從絕對貧困到相對貧困：理論關(guān)系、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與政策重點(diǎn)

文/汪三貴 劉明月

消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是中國共產(chǎn)黨的重要使命。新中國成立70年來，黨和政府始終高度重視扶貧開發(fā)工作，實(shí)施了一系列扶貧規(guī)劃，從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到精準(zhǔn)扶貧，探索出一條具有中國特色的農(nóng)村貧困治理之路，為消除絕對貧困和全面建成小康社會(huì)夯實(shí)了根基。尤其是黨的十八大以來，黨中央將扶貧開發(fā)工作擺到了治國理政的重要位置，作出了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署，在全黨全國全社會(huì)力量的合力攻堅(jiān)下，脫貧攻堅(jiān)取得了決定性成就。2012～2019年，中國的貧困人口從9899萬人減少到551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%。到2020年年底，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將實(shí)現(xiàn)全部脫貧、貧困縣將全部摘帽、區(qū)域性整體貧困基本得到解決，絕對貧困問題將得到歷史性消除。然而，消除絕對貧困并不意味著中國將不存在貧困問題，也不意味著減貧工作的暫停，相對貧困問題還會(huì)長期存在，并將成為未來減貧的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”的目標(biāo)任務(wù)，這意味著中國的貧困治理在2020年進(jìn)入到相對貧困治理的新階段。

目前學(xué)者們對相對貧困的關(guān)注主要集中在相對貧困的理論、標(biāo)準(zhǔn)和長效機(jī)制方面，而有關(guān)絕對貧困與相對貧困理論關(guān)系、貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的探討還不夠深入。絕對貧困與相對貧困有何不同？中國的扶貧戰(zhàn)略如何從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困？相對貧困治理階段重點(diǎn)要關(guān)注哪些問題？這些問題的回答有助于了解中國扶貧的新形勢，把握中國扶貧工作的未來走向，構(gòu)建解決相對貧困的長效機(jī)制。

絕對貧困與相對貧困的理論關(guān)系

（一）絕對貧困的內(nèi)涵及測度

絕對貧困的概念最早由Booth于1887年在倫敦東區(qū)開展的研究中提出。他將每周收入少于18便士且擁有6個(gè)孩子的家庭定義為貧困家庭，同時(shí)還將收入之外的工作類型和生活條件納入貧困的判定依據(jù)，如果個(gè)人沒有工作且不存在酗酒、賭博等行為則被認(rèn)定為貧困人口。除了Booth，Rowntree于1889年在約克鎮(zhèn)的研究中將貧困定義為家庭的總收入不足以獲得維持體力的最低需要。這里的最低需求包括食品、衣服、租金等其他物品，是對Booth研究的拓展。如果個(gè)人（家庭）獲得的收入低于滿足這些基本需求所需的收入，則處于貧困狀態(tài)，這里的貧困定義顯然是一個(gè)絕對的、客觀的概念?？梢姡诮^對貧困定義中，基本需求是核心概念，準(zhǔn)確把握最低基本生活所需是進(jìn)行概念界定的關(guān)鍵。在早期貧困研究中，基本需求僅僅包括食物、衣著、住房和醫(yī)療，Townsend則認(rèn)為最低需求不僅僅是維持體力，還應(yīng)該包括社會(huì)參與成本等。部分學(xué)者建議增加教育、文化設(shè)施、公共環(huán)境衛(wèi)生等社會(huì)保障內(nèi)容，基本需求內(nèi)容從生理需求擴(kuò)展到人的基本需求。

國內(nèi)最廣泛接受的絕對貧困概念為“在一定的社會(huì)環(huán)境和生存方式下，個(gè)人（家庭）依靠其勞動(dòng)所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的狀況”。絕對貧困具有客觀物質(zhì)性，用客觀的維持基本生存需求的物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來衡量貧困，這里物質(zhì)必需品通常包括食品、住房、衣服等。絕對貧困在生產(chǎn)方面表現(xiàn)為個(gè)人（家庭）缺乏再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至難以維持簡單再生產(chǎn)。絕對貧困在消費(fèi)方面表現(xiàn)為個(gè)人（家庭）不能滿足衣食住行等人類基本生存所需的基本消費(fèi)。隨著Rowntree首先使用市場菜籃子方法（又稱預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法）來制定絕對貧困線后，學(xué)者們對絕對貧困線進(jìn)行了廣泛研究和分析，目前主要的測量方法有基本需求法、恩格爾系數(shù)法、馬丁法、一天一美元法等。國際上常用的絕對貧困線是1990年制定的，世界銀行選取當(dāng)時(shí)一些最貧窮國家居民維持最低生活所需要的收入，通過購買力平價(jià)換算進(jìn)而劃定1.01美元/人/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)，用以衡量全球的絕對貧困狀況。該貧困線分別于2008年、2015年調(diào)整為日均1.25美元和日均1.9美元。我國的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)是國家統(tǒng)計(jì)局基于食物貧困線和非食物貧困線確定的，先后采用過3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別是“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2008年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”。

（二）相對貧困的內(nèi)涵及測度

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，個(gè)人（家庭）的收入、消費(fèi)和福利需求會(huì)受到其他人（家庭）的影響，衡量個(gè)人（家庭）的富裕程度取決于社會(huì)上其他人（家庭）的福祉，需要用相對標(biāo)準(zhǔn)來界定貧困線。按照這種思路，個(gè)人（家庭）是否貧困不僅取決于自己有多少收入，還取決于社會(huì)上其他人（家庭）的收入情況，通過觀察收入低于一定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)即可獲得貧困狀況。Townsend從資源分配角度定義相對貧困，若個(gè)人（家庭）所擁有的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般大眾（家庭）所支配的資源量以至于無法獲得某些類型的飲食，缺少正常的社會(huì)活動(dòng)，無法享有社會(huì)廣泛認(rèn)可的生活條件和便利設(shè)施時(shí)則處于貧困狀態(tài)。Sen從權(quán)利剝奪視角來定義相對貧困，若個(gè)人（家庭）在社會(huì)上享有的權(quán)利被剝奪則認(rèn)為其處于貧困狀態(tài)。相對貧困衡量的是一個(gè)社會(huì)中不同群體的收入不平衡問題，與不同群體之間擁有的財(cái)富、收入有關(guān)，又與社會(huì)公平觀、個(gè)人的自我認(rèn)同緊密相連。相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪，這是相對貧困理論最核心的觀點(diǎn)。

相對貧困具有六個(gè)特征。（1）長期性。相對貧困以社會(huì)中位收入或平均收入的某個(gè)比率作為測量標(biāo)準(zhǔn)，不同群體的收入不能達(dá)到絕對的均衡，相對貧困是長期存在的。（2）相對性。相對貧困是一個(gè)比較的概念，個(gè)人（家庭）是否貧困取決于處于相同社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的其他社會(huì)成員，體現(xiàn)在主客觀相對性、時(shí)空相對性、流動(dòng)性與不穩(wěn)定性等多個(gè)層面。（3）不平等性。相對貧困反映了不同社會(huì)成員之間的資源分配關(guān)系。（4）動(dòng)態(tài)性。其測定標(biāo)準(zhǔn)不是固定不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境、居民收入水平的變化而變化。（5）主觀性。其設(shè)定依賴于研究人員對不同國家或地區(qū)的主觀判斷。（6）多維性。其測定標(biāo)準(zhǔn)不僅包括物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即個(gè)人（家庭）收入不能維持其基本生存需求的狀況；還包括精神標(biāo)準(zhǔn)，即個(gè)人（家庭）難以滿足教育、衛(wèi)生等基本能力需要的社會(huì)排斥感。相對貧困的測度主要依據(jù)相對貧困線來進(jìn)行，相對貧困線的確定與某一地區(qū)的收入、消費(fèi)等物質(zhì)財(cái)富的總體分配有關(guān)。通常的做法是將相對貧困線設(shè)定為社會(huì)中位收入或平均收入的某個(gè)比率，低于相對貧困線的人口即處于相對貧困狀態(tài)。雖然中國采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)是基于收入體現(xiàn)的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，但東部地區(qū)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份率先對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡顯著的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了自主探索和實(shí)踐。

（三）絕對貧困與相對貧困的關(guān)系

絕對貧困與相對貧困是一組相對的貧困概念，兩者是相互聯(lián)系的。第一，兩者都是反映貧困程度的概念。絕對貧困是指不能滿足基本生存需求的一種狀態(tài)，相對貧困是指低于社會(huì)平均水平的一種狀態(tài)，但兩者都處于一種較低的生活狀態(tài)。第二，兩者是相互共存的。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的不斷改變，相對貧困問題將長期存在，絕對貧困問題也會(huì)階段性出現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，全社會(huì)處于整體貧困階段，遭受相對貧困的群體往往也是絕對貧困群體。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高階段，遭受相對貧困的群體早已能夠滿足基本的生存需求，消除絕對貧困為緩解相對貧困奠定了基礎(chǔ)，并創(chuàng)造了條件。

絕對貧困與相對貧困之間也有明顯的區(qū)別。第一，絕對貧困是物質(zhì)上或經(jīng)濟(jì)上的最低生理需求，是一種生存臨界狀態(tài)，側(cè)重基本生存所需。相對貧困是參照目標(biāo)群體后產(chǎn)生的一種落后和收入下降的狀態(tài)，包含了較高層次的社會(huì)心理需求，側(cè)重相對排斥、相對剝奪。第二，絕對貧困的測度立足于維持基本生存所需的熱量、營養(yǎng)、住房安全、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，測度標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的客觀性。相對貧困的測度立足于參與社會(huì)發(fā)展和共享成果發(fā)展的權(quán)利，通過與目標(biāo)社會(huì)群體相對比較進(jìn)行判定，測度標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的主觀性。第三，絕對貧困存在于特定的歷史時(shí)期、特定區(qū)域和特定的群體，經(jīng)過一定的扶貧工作是可以被消除的。相對貧困在任何人類社會(huì)發(fā)展階段都存在，只要有階級和財(cái)富的存在，就沒有絕對的平均和公平，就會(huì)有不平等和不均衡的現(xiàn)象發(fā)生。

中國消除絕對貧困的戰(zhàn)略演變

隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國消除絕對貧困的扶貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了“保生存—保生存與促發(fā)展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個(gè)階段，每個(gè)階段都有不同的貧困特征、扶貧目標(biāo)、政策措施和扶貧效果。

（一）保生存階段的扶貧政策（1949～1978年）

新中國成立時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)蕭條，處于崩潰的邊緣，人均國民收入水平較低，僅有31美元，國民普遍處于極端貧困狀況。為盡快緩解這種局面，中國政府先后開展土地改革、合作化、人民公社化等運(yùn)動(dòng)，以縮小資源占有、收入占有的差異。雖然沒有出臺(tái)具體的扶貧計(jì)劃，但眾多的政策、制度、規(guī)劃等都是圍繞減緩大面積普遍存在的農(nóng)村貧困狀況而開展。在這個(gè)階段，集體和農(nóng)村群體通過努力發(fā)展生產(chǎn)自救，國家僅僅在少數(shù)區(qū)域出現(xiàn)大規(guī)模普遍困難時(shí)提供必要的食物生活救濟(jì)，即臨界生存推動(dòng)的道義性救濟(jì)。全國普遍性的貧困問題得到了較大程度的緩解，雖然農(nóng)村地區(qū)還存在一定規(guī)模的貧困，但農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化程度得到消除，社會(huì)總體的不平等程度降低。

（二）保生存、促發(fā)展階段的扶貧政策（1978～1985年）

按照1978年的貧困線來估算，當(dāng)時(shí)的貧困發(fā)生率約為30.7%，貧困人口規(guī)模約為2.5億，這一時(shí)期大面積的貧困主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。國家通過實(shí)施農(nóng)村土地改革、市場制度和就業(yè)制度改革，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)騰飛的背景下快速發(fā)展，不能解決溫飽的貧困人口大幅度減少。但由于自然、歷史等方面的原因，貧困差異現(xiàn)象逐漸凸顯，中國政府針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、貧困人口集中的地區(qū)實(shí)施一系列政策措施。反貧困實(shí)踐開始嘗試從生存救助為主向生產(chǎn)發(fā)展為主轉(zhuǎn)變，同時(shí)也帶來了巨大的減貧效應(yīng)。按照當(dāng)時(shí)世界銀行和中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，絕對貧困人口分別下降63%和50%，但農(nóng)村居民之間的收入差距開始拉大，收入分配的基尼系數(shù)從1978年的0.21增加到1985年的0.28。

（三）解決溫飽階段的扶貧政策（1986～2000年）

隨著農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困問題從普遍性轉(zhuǎn)向區(qū)域性，整體性的制度變革和全面的經(jīng)濟(jì)增長很難在緩解貧困方面有更大的作為，中國政府開始將扶貧開發(fā)工作納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體布局中，實(shí)施有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)計(jì)劃?？傮w來看，扶貧工作脫離社會(huì)救助系統(tǒng)，成為相對獨(dú)立、有組織的社會(huì)工程；扶貧方式改變傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧策略，實(shí)施以“造血式”為主的開發(fā)式扶貧方針；扶貧資金的使用由分散平均向重點(diǎn)集中轉(zhuǎn)變，扶貧資金投放方式更加多元化；扶貧主體不再是單一的政府支援，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量積極參與，逐步構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧、行業(yè)扶貧的大扶貧格局。這一階段的扶貧工作取得了積極成效，基本解決了貧困人口的溫飽問題。

（四）鞏固溫飽階段的扶貧政策（2000～2010年）

新世紀(jì)初，全國農(nóng)村未解決溫飽的貧困人口有3000多萬，低收入貧困人口有6000多萬。這些貧困人口總體上呈分散化趨勢，具有“大分散、小集中”的特征。為適應(yīng)農(nóng)村貧困狀況的新變化和鞏固扶貧成果，中國政府于2001年實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》，確定了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的方針，反貧困實(shí)踐進(jìn)入解決溫飽、鞏固溫飽的新階段。扶貧開發(fā)工作在此階段的新探索主要包括：完善了貧困瞄準(zhǔn)的方式和貧困標(biāo)準(zhǔn)；出臺(tái)了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策；堅(jiān)持綜合開發(fā)、全面發(fā)展；建立最低生活保障制度。經(jīng)過10年的扶貧開發(fā)，到2010年底，按照年人均可支配收入1274元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口減少至2688萬人，農(nóng)村貧困人口的比重下降到2.8%。

（五）全面小康階段的扶貧政策（2011～2020年）

這時(shí)期的貧困人口具有分散化與碎片化的特征，大多分布在社會(huì)事業(yè)發(fā)展程度較低的中西部地區(qū)，貧困程度深，自我發(fā)展能力弱，扶貧開發(fā)成本高。為徹底消除絕對貧困，解決全面建設(shè)小康社會(huì)的最大短板，中國政府將扶貧開發(fā)工作提高到前所未有的高度，制定和實(shí)施了一系列新的扶貧戰(zhàn)略?？傮w來看，扶貧開發(fā)方式由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)灌溉”，扶貧資源使用由多頭分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌集中，扶貧考評體系由側(cè)重考核地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)向考核脫貧成效。截至2019年底，貧困人口減少至551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%；截至2020年2月底，全國832個(gè)貧困縣中已有601個(gè)宣布摘帽，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。2020年底，我國將奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，絕對貧困問題也將得到歷史性解決。

中國相對貧困的狀況及治理重點(diǎn)

（一）中國相對貧困狀況日趨明顯

雖然中國的減貧事業(yè)取得顯著成績，但中國農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題日趨明顯，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，農(nóng)村地區(qū)不平等程度加大。新中國成立初期，國家通過所有制改造、土地制度改革等措施，徹底切斷了產(chǎn)生貧富差距或兩極分化的經(jīng)濟(jì)根源，創(chuàng)造了一個(gè)消滅工農(nóng)、城鄉(xiāng)、體力腦力勞動(dòng)三大差別的相對扁平化的社會(huì)。這個(gè)時(shí)期雖然國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但因整個(gè)社會(huì)的相對扁平化，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)的差異不明顯，貧富差距、階層分化、相對剝奪的體驗(yàn)不強(qiáng)烈，相對貧困問題相對隱蔽且不顯著。改革開放以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴”效應(yīng)隨著市場化經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)和體制改革效應(yīng)的下降而逐漸放緩，農(nóng)村的不平等程度逐漸加大。從收入分配差異程度來看，農(nóng)村的基尼系數(shù)由1978年的0.2124上升到2005年的0.3751，提高了16.3個(gè)百分點(diǎn)。從農(nóng)村居民家庭人均收入的增長情況來看，低收入戶與其他戶的收入差距越來越明顯，導(dǎo)致農(nóng)村居民收入差距逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)相對貧困現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

第二，城市與農(nóng)村居民之間的收入差距擴(kuò)大。從1991年中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長期后，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大。如果扣除價(jià)格上漲因素之后農(nóng)村居民收入為1的話，那么1978～1993年，城鄉(xiāng)居民收入差距是2.57∶1到2.59∶1，1994～2000年這一差距增加3.06∶1到3.44∶1。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比先是持續(xù)上升，2004年達(dá)到峰值（3.45倍），之后持續(xù)下降，到2019年收入比下降為2.64倍。但中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距絕對值一直在持續(xù)拉大，2013年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別為26467元、9429.59元，兩者的差距為17037.41元。到2019年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別為42358.80元、16020.67元，兩者的差距擴(kuò)大到26338.13元。中國城鄉(xiāng)居民收入差距在高位徘徊，相對貧困現(xiàn)象日益凸顯。

第三，區(qū)域之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯。新中國成立初期，全國大部分地區(qū)處在較為同等的發(fā)展水平上，隨著改革開放政策的逐步推進(jìn)，東部沿海地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展快于中部地區(qū)和西部地區(qū)，不同區(qū)域的收入差距逐漸拉大，區(qū)域之間的相對貧困問題開始出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代，我國開始實(shí)施有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動(dòng)，在緩解絕對貧困方面成績顯著，但因投入有限，在緩解區(qū)域間相對貧困方面并未發(fā)揮明顯的作用。20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，區(qū)域之間發(fā)展不平衡的問題日益明顯，國家開始實(shí)施西部大開發(fā)、推動(dòng)中部地區(qū)崛起等一系列戰(zhàn)略，對緩解絕對貧困和區(qū)域間的相對貧困都發(fā)揮了顯著作用。精準(zhǔn)扶貧以來，“五個(gè)一批”工程的實(shí)施推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，但從收入差距來看，區(qū)域之間發(fā)展的不平衡程度依舊明顯。2013～2018年，西部地區(qū)居民人均純收入與東部地區(qū)、中部地區(qū)的差距分別為9739.40元、1344.90元，并于2018年分別增加到14362.40元、1862.50元。區(qū)域發(fā)展差距是思考相對貧困治理的重要視角，即便是反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑庀鄬ω毨В钒l(fā)達(dá)地區(qū)仍然是扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)。

（二）相對貧困階段治理重點(diǎn)

（1）確定合適的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)

第一，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合社會(huì)主要矛盾變化來確定。黨的十九大報(bào)告指出，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為我國社會(huì)的主要矛盾。人民日益增長的美好生活需求不僅包括為滿足人類基本生存需要的物質(zhì)性需求，還包括社會(huì)安全、社會(huì)保障和社會(huì)公正等社會(huì)性需求，以及被尊重、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等心理性需求。相對貧困標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮貧困人口較高層次的發(fā)展需求，在“兩不愁、三保障”的基礎(chǔ)上納入反映生產(chǎn)和生活的多維指標(biāo)，在絕對收入水平上要有較大幅度的提高。第二，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)制定要考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。治理相對貧困問題就是要降低發(fā)展的不平衡不充分，制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)就需要將城鄉(xiāng)和區(qū)域差距問題考慮在內(nèi)，使其符合中國國情且有助于縮小收入分配差距、緩解社會(huì)不公平程度。從區(qū)域發(fā)展差距的角度來看，相對貧困治理可以通過分層級、分區(qū)域制定貧困標(biāo)準(zhǔn)的辦法，推動(dòng)各地形成同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的相對貧困治理模式。

（2）針對低收入群體的差異化扶持政策

進(jìn)入相對貧困治理階段，雖然大部分群體的生活水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障政策得到明顯改善，但還有部分群體難以跳出低收入群體，特別是老弱病殘、兒童、婦女等弱勢群體。針對完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困群體，要完善農(nóng)村養(yǎng)老制度、醫(yī)療保障制度等，保障特殊群體的基本生活，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)救助方式，推動(dòng)由物質(zhì)和資金救助為主向物質(zhì)、資金、精神、能力等相結(jié)合的綜合援助轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)救助能力。對于有勞動(dòng)能力的低收入群體，要實(shí)施開發(fā)性的扶貧措施，以提高其家庭收入水平。一方面發(fā)展有利于低收入群體增收的益貧性產(chǎn)業(yè)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，增強(qiáng)新型經(jīng)營主體的帶動(dòng)能力，讓更多低收入群體在產(chǎn)業(yè)鏈條上受益。另一方面促進(jìn)低收入群體充分就業(yè)。在金融、土地等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，吸納無業(yè)低收入群體就業(yè)。搭建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，鼓勵(lì)低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，并對其進(jìn)行技能培訓(xùn)，提升低收入群體的就業(yè)能力。

（3）建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制

現(xiàn)行的扶貧體制主要采取了城鄉(xiāng)分治的方式，城鄉(xiāng)兩套扶貧體系在政策對象、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)、政策措施等方面都存在明顯差異，與相對貧困階段目標(biāo)群體要涵蓋城鄉(xiāng)整個(gè)社會(huì)階層之間的矛盾突出，為此，需要建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制。第一，低保和扶貧兩項(xiàng)制度一體化。部分有條件的地區(qū)要率先統(tǒng)一城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的并軌，使農(nóng)村困難群體享受到與城市困難群體同等水平的救助標(biāo)準(zhǔn)。低保制度與其他社會(huì)救助方案需要實(shí)現(xiàn)跨地域的整合和標(biāo)準(zhǔn)化，需要與扶貧干預(yù)手段以及其他社會(huì)福利計(jì)劃相協(xié)調(diào)。第二，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給非均等化是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入和生活水平不均的重要原因，讓城鄉(xiāng)居民享有同等的基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量將成為相對貧困階段扶貧工作的重點(diǎn)。不僅要有步驟、分階段推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一銜接，還要逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度等，補(bǔ)齊共同富裕的短板。

（4）關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域發(fā)展

脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，全國仍然會(huì)有部分地區(qū)處于相對落后的狀態(tài)，仍需要在公共政策、資金項(xiàng)目上對其傾斜。我國區(qū)域發(fā)展不平衡的短板在短時(shí)間內(nèi)很難補(bǔ)齊，雖然2020年后不宜繼續(xù)采用確定貧困縣的方式實(shí)施扶持政策，但仍需繼續(xù)以欠發(fā)達(dá)片區(qū)為單元傾斜性地投入各種資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的互聯(lián)互通和整體性開發(fā)。一是加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的財(cái)政投入傾斜。相對貧困治理階段的扶貧資金及項(xiàng)目要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，重點(diǎn)解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)問題，補(bǔ)齊短板，增加農(nóng)民公共資源的可獲得性。實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，為緩解相對貧困人口的貧困程度創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。二是增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合開發(fā)力度。提高對欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，作好產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，避免同質(zhì)化競爭，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)也要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)定不移走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展之路。