政策失靈與避責(zé)機制
——決策科學(xué)化和民主化進(jìn)程中的責(zé)任悖論

文/劉然

問題引入：誰來為政策失靈負(fù)責(zé)？

從現(xiàn)實來看，高速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)以及日趨復(fù)雜的社會問題讓運用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行管理的呼聲日益高漲，民主的擴(kuò)張也讓公民參與逐漸成為人們一種默認(rèn)的生活和行動方式。在這兩個維度中發(fā)展出了一條政策科學(xué)化和民主化的道路；其核心價值在于把通過科學(xué)知識的決策與公眾參與結(jié)合了起來。這種模式被認(rèn)為能夠改變傳統(tǒng)官僚制中公共權(quán)力過于集中的問題，從而保證決策者秉持客觀、理性的態(tài)度去制定和實現(xiàn)那些“好的政策”。在某種意義上，人們也認(rèn)為這是一項新的決策體制——決策的論證制和責(zé)任制。

然而，在“政府官員-專家-公眾代表”所構(gòu)成的決策體制中，存在著誰應(yīng)該為政策失靈負(fù)責(zé)的問題。在決策主體的角色定位與責(zé)任范圍不夠明晰的情況下，所謂“集體決策”不一定導(dǎo)向“責(zé)任共擔(dān)”的局面，同樣也意味著“責(zé)任共免”的結(jié)果。更嚴(yán)重的問題是，現(xiàn)有的決策體制雖然強調(diào)專家與公眾的角色，但這些外部主體的話語權(quán)和影響力受到各種制度性的擠壓，他們難以實現(xiàn)對公共權(quán)力的制約，即專家咨詢與公眾參與更多的時候流于“形式化”“定制化”。但政府官員卻能夠利用外部咨詢與公眾參與來證明自身決策的正當(dāng)性與合理性，強調(diào)自身決策是經(jīng)過多方參與和科學(xué)論證的。這樣一來，在發(fā)生決策失靈的時候，決策者就能夠規(guī)避問責(zé)風(fēng)險和回避社會的批評。這意味著，只要對這些外部力量“控制得當(dāng)”，決策者在政策制定中依然掌握著驚人的權(quán)力，權(quán)力大量集中、官僚逃避責(zé)任的現(xiàn)象沒有得到任何改良。這種現(xiàn)象被貝克稱為“有組織的不負(fù)責(zé)任”（organized irresponsibility）。最終，這會得到一個悲觀的責(zé)任悖論：政策的科學(xué)化與民主化是為了防范官僚主義而生的，但在運行中卻被官僚制同化和裹挾，成為了官僚主義在政策失靈時的保護(hù)傘，以至于扭曲了整個公共決策的運行。

文獻(xiàn)回顧：避責(zé)概念與研究進(jìn)展

為了防止公共政策的目標(biāo)偏離公共利益和客觀規(guī)律，人們強調(diào)政府必須就其行為向人民做出合理的說明、解釋，并為公共政策制定的后果承擔(dān)政治責(zé)任，以實現(xiàn)負(fù)責(zé)任的政府。對于如何實現(xiàn)這個目標(biāo)，學(xué)者們的普遍共識是建立有效的權(quán)力制約監(jiān)督機制，這一理論關(guān)切隨后被更具體地表述為問責(zé)（accountability）問題。與問責(zé)體制相伴而生的是避責(zé)行為（blame avoidance）。從現(xiàn)有文獻(xiàn)上看，威弗（R.Kent Weaver）最先將避責(zé)行為納入公共行政的研究范疇。對于政策制定者而言，其行為可能受到邀功、最優(yōu)決策和避責(zé)等多重動機的驅(qū)使。然而，威弗強調(diào)人們不可避免地受到“風(fēng)險厭惡”“消極偏見”（negativity bias）等非理性因素影響，使得他們對實際或潛在的損失比對收益更加敏感。這意味著，如果政府官員想要獲得更多的選票或者讓公眾或是上級滿意，他就不應(yīng)該考慮如何做出政績，而是應(yīng)該避免犯錯。因此，“避責(zé)”成為了官員經(jīng)由理性計算之后的選擇。

避責(zé)的概念能有效描述官員追求晉升以外目標(biāo)的行為邏輯，因而成為政治學(xué)與公共管理研究的熱點之一。學(xué)界形成了以下學(xué)理共識：其一，避責(zé)是出于自我利益保護(hù)的理性選擇；其二，全球性的避責(zé)時代已開啟；其三，避責(zé)行為是一個博弈過程，官員避責(zé)的動因是多元化的，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共輿論、問責(zé)力度等因素的影響，高福利國家、熱點事件以及高強度問責(zé)往往會提高避責(zé)行為發(fā)生的可能性；其四，避責(zé)是一個情景變量，根據(jù)環(huán)境背景、具體問題以及行動主體的差異，避責(zé)策略也會表現(xiàn)出多樣性。

目前，關(guān)于公共決策機制中的論述主要集中于某些程序環(huán)節(jié)或是外部專家的避責(zé)動機。這是因為，學(xué)界一般從控制官僚的角度看待決策的科學(xué)化與民主化進(jìn)程，并探討如何通過專家論證與公眾參與的方式讓官僚盡責(zé)。這種“外部權(quán)力是作為制衡官僚權(quán)力而存在的”預(yù)設(shè)，容易造成對各方?jīng)Q策主體的動機、偏好甚至整個決策結(jié)構(gòu)的狹隘化理解。從避責(zé)角度出發(fā)，重新審視“政府主導(dǎo)、公眾參與、專家論證”的決策制度下多方主體的動機、角色與行為，有助于超越具體的程序規(guī)則的爭論，為重新認(rèn)識科學(xué)決策、民主決策的制度本質(zhì)，并為制度的結(jié)構(gòu)性變革提供建設(shè)性思路。

責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的運作路徑

在政策的科學(xué)化與民主化進(jìn)程中，幾個核心問題必須重新明確：誰掌握著影響決策的權(quán)力？誰最終做出了決策？誰應(yīng)該為政策的后果負(fù)責(zé)？

1.責(zé)任的轉(zhuǎn)移路徑：多元決策主體的責(zé)任共擔(dān)

首先，誰掌握著影響決策的權(quán)力？毫無疑問，政府是決策中樞系統(tǒng)，但其決策權(quán)力受到其他決策主體的制約。在公共決策中設(shè)置專家咨詢、公民參與等法定程序，實質(zhì)是為了明確公共權(quán)力的作用范圍和行使邊界。這種約束表現(xiàn)為，雖然專家或是公眾代表的建議并非決策者必須遵循的權(quán)威性指令，但一般認(rèn)為，公共決策必須要經(jīng)過公開論證的環(huán)節(jié)。當(dāng)政策制定者壟斷了整個決策的時候，該決策的合理性與合法性都將遭受質(zhì)疑。

其次，誰最終作出了決策？在決策過程中，政府等公共權(quán)威控制著決策的選擇權(quán)與主導(dǎo)權(quán)，而作為多元決策主體之一的專家和公眾主要起的是參謀作用。不過，由于政策制定不只是單個決策者獨立地就政策合理性進(jìn)行投票的過程，那些外部主體依然至關(guān)重要。在決策主體之間達(dá)成高度共識時，專家和公眾的高度贊成或是高度反對的意見會對公共權(quán)威的決斷起到推波助瀾的作用，甚至當(dāng)某些決策被專家集體認(rèn)定為單一且理想化的解決方案時，外部建議幾乎被視作政府必須遵循的權(quán)威性指令。由此可見，雖然政府在整個政策制定活動中保持相對的獨立性，但是其他決策主體壓倒性的支持/反對行為，包括投票表決中的票數(shù)分布、專家論斷、民意調(diào)查結(jié)果等，將推動政策的生成/退出。

這提供了一種“責(zé)任轉(zhuǎn)移”的路徑：集體的共識程度越高，意味著其他決策主體在決策中的參與程度越高，此時政策往往被認(rèn)為是多方?jīng)Q策主體共同制定的成果，所有人都應(yīng)為此負(fù)責(zé)。因此，政策制定者將盡可能地主動向?qū)＜遗c公眾代表的意見靠攏、達(dá)成一致共識，這不僅有利于政策更好地為公眾所接受，更重要的是，這意味著有其他人分擔(dān)責(zé)任，成為自己的“替罪羊”。相反，共識程度較低時，政府官員則成為完全的決策中樞，決策者因而往往盡量避免作出這種政治成本高昂的決策或表示明確的政策立場。

2.責(zé)任的消解路徑：決策失靈的不可規(guī)避性

最后，誰應(yīng)該為政策失靈承擔(dān)怎樣的后果？在“政府官員-專家-公眾代表”所構(gòu)成的決策體制中，考慮到專家等決策主體也是含括在整個決策場域之中的，那么所謂“責(zé)任轉(zhuǎn)移”的路徑?jīng)]有解決根本問題，因為公眾責(zé)備還是會從政府官員轉(zhuǎn)移到整個政策制定過程中。但在科學(xué)崇拜與不確定性的“保護(hù)傘”下，來自外部的責(zé)備能夠得到一定程度的消解。

當(dāng)代社會對科學(xué)理性的崇拜達(dá)到了極致，與此同時，對自然的不斷探索也讓人們意識到了科學(xué)中的不確定性，使得人們對科學(xué)的敬畏之心也愈發(fā)強烈。這造成了一種結(jié)果：科學(xué)中的不確定性是為公眾所理解的。高度專業(yè)化的科學(xué)領(lǐng)域遠(yuǎn)離公眾的日常認(rèn)知領(lǐng)域，且自帶客觀性與中立性的屬性，那些龐大的數(shù)據(jù)、復(fù)雜的模型、精密的推導(dǎo)與專家的背書能讓公眾確信這是最接近科學(xué)與理性的判斷。科學(xué)家的后知后覺往往被歸因于神秘而無法掌握的自然世界，人們或許會對科學(xué)的不確定性唏噓不已，科學(xué)與理性的權(quán)威性并不會因此動搖。相反，政策中的不確定性是不為公眾所接受的。首先，這些決策往往與公眾的日常認(rèn)知領(lǐng)域過于息息相關(guān)，并且總是以一種結(jié)論式或是簡單說明式的結(jié)果呈現(xiàn)在大家面前，其間缺失了一個讓公眾“確信”的過程。其次，政策方案本身就是“對整個社會價值的權(quán)威性分配”，這種政治過程過多地涉及到價值與利益的討論，其本身也難以如科學(xué)研究一般讓公眾信服。更不要說在過去幾百年的政治實踐中，公眾早已對政治的運行失望透頂。公眾們往往樂于基于個人認(rèn)知去評判那些決策的合理性，將決策失靈歸咎于決策制定者的無知、無能，或是認(rèn)為這些決策主體的個人利益干預(yù)了正確的判斷，并認(rèn)為決策失靈本可避免。

這產(chǎn)生了一種“責(zé)任消解”的路徑：任何一種決策都面臨信息不完全、不確定性以及模糊性的三大困境。即便是擁有了現(xiàn)代科學(xué)理論與技術(shù)的支撐，也無法確保決策的絕對正確。政策制定者之所以向科學(xué)專家尋求幫助，就是試圖將這種未知性與不確定性通過客觀中立的專家論證的方式展示出來，說服并得到公眾的認(rèn)同與理解。傳達(dá)的暗示就是：高度復(fù)雜性和高度不確定性背景下是無法做出最優(yōu)決策的，每一項決策都有風(fēng)險。但決策主體必須讓公眾確信現(xiàn)在的選擇就是當(dāng)前情境下的最優(yōu)決策，或許它依然存在風(fēng)險或不足，但采取另外一種方法或許會更糟。單單從政策失靈的結(jié)果出發(fā)去責(zé)備政府的客觀失誤，這被認(rèn)為不明智的。

責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的具體策略

1.替罪羊策略

我國政策制定程序被分為“謀”與“斷”兩個步驟，“謀”發(fā)生在“斷”之前，專家和各方公眾代表必須在委托期限內(nèi)明確表示自己的政策立場，而參與政策制定的高層官員卻可以在充分的討論之后再作出決定，這為決策者的行動提供了先機。如果這些外部主體的意見與決策官員自身的意愿相契合，高層官員往往會主動靠攏，通過信息公開、專家論辯、專家聽證會、意見征詢與集體投票等手段，證明這是科學(xué)化與民主化主張下多元主體共同做出的決策。如果決策者與外部主體的主流意見之間存在微弱的分歧，決策者會通過“折中”的方式闡述自身的考量，力求達(dá)成一致共識。決策者與外部主體的觀點具有較大分歧的情況往往不會出現(xiàn)，因為決策者往往從一開始就會對獨擔(dān)責(zé)任的情形予以避免。

2.折中替代擇優(yōu)

當(dāng)參與政策制定的政策主體的一致程度較低時，不僅意味著該方案可能存在較大風(fēng)險，更意味著，決策者必須獨立承擔(dān)來自反對方的全部壓力與責(zé)備。這對專家與公眾代表而言同樣適用——越偏離觀點的“中間值”，往往意味著更激烈的論辯、更復(fù)雜的解釋說明、更冗長的協(xié)商過程。因此在民主決策中，尋求一致性比最優(yōu)解決方案更為重要，“折中而非擇優(yōu)”往往成為政策制定者的首要目標(biāo)。為了達(dá)成共識，參與政策制定的官員、專家和公眾代表進(jìn)行一定程度的協(xié)商和妥協(xié)，使最終決策趨于模糊和折中。并且，現(xiàn)實可行的折中方案，加固了各方的利益訴求，也使得最終方案更容易為各方接受，避免陷入無休止?fàn)幷摰墓秩Α?/p>

3.限制政策議程

在避責(zé)動機的驅(qū)使下，決策者會從根源上規(guī)避風(fēng)險程度較高的決策。因此，在政策制定的過程中，政府官員往往會以行政干預(yù)等手段，通過控制進(jìn)入議程的政策問題、劃定議事的邊界和審定具體政策議題等方式，限制政策議程，為政府是否采取行動、何時采取行動、采取何種行動劃定安全范圍。但這同時也往往意味著循規(guī)辦事、減少創(chuàng)新以及極度保守，這也是政府機構(gòu)中的政治任命者和行政官僚經(jīng)常被批評過度審慎、僵化與循規(guī)蹈矩的原因。只有在某些突發(fā)事件的催化之下，才能使決策者對待成本與收益、政策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及自由裁量權(quán)等的態(tài)度發(fā)生根本性變化，超越避責(zé)動機的“政策之窗”才可能打開。這使得在日常決策中限制政策議程的行為變得十分常見，而主動創(chuàng)新尤其困難。

4.定制外部意見

對于政府而言，核心的問題并不是將那些外部力量排斥在外，而是應(yīng)當(dāng)嘗試與外部力量建立一種“合作關(guān)系”，使其成為服務(wù)于自身利益的工具。首先，相對于國外將政策咨詢打包給市場機構(gòu)的外部咨詢方式，我國政府更加偏好選擇內(nèi)部咨詢的方式，委托服務(wù)于各級政府的政策研究中心進(jìn)行判斷。這些專家大部分是編制內(nèi)成員，或者其研究課題受到政府機構(gòu)的資助，他們與政府或是企業(yè)是利益共同體的關(guān)系，為專家意志附和決策主體意志埋下了伏筆。其次，知識上的分歧也為黑箱操作提供了便利。咨詢對象、外部意見往往是被政治有目的性地選擇、吸納與強化的——意見相近的專家或者公眾代表往往被挑選進(jìn)入，意見相左的對象則被排除在外。

總結(jié)與討論：在賦權(quán)與限權(quán)間尋求平衡

學(xué)界往往從控制官僚的角度看待決策的科學(xué)化與民主化進(jìn)程，并從完善專家咨詢制度的角度思考如何進(jìn)行責(zé)任完善的問題。然而，在當(dāng)前的決策體制中，政府在“權(quán)力-知識”兩方面處于絕對壟斷地位。一方面，政府主導(dǎo)著整個決策進(jìn)程并把控著方案的最終選擇權(quán)；另一方面，政府也控制著外部主體的遴選權(quán)，這為外部力量附和決策主體意志埋下了伏筆。當(dāng)決策者占據(jù)主要地位甚至獲得壟斷權(quán)力時，專家與公眾代表等外部主體的介入是難以實現(xiàn)多方的權(quán)力制衡的，官僚機構(gòu)將通過各種方式控制議程、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，以實現(xiàn)回避社會批評和規(guī)避問責(zé)風(fēng)險的目的。因此，最后問題的重點必須回歸到?jīng)Q策權(quán)力的相互制約與重新分配上去。

當(dāng)前，“賦權(quán)”（empower）的主張意在充實專家與公眾代表在公共決策過程中的權(quán)利，形成與政府決策權(quán)之間的制衡結(jié)構(gòu)。強調(diào)對專家意見的回應(yīng)性、公開外部意見、公開各方主體的投票分布以及要求政府闡述最終考量，有益于將公共政策討論過程的動態(tài)性、不確定性以及復(fù)雜性充分展示出來，從而規(guī)避科學(xué)決策、民主決策過程中的異化行為。但與此同時，其他的問題也可能隨之而來。當(dāng)專家意見憑借自身的科學(xué)性凌駕于官僚權(quán)力之上時，同樣會衍生出專家依托自身優(yōu)勢進(jìn)行策略行動的可能。因此，必須在“賦權(quán)”與“限權(quán)”之間找到平衡點。雖然科學(xué)研究充滿著不確定性，但是研究必須是理性的，能夠經(jīng)受同行評議的檢驗的。因此，“限權(quán)”的思路在于，引導(dǎo)專家們之間相互監(jiān)督，在這里數(shù)據(jù)分析依然被置于最顯著的位置，平衡的專家構(gòu)成、充分的數(shù)據(jù)支撐與公開的辯論環(huán)節(jié)也非常重要。

不過，如果延續(xù)以上思路，那么“賦權(quán)”與“限權(quán)”的平衡似乎容易陷入到一個無休止的怪圈：無論如何進(jìn)行權(quán)力的配置與均衡，這些決策主體總是會用各種私人目標(biāo)置換原初的公共目標(biāo)，因而總是存在權(quán)力異化的可能。這是行動者出于自身利益保護(hù)或是自身利益追求下的必然性行為。也正是因為這種經(jīng)濟(jì)人的預(yù)設(shè)，使得各種權(quán)力制衡、程序建構(gòu)的實踐構(gòu)想總是顯得脫離實際，權(quán)力的尋租總是會找到各種各樣的行動空間。想要跳出這個怪圈，一條路徑是走向科學(xué)理性的極端，縮減“人為”的影響，當(dāng)前公共管理領(lǐng)域中掀起的人工智能熱潮已然印證了這一項趨勢。另外一條道路則是主張公共性的復(fù)蘇，強調(diào)共生性能實現(xiàn)對利己性的消解，從根源上瓦解這個怪圈。雖然在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)學(xué)與科學(xué)掀起的狂潮下，后者幾乎是一條被忽視的道路，但必須承認(rèn)的是，這依然提供了另外一種可能的解決問題的思路。