲最大的投資國之一，但近年來有被中國趕超之勢。美戰(zhàn)略界認(rèn)為，美國現(xiàn)在正在失去在非洲的優(yōu)勢地位，非洲的政治精英們普遍認(rèn)為美國人對非洲缺乏連貫的政策，美國作為非洲首選合作伙伴的地位正在被中國和印度所取代。(5)Reuben E.Brigety, “A Post-American Africa,”https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-08-28/post-american-africa.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)2004～2015年，中國對非洲直接投資年均增速高達(dá)40%。2016～2018年，中國通過“中非合作論壇”對非洲提供1550億美元資金支持，多數(shù)流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。相比而言，在過去五年中，美國對撒哈拉以南非洲地區(qū)的出口平均達(dá)到190億美元，雙向貿(mào)易已經(jīng)從2008年的1000億美元的高位下降到2017年的390億美元。(6)Witney Schneidman, Joel Wiegert, “Competing in Africa: China, the European Union, and the United States,”https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2018/04/16/competing-in-africa-china-the-european-union-and-the-united-states/.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)美國不再是非洲最大的經(jīng)貿(mào)伙伴，一定程度上反映了非洲對美國經(jīng)濟依賴程度下降，進而導(dǎo)致美國對非洲的政治影響力減弱。中國在過去20年間成長為該地區(qū)最大貿(mào)易伙伴和重要的投資伙伴，令非洲國家有更多選擇，降低了美國施以援助的吸引力和切斷援助的威懾力，再難以胡蘿卜加大棒政策介入非洲內(nèi)部事務(wù)。

(三)資源的有限性促成“差異性競爭”轉(zhuǎn)向“對抗性競爭”。中美的國際發(fā)展援助存在本質(zhì)區(qū)別，因此中美國際發(fā)展援助競爭是“差異性競爭”，雙方以差異為基礎(chǔ)爭奪競爭有利地位。資源的有限性會促使具有差異的雙方過分強調(diào)差異，進而最終通過直接對抗才能決定勝負(fù)。中國模式愈發(fā)具有吸引力，世界將出現(xiàn)更多美國所謂的“異質(zhì)”的“他者”。美國警惕中國通過發(fā)展援助向國際社會推廣“中國模式”，日益強調(diào)“美國模式”與之差異，有意加強意識形態(tài)之爭，令競爭的對抗性上升。美國認(rèn)為一些非洲領(lǐng)導(dǎo)人開始公開宣揚現(xiàn)代化的威權(quán)政府，推崇其治下取得的可觀經(jīng)濟增長。(7)Murithi Mutiga, “Africa and the Chinese Way,”https://www.nytimes.com/2013/12/16/opinion/mutiga-africa-and-the-chinese-way.htmla.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)美國前助理國務(wù)卿坎貝爾認(rèn)為，即使中國未明確尋求輸出其體制，最終也可能給美國帶來“比蘇聯(lián)更強大的意識形態(tài)挑戰(zhàn)”；對其他發(fā)展中國家而言，中國“威權(quán)資本主義”和數(shù)字監(jiān)控相融合的模式可能“比馬克思主義更具吸引力”，這種“對獨裁體制的支持”是對美國價值觀和民主治理的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。(8)Kurt M.Campbell, Jake Sullivan, “Competition without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China,”Foreign Affairs, September/October 2019, pp94-102.美國不僅擔(dān)心越來越多受援國出現(xiàn)威權(quán)主義政權(quán)，更擔(dān)憂這些威權(quán)主義政權(quán)會以中國的成功經(jīng)驗為樣板，謀求自身統(tǒng)治形態(tài)的正當(dāng)化。

接受中國外援較多的受援國在物資、人員和觀念方面與中國交流更頻繁，因而在國際事務(wù)上可能與中國的偏好更接近。美國認(rèn)為中國由此將經(jīng)濟力量轉(zhuǎn)化為政治影響，打破其“一統(tǒng)天下”的局面，并不斷爭奪和蠶食有限資源。在非洲，美國認(rèn)為中國將長期保持對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷地位，進而在國際事務(wù)中取得更大話語權(quán)。非洲國家眾多，系聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織中的“大票倉”，美國認(rèn)為中國通過加大對非洲投入，在臺灣等問題上贏得了非洲國家的支持。(9)Aubrey Hruby, “Deconstructing the Dragon: China’s Commercial Expansion in Africa,”https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/deconstructing-the-dragon-china-s-commercial-expansion-in-africa/.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)在亞洲，美國則認(rèn)為中國通過“一帶一路”誘導(dǎo)南亞國家“親華疏美”。南亞國家強力領(lǐng)導(dǎo)人通過與中國直接進行“不透明”交易，可以利用“一帶一路”項目經(jīng)濟利益撈取政治資本，鞏固執(zhí)政地位，中國乘勢以經(jīng)濟利益為媒對其施加政治影響。在歐洲，美國認(rèn)為中國對南歐、東歐國家加大投資，誘使后者向中國靠攏，削弱歐洲整體對華政策連貫性和統(tǒng)一性。(10)Daniel Kliman, Abigail Grace, “Power Play Addressing China’s Belt and Road Strategy,”https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport-Power-Play-Addressing-Chinas-Belt-and-Road-Strategy.pdf?mtime=20180920093003.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

三

在上任初期，特朗普對美國長期以來支持推動全球發(fā)展明顯不屑。出于“美國優(yōu)先”理念和對軍事實力的信奉，特朗普在競選時嚴(yán)厲批評對外援助，上任后又多次提議削減對外援助預(yù)算。然而在中美經(jīng)貿(mào)摩擦愈演愈烈的背景下，美國內(nèi)部已經(jīng)形成以中美競爭的視角看待中美在國際發(fā)展援助領(lǐng)域博弈的共識，兩黨在該領(lǐng)域立法過程中表現(xiàn)出罕見的一致，促成了特朗普政府對國際發(fā)展援助領(lǐng)域政策的迅速轉(zhuǎn)變。2018年10月，特朗普簽署《2018年善用投資促進發(fā)展法》，大幅重組美國對外援助機構(gòu)，將發(fā)展融資作為對外援助的優(yōu)先事項，通過信貸、資本及其他金融手段推動美國私營部門投資欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。特朗普政府明確將矛頭指向中國，提出以“美國模式”與中國競爭，其策略主要有以下變化。

(一)對標(biāo)調(diào)整，提升美國模式吸引力。其一，聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“硬件”，而非經(jīng)濟社會和能力建設(shè)的“軟件”。美國以往的發(fā)展援助意在加強受援國的公民社會和能力建設(shè)等“軟件”領(lǐng)域，而中國“一帶一路”倡議將重點集中在反映民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)移等“硬件”，更符合發(fā)展中國家需求。特朗普政府認(rèn)識到“發(fā)展”不再是問題而是機會，贏得發(fā)展中國家，即是贏得是更多美國利益，因此明確聚焦海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！?018年善用投資促進發(fā)展法》明確指出，將推動信貸、資本及其他金融手段，大幅增加海外基礎(chǔ)設(shè)施投資。(11)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

其二，放棄“善治”理念，以快速務(wù)實為導(dǎo)向的投資取而代之。美國一直將發(fā)展援助作為推進受援國國內(nèi)政策和制度改革的工具，優(yōu)先選擇擁抱自由經(jīng)濟規(guī)則的受援國。因此，援助通常帶有附加條件，要求受援國在人權(quán)、社會公正、環(huán)境保護和軍費開支削減等方面作出改變。與之截然相反，中國遵循不干涉內(nèi)政原則，不對任何一方的國內(nèi)治理提出要求，而是與發(fā)展伙伴互惠互利、合作共贏，強調(diào)平等。特朗普政府轉(zhuǎn)變在于，將發(fā)展援助與民主和人權(quán)價值觀脫鉤，強調(diào)發(fā)展援助應(yīng)將美國利益放在首位，振興美國在國際發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位?！?018年善用投資促進發(fā)展法》只禁止新機構(gòu)到支持恐怖主義的地區(qū)投資、沒有民主自由等附加要求；允許投資至利潤豐厚的中等收入國家，將發(fā)展援助進行市場化運作并獲得利潤。事實上，美國升級了原有援助目標(biāo)，讓發(fā)展援助成為界定雙邊關(guān)系的前鋒，以促進貿(mào)易和投資。美國通過改善美國公司的貿(mào)易渠道，擴大美國商品市場，進而創(chuàng)造國內(nèi)就業(yè)機會。美國還放棄原來發(fā)展援助中的“施舍”關(guān)系，利用原海外私人投資公司(OPIC)在海外投資，落實發(fā)展項目，并在投融資前成立一家合資公司來代表雙方的共同利益。這些做法與中國發(fā)展“伙伴關(guān)系”的理念類似。

其三，以政府為主的發(fā)展援助轉(zhuǎn)向利用私營部門的發(fā)展融資。一直以來，美國指責(zé)中國國際發(fā)展援助不符合經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的官方發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)，因為中國是由兩家政策性銀行向援助對象提供商業(yè)貸款，影響力過于直接。然而《2018年善用投資促進發(fā)展法》明確將“發(fā)展融資”作為美國對外援助的優(yōu)先事項，推動政府支持私營部門資本在發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體投資。美國開始向中國“看齊”，不再主要推動贈款和優(yōu)惠貸款等純政府支持方式，而是采用介于純政府支持和按市場條款進行的純商業(yè)投資之間的方式，推動官方發(fā)展援助轉(zhuǎn)向私營化和市場化。《2018年善用投資促進發(fā)展法》將海外私人投資公司(OPIC)和美國國際開發(fā)署(USAID)下屬的發(fā)展信貸管理局(DCA)合并為一個新機構(gòu)——美國國際發(fā)展金融公司(USIDFC)。海外私人投資公司一直以來以“美國納稅人賺錢工具”著稱，是美國官方發(fā)展融資的最大提供者。該法案規(guī)定新機構(gòu)美國國際發(fā)展金融公司動用財政部的信貸資金初始額度上限可達(dá)600億美元，是海外私人投資公司可貸額度的2倍，還授予其進行股權(quán)投資的權(quán)利，最高可達(dá)風(fēng)險敞口的35%，以此動員私人資本，大幅增加對外投資規(guī)模。(12)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

(二)非此即彼，強迫第三方選邊站。其一，強調(diào)中美國際發(fā)展政策的差異。特朗普政府將“美國模式”和“中國模式”相對立，將其視為非此即彼、非黑即白，彼此不能相容的兩種對立模式。特朗普政府一直將中美發(fā)展援助模式間的差異說成是“為世界各國提供一個明確的選擇”，在最極端的情況下，這樣一種政策要求發(fā)展中國家在接受美國和中國發(fā)展援助之間做出選擇。這種“非此即彼”的選擇強調(diào)美國以“私人為主的投資模式”與中國“以政府主導(dǎo)的投資模式”的發(fā)展差異，有意加劇意識形態(tài)之爭?！?018年善用投資促進發(fā)展法》所謂的殺手锏是允許新機構(gòu)在投資項目中持股，以此引導(dǎo)大量美國私人資金參與，號稱600億美元的初始投資可撬動私營部門資金達(dá)上千億美元，提供不同于中國國家主導(dǎo)的“替代方案”。

其二，抹黑“中國模式”。美國將中國開展海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分為融資、施工、運營三個階段，并對這三個階段分別發(fā)起攻擊。首先，妄稱中國在融資階段愿意承擔(dān)更高風(fēng)險，令受援國陷入“債務(wù)陷阱”，以犧牲受援國利益為代價增強其自身國際影響力。其次，指責(zé)中國在設(shè)計施工階段，推行低質(zhì)量、低標(biāo)準(zhǔn)，不顧環(huán)境評估，導(dǎo)致項目地區(qū)民眾流離失所等問題。同時，美國政府官員、智庫、媒體還不遺余力地宣傳所謂“一帶一路”的“腐敗問題”，為推動項目“賄賂當(dāng)?shù)毓賳T”。最后，污蔑中國壟斷海外基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)運營，用于收集情報和限制競爭對手。新美國安全中心報告稱，中國為推進“數(shù)字絲綢之路”，向“一帶一路”參與國出口電子監(jiān)控技術(shù)。中興和華為等公司正與埃塞俄比亞、印尼、阿聯(lián)酋等國威權(quán)政府合作，提供“安全城市”監(jiān)控技術(shù)。(13)同上。眾議院外交委員會主席羅伊斯就稱，“一帶一路”倡議規(guī)模大大超過美國戰(zhàn)后重建歐洲的“馬歇爾計劃”，中國正通過改變海外市場來推動本國的經(jīng)濟和政治利益，中國的資金正在削弱全球民主治理，并讓一些國家債臺高筑，美國可將全世界提供更好的報價，用美國私人投資模式替代北京的政府主導(dǎo)模式。(14)“Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives One Hundred Fifteenth Congress,”https://docs.house.gov/meetings/FA/FA00/20180411/108115/HHRG-115-FA00-Transcript-20180411.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

其三，確立和推行“美國規(guī)則”。奧巴馬政府一直致力于推行基于規(guī)則的國際秩序，認(rèn)為規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)通常保持其初始形式，創(chuàng)始者的印記將持久存在，局外人難以在后來階段影響其發(fā)展進程。特朗普政府也深刻認(rèn)識中國通過“一帶一路”拓展國際發(fā)展領(lǐng)域，已具備為未來貿(mào)易投資確立規(guī)則的必要影響力。因此，將發(fā)展融資作為發(fā)展援助的優(yōu)先手段，并對發(fā)展融資的運營條件和融資條款等方面搶先建立國際通行規(guī)則。美國國會報告稱，美國將參與制定發(fā)展融資“國際規(guī)則”，以確保美國私人投資在“公平競爭環(huán)境”下運作。(15)Shayerah Ilias Akhtar, Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,”https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)《2018年善用投資促進發(fā)展法》提出要“建立一套共同的負(fù)責(zé)任融資原則”。(16)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

(三)策略圍堵，拉攏盟友協(xié)調(diào)戰(zhàn)略投資。其一，協(xié)調(diào)戰(zhàn)略投資。2018年11月，美國宣布支持日本出資100億美元建設(shè)亞太國家的能源基礎(chǔ)設(shè)施。加強印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，與日本、澳大利亞成立印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三邊伙伴關(guān)系。同時，美國在東南亞盟國地區(qū)推出多項經(jīng)濟舉措。一是利用美國清潔能源技術(shù)，構(gòu)建能源安全伙伴。美國-東盟能源合作計劃、亞洲清潔電力計劃，欲在五年內(nèi)調(diào)動7.5億美元清潔能源投資，促進東盟國家的可再生能源利用；美通過“促進亞洲開發(fā)和增長能源倡議”向該地區(qū)提供2950億美元，幫助湄公河地區(qū)獲得電力，實現(xiàn)能源安全。二是完善該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過“基礎(chǔ)設(shè)施交易和援助網(wǎng)絡(luò)(ITAN)”，美優(yōu)先支持具有戰(zhàn)略重要性的基礎(chǔ)設(shè)施項目。三是發(fā)起與東盟的數(shù)字聯(lián)通和網(wǎng)絡(luò)安全合作關(guān)系。2019年10月，啟動美國-東盟網(wǎng)絡(luò)政策對話，加強政策協(xié)調(diào)。

其二，強調(diào)透明度，建立排他性的小圈子?！?018年善用投資促進發(fā)展法》參眾兩院法案版本均要求及時公布與投資有關(guān)的數(shù)據(jù)，使公開項目層面信息成為常態(tài)，以更好地協(xié)調(diào)、實施和問責(zé)，更好地進行合作和利用資源。實際上，所謂的透明度是建立在西方主導(dǎo)的話語體系下的標(biāo)準(zhǔn)。該法強調(diào)在投資海外項目前，要審查潛在環(huán)境和社會影響，要關(guān)注當(dāng)?shù)厝藱?quán)問題。歐、日等發(fā)展融資機構(gòu)也有類似標(biāo)準(zhǔn)，這種透明度實質(zhì)上形成了對中國國際發(fā)展援助合作的約束條件，美國最先可能在對日、歐等盟友進行合作，意圖聯(lián)合盟友打壓中國國家主導(dǎo)的投資模式，此后逐步推廣，將中國排除在美國主導(dǎo)的體系之外。

其三，建立標(biāo)準(zhǔn)化，便于盟友加入。《2018年善用投資促進發(fā)展法》提出要建立一套通用且一致的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可讓美國盟友加入共同投資、共同借貸和融合金融，成為“共同、平等的發(fā)展融資伙伴”。澳大利亞、日本已經(jīng)決定與美國一道推動印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資。美國海外私人投資公司、澳大利亞外交兼貿(mào)易部和日本國家協(xié)力銀行發(fā)表聲明稱，美日澳已建立三邊合作伙伴關(guān)系，旨在動員投資流向那些能夠推動經(jīng)濟增長、創(chuàng)造機遇，能培育自由、開放、包容、繁榮的印太地區(qū)項目。布魯金斯學(xué)會高級研究員喬治·英格拉姆認(rèn)為，該法既可發(fā)揮美國資本投資的關(guān)鍵作用，又可以進一步促進美國與其盟友合作。(17)George Ingram , “Development Finance: Filling Today’s Funding Gap,”https://www.brookings.edu/research/development-finance-filling-todays-funding-gap/.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

四

中美國際發(fā)展援助競爭的本質(zhì)是兩國間的地緣經(jīng)濟博弈。顯然，美國正在逐步加劇與中國展開地緣經(jīng)濟競爭的力度。未來，兩國國際發(fā)展援助競爭將會呈現(xiàn)出如下趨勢。

(一)中美國際發(fā)展援助競爭日益趨同，進而表現(xiàn)出更強競爭態(tài)勢。首先，兩國聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。中國的國際發(fā)展援助理念沖擊美國官方發(fā)展援助的舊思想，潛移默化地改變了美國的行為方式，美國“發(fā)展援助”在一定程度上出現(xiàn)與中國“發(fā)展合作”趨同的趨勢。隨著“一帶一路”的深入推進，中國國際發(fā)展援助合作逐漸從“聚焦硬件”升級到“突出軟件”?！耙粠б宦贰钡闹攸c正從鐵路、公路、港口等硬件聯(lián)通轉(zhuǎn)向貿(mào)易協(xié)定、稅收、海關(guān)、財務(wù)等“軟件”聯(lián)通，并協(xié)助發(fā)展中國家消除貧困和失業(yè)。在某些領(lǐng)域，表現(xiàn)出中國向美國以往優(yōu)勢領(lǐng)域靠近的趨勢。這種趨同意味著中美競爭似“貼身肉搏”，更具體且更激烈。海外私人投資公司總裁雷·沃什伯恩表示，中國人正在搶奪港口、鐵路及高速公路，而美國必須進軍這些項目成為競爭者。(18)Joe Bavier, “China Overloading Poor Nations with Debt, Top U.S.Official Says,”https://www.reuters.com/article/us-usa-africa/china-overloading-poor-nations-with-debt-top-us-official-says-idUSKBN1K61YC.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)美戰(zhàn)略與國際問題研究中心報告指出，未來15年全球預(yù)計將建設(shè)更多的基礎(chǔ)設(shè)施，沒有美國的領(lǐng)導(dǎo)，全球基建項目競爭可能會加劇，并割裂公共物資供應(yīng)，美應(yīng)務(wù)必確保不讓中國主導(dǎo)或壟斷全球電子基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及美洲、歐洲的基建項目，制定“全球基礎(chǔ)設(shè)施工作清單”，進行相應(yīng)資源部署。(19)Daniel F.Runde, Conor M.Savoy, “Global Infrastructure Development: A Strategic Approach to U.S.Leadership,” https://www.csis.org/analysis/global-infrastructure-development.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)

其次，中等收入國家將成為主要競爭對象。從近年來兩國海外基礎(chǔ)設(shè)施投資流向上看，中國國家開發(fā)銀行最大的能源貸款投資組合主要流向了拉美和中亞，中國進出口銀行的大部分優(yōu)惠貸款主要是面向非洲和亞洲的中等收入國家。中國以正確的義利觀為指導(dǎo)，開展與發(fā)展中國家的交往合作，堅持義利相兼，先義后利，主要投資潛力巨大的中等收入國家。而美國海外私人投資公司的投資主要分布在非洲(27%)、拉美(23%)、亞洲(18%)、中東(16%)、東歐(15%)等地區(qū)的中等收入國家。美國設(shè)立的新機構(gòu)主要在該公司基礎(chǔ)上進行合并升級，雖有政策新目標(biāo)，但仍存較強的私人資本的逐利性，不愿承擔(dān)高風(fēng)險、小規(guī)模投資項目。新機構(gòu)為聚集私人資本，需保持盈利，現(xiàn)在及未來的投資均不會承擔(dān)高于10%損失的風(fēng)險。因此未來美國將更愿意、更可能把發(fā)展援助提供給中等收入國家。中等收入國家在電力、鐵路及醫(yī)療保健等領(lǐng)域具備極大的增長潛力，具有更強吸引力的投資回報，將成為兩國未來國際發(fā)展的重要競爭目標(biāo)。

再次，隨著海外基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，中美兩國的競爭領(lǐng)域?qū)⒓性谥懈叨嘶A(chǔ)設(shè)施投資和服務(wù)上。為此，美國將加強和鞏固傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域比較優(yōu)勢，以應(yīng)對中國競爭。第一，中美將在風(fēng)險投資領(lǐng)域角逐。近年來，美國養(yǎng)老基金、主權(quán)財富基金等金融機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向非洲、拉美市場，尋求更高收益。總資產(chǎn)達(dá)2000億美元的紐約州立共同退休基金為美國最大的養(yǎng)老基金之一；過去五年，該基金已經(jīng)將3%(約60億美元)資產(chǎn)投入非洲。而中國養(yǎng)老基金尚未對非洲投資，但隨著中國老齡人口增加，總額高達(dá)2900億美元全國養(yǎng)老基金勢必會把目光投向非洲。美國企業(yè)對發(fā)展中國家的初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)險投資也呈上升趨勢。以美國對非洲投資來看，近年來，凱雷集團、德太集團等美國企業(yè)大舉進軍非洲私募股權(quán)投資領(lǐng)域，并取得一定成績。美國企業(yè)對非洲初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)投額也成上升趨勢，2018年達(dá)7.25億美元。而中國近年來一直在該領(lǐng)域精耕細(xì)作。2017年阿里巴巴宣布成立非洲青年創(chuàng)業(yè)基金，擬在未來十年支持百家非洲企業(yè)。歐朋公司(Opera)則承諾對非洲電商領(lǐng)域初創(chuàng)企業(yè)提供1000億美元投資，其中400億美元用于幫助尼日利亞開發(fā)移動支付等產(chǎn)品。第二，美國將在清潔能源、石油開采、智慧城市建設(shè)等方面加強既有優(yōu)勢。IBM、微軟、甲骨文等美國企業(yè)在非洲智慧城市建設(shè)領(lǐng)域走在前列，在幫助內(nèi)羅畢、阿克拉等市場改善交通及稅收狀況方面仍具有一定優(yōu)勢。(20)Matthew P.Goodman, Daniel F.Runde, “The Higher Road: Forging a U.S.Strategy for the Global Infrastructure Challenge,”https://www.csis.org/analysis/csis-brief-higher-road-forging-us-strategy-global-infrastructure-challenge.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)美國是以私人投資更精準(zhǔn)追蹤市場需求，以此應(yīng)對中國以需求為導(dǎo)向，為受援國提供專注、快速、務(wù)實的解決方案的模式。美國強調(diào)以私人投資為主導(dǎo)，鼓勵優(yōu)惠出口信貸、非優(yōu)惠政府貸款等，擴張發(fā)展融資的來源和渠道。

(二)規(guī)則博弈將成中美國際發(fā)展援助競爭的前沿戰(zhàn)場。在戰(zhàn)略競爭加劇的大背景下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、金融和貿(mào)易規(guī)則競爭將高度政治化，擁有規(guī)則制定權(quán)的國家可以獲得巨額利益和談判籌碼。為打破規(guī)則壟斷，中國將研發(fā)替代性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易和金融規(guī)則，以降低自身脆弱性。而美國將綜合運用經(jīng)濟工具維護美國規(guī)則，防止中國擺脫美國技術(shù)、金融等杠桿的鉗制。

從中國來看，通過發(fā)展合作和“一帶一路”倡議制訂規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，將打破美國在全球范圍內(nèi)的規(guī)則壟斷。首先，在運輸物流領(lǐng)域，中國正在轉(zhuǎn)變?nèi)蜻\輸方式，構(gòu)建運輸工程及物流新標(biāo)準(zhǔn)。中國對發(fā)展中國家運輸方式的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，將使各地區(qū)從依賴公路的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗍铰?lián)運，將海運碼頭網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)陸港口連接起來。在中東，中國幫助中亞和東歐發(fā)展主要的分銷和物流樞紐，處理跨境貿(mào)易量；連接內(nèi)陸中亞國家的鐵路為主要的配送中心和經(jīng)濟區(qū)提供服務(wù)。(21)“China’s One Belt, One Road, Forecast to 2030,”https://www.globenewswire.com/news-release/2019/08/28/1907724/0/en/China-s-One-Belt-One-Road-Initiative-Forecast-to-2030-Emergence-of-Lucrative-Trade-Corridors-Laying-Foundation-for-a-Network-of-Intercontinental-Multimodal-Logistics.html.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)在該過程中，中國在運輸工程技術(shù)及物流標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域打下創(chuàng)始者的印記，美國在后來階段難影響其發(fā)展進程。

其次，中國正在拓展和鞏固產(chǎn)業(yè)鏈，降低自身脆弱性?！耙粠б宦贰痹谘鼐€國家建立起現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，有適當(dāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)將吸引對工業(yè)化的投資，進而推動經(jīng)濟區(qū)、工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新中心、物流園區(qū)、保稅倉庫和冷鏈物流設(shè)施不斷發(fā)展。工業(yè)城市和經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展將推動對專業(yè)物流服務(wù)的需求，如冷鏈物流、成衣倉庫和按需運輸服務(wù)等。同時，由于勞動力成本問題日益嚴(yán)重，中國制造商將其工業(yè)基地轉(zhuǎn)移到低成本的東盟國家。在擴展原材料和制成品跨地區(qū)流動過程中，連通效率不斷提高，并發(fā)展出高鐵、高速公路和現(xiàn)代化港口等充足的運輸方式選擇。

再次，中國正在拓展歐亞緊密聯(lián)系中擴大既有優(yōu)勢。在歐洲旺盛需求的推動下，汽車、消費電子產(chǎn)品、化妝品和玩具等大多數(shù)制造商將依靠第三方服務(wù)提供商管理其物流。電子商務(wù)正以迅猛的速度增長，讓中國成為全球在線購物者(尤其是來自歐洲的在線購物者)的首選目的地。隨著新路線的發(fā)展，歐洲為了減少和中國間的運輸時間和成本，將使用中國提供的運輸、分銷、倉儲、綜合物流及多式聯(lián)運的解決方案，以滿足不斷增長的需求。在該過程中，中國的標(biāo)準(zhǔn)運用到基礎(chǔ)設(shè)施的各個領(lǐng)域。

從美國來看，其將充分利用仍處于西方主導(dǎo)下的國際體系，讓中國難以擺脫鉗制。首先，美國將利用話語權(quán)優(yōu)勢，動搖中國國際發(fā)展援助合作的正當(dāng)性。當(dāng)前發(fā)展援助體系仍處于西方主導(dǎo)之下，老牌援助國以“巴黎原則”為準(zhǔn)繩，質(zhì)疑中國援助是否符合經(jīng)合組織發(fā)展援助概念標(biāo)準(zhǔn)。美國以缺乏透明性為由誣稱中國不依據(jù)規(guī)則行事，“一帶一路”的融資模式和債務(wù)處置方式與國際通行標(biāo)準(zhǔn)不符，指責(zé)中國是“流氓援助國”，實行新殖民主義和“債務(wù)陷阱外交”。同時，美國抨擊中國將商業(yè)貸款與發(fā)展援助混為一談，旨應(yīng)是促進貿(mào)易和投資，而非幫助其他國家的發(fā)展。(22)Dan Banik, “Coordinating Chinese Aid in a Globalized World,”https://carnegietsinghua.org/2019/01/06/coordinating-chinese-aid-in-globalized-world-pub-78058.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)美國普林斯頓大學(xué)伊?！たㄆ账固拐J(rèn)為，“如果與中國合作變成一種政治風(fēng)險，就會有越來越多的國家持謹(jǐn)慎態(tài)度”，這是美國使用“柔道戰(zhàn)術(shù)”利用自身話語權(quán)展開的輿論行動。(23)Ethan B.Kapstein, Jacob N.Shapiro, “Catching China by the Belt and Road,How Washington Can Beat Beijing’s Global Influence Campaign,”Foreign Policy, April20, 2019,pp14-16.

美國將利用其在新興科技、金融領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，形成“排他性”的規(guī)則之網(wǎng)。《2018年善用投資促進發(fā)展法》明確提出鼓勵和幫助美國前沿科技領(lǐng)域的初創(chuàng)公司投資、出口與國際合作，以此培養(yǎng)美國科技的早期使用者和開發(fā)者，進而創(chuàng)建國際科技聯(lián)盟，針對使用和控制新興技術(shù)制定規(guī)則、技術(shù)標(biāo)注和出口管制，最終織補其排華的規(guī)則之網(wǎng)。2019年11月，美國推出“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)計劃”，旨在建立評鑒基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃的“米其林指南”，拉攏日本、澳大利等盟友，建立共同標(biāo)準(zhǔn)的評估認(rèn)證體系下審核認(rèn)證。同時，美國將充分運用其金融優(yōu)勢，逐步增加戰(zhàn)略資源投入。資金短缺是美國與“一帶一路”競爭的主要短板，但美國資本市場深厚，在金融領(lǐng)域擁有規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)。一方面，美國將利用其發(fā)達(dá)的金融市場來介入所謂受援國的“債務(wù)問題”，對債務(wù)進行打包再融資，“解放”所謂陷入“債務(wù)陷阱”的國家，購買其債務(wù)，提供更長的還款期限。為債務(wù)國提供法律和金融建議，幫助其與中國重新談判。另一方面，充分發(fā)掘私營公司的投資潛力，促使美國資本在海外展開跨國跨地區(qū)的大型項目，對風(fēng)險收益、商業(yè)公益進行平衡，并聚攏相關(guān)企業(yè)參與并始終由美國資本主導(dǎo)，令中國企業(yè)將面臨美國資本聚合的各國企業(yè)集團的競爭。

(三)中美國際發(fā)展援助競爭或加速全球發(fā)展援助合作出現(xiàn)多元化趨勢。世界正向多極化發(fā)展，緩慢但趨勢明顯。在國際發(fā)展領(lǐng)域，中美不是國際發(fā)展領(lǐng)域唯一的重要行為體。在東南亞，日本在當(dāng)?shù)睾芏鄧业耐顿Y超過中美；在中亞，亞洲開發(fā)銀行等多邊融資機構(gòu)也有大量投資；在中東歐，歐洲資本依然占主導(dǎo)地位。中美競爭或令第三方漁利，進而加速全球發(fā)展合作的多元化趨勢。

隨著中美國際發(fā)展援助競爭加劇，美國對盟國的戰(zhàn)略和協(xié)同需求將增加，希望通過同盟關(guān)系加強對中國優(yōu)勢，并阻止中國通過第三方合作減少其戰(zhàn)略阻力。為避免中歐過度走近，美國反復(fù)提醒歐洲關(guān)注中國“糟糕的人權(quán)狀況、對國際法的漠視、亞太海域的擴張行動”；為聯(lián)合日本，美國以共同應(yīng)對中國為由，推出基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，搶占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)則制定權(quán)；為拉攏印太盟友，重啟“美日澳印”四國機制，通過倡導(dǎo)維持領(lǐng)土現(xiàn)狀、航行自由、開放市場等自由主義世界秩序為該地區(qū)國家提供替代性選擇，謀求取代中國方案。

美國盟友在美國支持下在國際發(fā)展援助領(lǐng)域不斷突圍，借此減少同盟關(guān)系轉(zhuǎn)型而引發(fā)的與美國利益沖突，并以此拓展自身行動空間，增加自主性。日本在2019年6月在大阪召開的二十國集團(G20)峰會上，提出以更適合自身海外基建投資拓展的新國際原則“向發(fā)展中國家實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資”，擴展了2016年G7推出的《伊勢志摩原則》，以此在印太加強自身投資。日本既參與美國“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)計劃”，在美國打造的基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)證評估體系中獲益，也與中國合作實現(xiàn)自身利益，使日本的海外投資經(jīng)驗、現(xiàn)金技術(shù)、風(fēng)險管控機制與中國的資金、產(chǎn)能相結(jié)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。2018年日本與中國簽署亞洲共同開發(fā)50個基礎(chǔ)設(shè)施項目的協(xié)定。這表明美國獲得同盟支持的難度不斷加大。此外，特朗普正以一種反傳統(tǒng)和難以預(yù)測的方式放棄國際責(zé)任和道義領(lǐng)導(dǎo)地位，并尋求與盟友建立更基于現(xiàn)實利益的互動模式，從而加速了離心力。短期看，美國的盟國將通過強化同盟關(guān)系來擴大國際發(fā)展援助領(lǐng)域行動空間，并增加自主性。長期看，盟國將擺脫對同盟關(guān)系的重度依賴，實現(xiàn)獨立自主的目標(biāo)。

中美國際發(fā)展援助競爭越激烈，其他國家回旋的余地就越大，利用兩國矛盾兩邊漁利的機會就越多。美國利用官方溝通、演講、論壇等公共外交激發(fā)東南亞對高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施需求，以此干擾中國在該地區(qū)的投資和基建計劃。東南亞多數(shù)國家既利用美國在數(shù)字合作、貿(mào)易協(xié)議及基建相關(guān)的金融制度保障改善軟件，又要求中國以更好的報價投資其基建，提升其硬件；多數(shù)國家既對美國推廣民主保持警惕，又歡迎美國幫助其加強中國基建投資的問責(zé)和反腐，避免“中國利用體制漏洞拉攏當(dāng)?shù)氐恼尉?，操縱該國未來政治走向”。(24)Daniel Kliman, “Addressing China’s Influence in Southeast Asia:America’s Approach and the Role of Congress”, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20190508/109458/HHRG-116-FA05-Wstate-KlimanD-20190508.pdf.(上網(wǎng)時間：2019年10月16日)例如，從中國發(fā)展援助合作中收益頗多的馬來西亞當(dāng)局表示，保留在必要時與中國重新磋商部分協(xié)議條款的權(quán)利，特別是將在降低成本和貸款總額上重新談判。其他受援國家也將在中美競爭中尋求更好的報價和方案，這將擠壓中美的實際獲益空間。○