完善應(yīng)急管理法治保障 提升突發(fā)事件防控能力

周世虹

重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是國(guó)家治理體系和治理能力水平的現(xiàn)實(shí)反映。

這次新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作是一次嚴(yán)峻考驗(yàn)，也是一次實(shí)踐檢驗(yàn)。

通過(guò)檢驗(yàn)展示了我國(guó)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度優(yōu)越性，同時(shí)也暴露出一些突出問(wèn)題。比如突發(fā)事件應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理、處置的法律法規(guī)規(guī)定相互銜接不夠，應(yīng)急管理體制、機(jī)制缺乏科學(xué)性和可操作性；黨員干部的法律意識(shí)、大局意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)行能力不足；粗暴執(zhí)法和不文明執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)公眾缺乏重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理知識(shí)和理性，服從配合意識(shí)不夠；信息發(fā)布不及時(shí)、不統(tǒng)一；輿情引導(dǎo)效率遲緩等。

如何完善應(yīng)急管理法治保障、提升突發(fā)事件防控能力？現(xiàn)提出以下四點(diǎn)建議。

修改完善相關(guān)法律法規(guī)

（一）修改完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和傳染病防治法等相關(guān)法律規(guī)定

1.對(duì)應(yīng)急管理和處置措施的決定、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行分級(jí)分類。明確各級(jí)政府及相關(guān)職能部門的決定權(quán)限；較高級(jí)別的緊急措施如封城、封閉管理、“戰(zhàn)時(shí)管制”“戰(zhàn)時(shí)管理”屬于全國(guó)和地方重大決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)依法作出決定，國(guó)務(wù)院可以在法律授權(quán)的情況下作出決定，其他地方各級(jí)人民政府無(wú)權(quán)決定。

2.對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。上述相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有的表述為國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，有的是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，有的是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。

3.明確地方人民政府和其應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系（即是平等關(guān)系還是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、授權(quán)和被授權(quán)關(guān)系）；對(duì)國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府和國(guó)家各級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行劃分，規(guī)定哪些應(yīng)當(dāng)由政府（哪一級(jí)政府）決定、發(fā)布，哪些應(yīng)當(dāng)由指揮機(jī)構(gòu)（哪一級(jí)）決定、發(fā)布；避免形成概念模糊、職責(zé)不清、權(quán)限不明的狀況。

4.對(duì)事件預(yù)警、響應(yīng)、疫區(qū)、隔離、強(qiáng)制隔離、征用、緊急措施、應(yīng)急處置措施、封鎖以及緊急狀態(tài)的名稱和內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，避免重復(fù)交叉。對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)中的突發(fā)事件分級(jí)（四級(jí)）、預(yù)警制度分級(jí)（四級(jí)）、突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)（四級(jí)）、醫(yī)療救援事件分級(jí)（四級(jí)）和醫(yī)療救援應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)（四級(jí)）進(jìn)行有序銜接和統(tǒng)一。

5.統(tǒng)一制定適應(yīng)于各級(jí)、各領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化、一體化的應(yīng)急管理和處置規(guī)則及流程，根據(jù)突發(fā)事件類別和級(jí)別，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、編制應(yīng)急管理、處置法律指南和技術(shù)指引，以避免矛盾沖突，確保政令暢通，精準(zhǔn)實(shí)施。

（二）修改野生動(dòng)物保護(hù)法、捐贈(zèng)法、慈善法、物權(quán)法、勞動(dòng)合同法、醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、醫(yī)師法等相關(guān)法律法規(guī)

進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化相關(guān)條款，對(duì)疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、物資儲(chǔ)備、交通管理、捐贈(zèng)、征用、調(diào)用、重建等配套法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的需要。

進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化相關(guān)條款，對(duì)疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、物資儲(chǔ)備、交通管理、捐贈(zèng)、征用、調(diào)用、重建等配套法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的需要。

依法防控，在法治的軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急管理工作

（一）嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限決定、實(shí)施各項(xiàng)防控措施

對(duì)于“戰(zhàn)時(shí)管制”“戰(zhàn)時(shí)管理”“封城”“封路”“封閉管理”等重大緊急防控措施，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)或決定，不得擅自越權(quán)作出決定，并且要規(guī)范名稱的使用，所謂的“戰(zhàn)時(shí)管制”“戰(zhàn)時(shí)管理”法律上并沒(méi)有依據(jù)。

（二）提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法治意識(shí)和依法決策能力

在應(yīng)對(duì)急突發(fā)事件的管理和處置中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有法律意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，同時(shí)還應(yīng)有大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和契約意識(shí)；并準(zhǔn)確掌握和運(yùn)用行政應(yīng)急性原則、合法性原則、程序正當(dāng)原則和比例原則等行政法治原則，既要做防控工作，又要注重保障公眾的生命、健康、隱私、財(cái)產(chǎn)、出行等各項(xiàng)權(quán)利。

（三）嚴(yán)格依法防控，公平公正執(zhí)法

嚴(yán)防粗暴執(zhí)法、過(guò)度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法等不文明、不理性甚至是非法執(zhí)法行為，在大災(zāi)大難面前更需要理性執(zhí)法、謙抑執(zhí)法；嚴(yán)格厘清民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的界限，特別是慎用刑罰手段處置輕微違法行為；避免發(fā)生一家三口因在家里打麻將被扇耳光、因打麻將被游街示眾、因沒(méi)戴口罩被強(qiáng)制隔離等執(zhí)法亂象。

培育社會(huì)應(yīng)急文化，提升綜合應(yīng)對(duì)能力

（一）加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和傳染病防治法等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。明確宣傳部門、新聞媒體的責(zé)任，創(chuàng)新宣傳方式，拓展宣傳渠道，開(kāi)展持續(xù)和常態(tài)化宣傳，以倡導(dǎo)應(yīng)急文化，提高全民應(yīng)急意識(shí)。

（二）開(kāi)展應(yīng)急管理和處置、防災(zāi)、救災(zāi)、急救能力的全員普及性培訓(xùn)，編制培訓(xùn)手冊(cè)，人手一冊(cè)；定期開(kāi)展應(yīng)急演練；將應(yīng)急管理處置法律知識(shí)納入學(xué)校教學(xué)課程和干部晉升考試范圍；重點(diǎn)培訓(xùn)專業(yè)救援隊(duì)伍和志愿救援隊(duì)伍。

（三）提高公眾法律文明素養(yǎng)，提升公眾面對(duì)突發(fā)事件的理性應(yīng)對(duì)能力，避免出現(xiàn)恐慌情緒，造成物資搶購(gòu)，培養(yǎng)科學(xué)、理性的應(yīng)急意識(shí)。

（四）發(fā)揮社區(qū)自治作用，調(diào)動(dòng)基層群眾力量參與，支持防控工作。賦予并強(qiáng)化社區(qū)的應(yīng)急管理責(zé)任，將應(yīng)急管理納入社區(qū)治理；建立基層應(yīng)急治理體系，提升社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的主動(dòng)參與意識(shí)、自救和綜合實(shí)戰(zhàn)能力。

（五）培育社會(huì)組織和志愿救援隊(duì)伍，激發(fā)民間組織的巨大熱情和能量，分擔(dān)政府的壓力和困難，發(fā)揮公益力量參與突發(fā)公共事件的防控。

依法發(fā)布防控信息，提升輿情管理能力

（一）明確規(guī)范發(fā)布主體、發(fā)布渠道

完善新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布會(huì)制度，及時(shí)、定期舉辦新聞發(fā)布活動(dòng)，避免多頭發(fā)布、多渠道發(fā)布。

（二）確立信息發(fā)布審查機(jī)制，明確審查發(fā)布責(zé)任

對(duì)擬發(fā)布信息的準(zhǔn)確性、合法性和實(shí)效性進(jìn)行審查，確保信息客觀、準(zhǔn)確、專業(yè)，避免發(fā)布內(nèi)容錯(cuò)誤、相互矛盾的信息，杜絕發(fā)布容易引起公眾誤解的信息；同時(shí)在發(fā)布信息時(shí)注意保護(hù)國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密。

（三）依法及時(shí)遏制謠言，澄清事件真相

在重大突發(fā)事件中，謠言和假信息的傳播必然會(huì)引發(fā)公眾恐慌，特別是在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，謠言和假信息更容易得到快速傳播。要指定專人負(fù)責(zé)，及時(shí)上報(bào)、及時(shí)檢查，第一時(shí)間辟謠，并及時(shí)發(fā)布正面信息，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論；同時(shí)依法調(diào)查，及時(shí)處理造謠者。