關(guān)于人大代表聯(lián)系選民機(jī)制的實(shí)踐與思考

□吳漢林

（作者單位：臨沂市河?xùn)|區(qū)人大常委會）

人大代表是人大工作的主體，尊重代表主體地位，支持和保障代表依法履職，是人大工作保持生機(jī)和活力的重要基礎(chǔ)。遵循和把握代表工作規(guī)律，發(fā)揮人大代表的作用，使人民的意志更好地通過人民代表大會得以實(shí)現(xiàn)是人大常委會的重要職責(zé)。發(fā)揮好代表作用，特別是閉會期間的作用，對于暢通群眾訴求表達(dá)渠道，全方位凝聚社會智慧與資源，推動基層民主政治建設(shè)，維護(hù)社會公平正義，對于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，提升人大工作成效，具有十分重要的意義。本文以臨沂市河?xùn)|區(qū)人大常委會的實(shí)踐探索為例，對如何發(fā)揮人大代表作用，完善人大代表聯(lián)系選民機(jī)制進(jìn)行研究和探索。

一、完善代表聯(lián)系選民工作的重要意義

（一）發(fā)揮代表作用，密切聯(lián)系選民是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的基本要求。習(xí)近平總書記指出，人民代表大會制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中，強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。這些重要論述和部署要求為做好新時代人大工作特別是代表工作提供了指引和遵循。

（二）發(fā)揮代表作用，密切聯(lián)系選民是代表履行憲法法律義務(wù)的必然要求。從憲法和法律的角度而言，人大代表只有依法履職，保持與人民群眾的密切聯(lián)系才能保障人民代表大會制度的實(shí)施。我國人民代表大會制度的基礎(chǔ)就是代表與人民群眾之間是委托與被委托的關(guān)系，代表是國家權(quán)力的行使者，人民是國家權(quán)力的所有者，代表必須對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。代表法第四條規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。因此，密切與選民和人民群眾的聯(lián)系，是人大代表的法定職責(zé)，是人民參與管理國家事務(wù)、行使當(dāng)家作主權(quán)利的重要保障。

（三）發(fā)揮代表作用，密切聯(lián)系選民是代表正確充分履職的前提和基礎(chǔ)。現(xiàn)在代表基本是兼職代表，如果僅僅憑借個人有限的閱歷來提出意見建議、反映公共訴求明顯是不夠的，很多時候必須走近選民，與選民零距離接觸，借助選民的力量與智慧，這樣才能更好地代表選民的利益。代表法規(guī)定，代表“應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，協(xié)助本級人民政府推行工作”，這就要求代表必須經(jīng)常地深入選民和人民群眾當(dāng)中，傾聽民意、汲取民智，以便有的放矢地督促政府更好為人民服務(wù)。

（四）發(fā)揮代表作用，密切聯(lián)系選民是代表助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效途徑。新中國成立70多年來，特別是改革開放以來，我國整個社會結(jié)構(gòu)正向多元化的方向發(fā)展，催生了各種具體的利益關(guān)系和內(nèi)部矛盾。如何在利益多元化的新形勢下及時掌握、協(xié)調(diào)好各種利益主體的利益訴求，是基層組織建設(shè)所面臨的重要課題。人大代表生活工作在選民當(dāng)中，在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)過程中通過深入基層廣泛接觸選民，有助于了解和掌握人民群眾的真實(shí)訴求，把人民群眾的所思所想、所需所盼帶上來，體現(xiàn)在人大及其常委會的決策中，反映到國家機(jī)關(guān)的工作中，進(jìn)一步提升依法履職、為民履職的能力和實(shí)效，體現(xiàn)出人大工作的生機(jī)和活力。

二、河?xùn)|區(qū)人大在健全代表聯(lián)系選民機(jī)制上的創(chuàng)新實(shí)踐

近年來，河?xùn)|區(qū)人大著力構(gòu)建常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民的平臺和運(yùn)行機(jī)制，開展以“人大常委會組成人員聯(lián)系代表，提升依法履職水平；代表聯(lián)系群眾，提升為民履職實(shí)效”為載體的“雙聯(lián)雙提升”活動，創(chuàng)新性地在全區(qū)各級人大代表中開展“代表履職盡責(zé)做表率、建設(shè)美麗河?xùn)|當(dāng)先鋒”主題實(shí)踐活動，活動由粗到細(xì)層層推進(jìn)，凝聚人大工作合力，激發(fā)代表履職熱情，逐步實(shí)現(xiàn)了代表與選民聯(lián)系的常態(tài)化、快捷化、多樣化，樹立了“一名人大代表就是一面旗幟”的良好形象，兌現(xiàn)了“人民選我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”的莊嚴(yán)承諾，收到很好的社會效果。

（一）開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，力促代表“能為”。區(qū)人大常委會注重代表履職培訓(xùn)，換屆后即對人大代表進(jìn)行初任培訓(xùn)，每次人代會前，以代表團(tuán)為單位進(jìn)行人大代表履職基本法律學(xué)習(xí)。創(chuàng)新性地開設(shè)人大代表大講堂，邀請全國人大常委會專家作輔導(dǎo)報(bào)告，通過集中講堂、流動講堂、陣地講堂、“互聯(lián)網(wǎng)+”講堂、代表講堂等系列研討活動，將大講堂推向常態(tài)化，打造了“河?xùn)|人大代表大講堂”鮮明品牌。組織區(qū)人大常委會組成人員、人大代表、人大干部赴全國人大北京培訓(xùn)基地、廈門大學(xué)等開展履職能力提升培訓(xùn)，開闊代表履職視野，拓寬學(xué)習(xí)深度廣度，不斷提高代表的綜合素質(zhì)和能力，促進(jìn)代表更好地為民履職。

（二）搭建“雙聯(lián)”平臺，力促代表“有為”。一是建立完善的聯(lián)系體系。常委會修訂完善了代表聯(lián)系群眾辦法，出臺了《河?xùn)|區(qū)人大常委會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“雙聯(lián)”工作，充分發(fā)揮代表作用的意見》，為代表在閉會期間依法履職、充分發(fā)揮橋梁紐帶作用提供了制度遵循。建立起“選民—人大代表—代表小組—人大常委會”連心橋，每名人大代表每年至少與50名選民群眾進(jìn)行定期聯(lián)系，每半年至少走訪1次選民群眾。二是建立人大代表聯(lián)絡(luò)站。按照方便代表聯(lián)系選民的原則，區(qū)人大將住區(qū)省、市、區(qū)人大代表全部安排進(jìn)家進(jìn)站開展活動。區(qū)人大先后建立了10個代表之家、26個代表聯(lián)絡(luò)站，聯(lián)絡(luò)站每兩個月安排一次代表接待選民，并根據(jù)實(shí)際情況開展約訪、走訪、回訪等活動。經(jīng)過6年的努力，人大代表“家、站、點(diǎn)”逐步成為代表聯(lián)系人民群眾、開展閉會期間工作的重要平臺，通過聯(lián)絡(luò)站的運(yùn)作，群眾反映的一大批熱點(diǎn)難點(diǎn)問題得到了解決，社會矛盾得以化解，和諧穩(wěn)定得以維護(hù)。2018年，隨著主題實(shí)踐活動的深入開展，區(qū)人大對代表聯(lián)絡(luò)站進(jìn)行提檔升級，規(guī)范建設(shè)代表之家，形成了“家、站、點(diǎn)”完整聯(lián)系體系。三是建立集中活動引領(lǐng)機(jī)制。區(qū)人大連續(xù)六年于11月組織“集中聯(lián)系月”活動?；顒又邪l(fā)放《致全區(qū)人大代表的一封公開信》，通過區(qū)有線電視臺、報(bào)紙、網(wǎng)站進(jìn)行公開宣傳，宣傳活動的重要意義，介紹活動開展的流程和階段，號召全區(qū)人大代表積極參與。人大代表在走訪選民及召開代表與選民見面會時向選民群眾發(fā)放了聯(lián)系卡。選民可以通過聯(lián)系卡及時聯(lián)系到人大代表，向代表反映生產(chǎn)生活中的困難，提出意見建議等，突破了代表與選民聯(lián)系過程中時間和地點(diǎn)的限制。集中聯(lián)系月后期，區(qū)人大常委會組成人員集中聯(lián)系區(qū)人大代表，了解人大代表個人履職情況和所在行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，幫助解決履職和工作過程中遇到的困難和問題，聽取代表對常委會工作的意見建議，暢通“選民—人大代表—代表小組—人大常委會”的聯(lián)系渠道。四是建立主題實(shí)踐活動推進(jìn)體制。在區(qū)人代會上部署開展了“代表履職盡責(zé)做表率、建設(shè)美麗河?xùn)|當(dāng)先鋒”主題實(shí)踐活動，近500名各級人大代表作出履職承諾，積極在聯(lián)系群眾、精準(zhǔn)扶貧等多個方面做表率、當(dāng)先鋒，特別是集中開展了“人大代表結(jié)對幫包第一書記任職村，助力鄉(xiāng)村振興”和“新舊動能轉(zhuǎn)換，人大代表在行動”兩項(xiàng)專題活動，180名市、區(qū)人大代表結(jié)對幫包45個第一書記任職村，通過提供資金、項(xiàng)目、技術(shù)等支持，助力鄉(xiāng)村振興，代表正確處理本職工作和依法履職的關(guān)系，在本行業(yè)、本系統(tǒng)、本崗位發(fā)揮模范帶頭作用，成為新舊動能轉(zhuǎn)換的領(lǐng)頭雁，以實(shí)際行動擦亮了人大代表“金色名片”。

（三）規(guī)范激勵機(jī)制，力促代表“想為”。為規(guī)范人大代表履職，調(diào)動代表執(zhí)行職務(wù)的積極性，常委會制定了《河?xùn)|區(qū)人民代表大會代表履職守則》《河?xùn)|區(qū)人大代表年度履職考評辦法》，讓代表工作“干與不干”、“干得好與不好”不再一個樣，從會議期間工作、閉會期間活動和做好本職工作三個方面進(jìn)行評價，實(shí)行日常評價與定期評價相結(jié)合。建立完善人大代表履職記錄制度，精心設(shè)計(jì)了代表履職情況登記表，包括人代會期間工作和閉會期間活動兩大版塊、共16項(xiàng)內(nèi)容，要求每位代表將出席人代會情況，審議發(fā)言情況，會議期間領(lǐng)銜提議案、建議、批評和意見情況，閉會期間參加視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查和代表小組活動情況，參加培訓(xùn)情況，聯(lián)系選民、接受選民監(jiān)督情況等在登記表上如實(shí)登記和進(jìn)行年度總結(jié)，并上傳代表履職系統(tǒng)。完善履職評價和激勵機(jī)制，從源頭上激發(fā)了人大代表履職的活力和動力，在履職中體現(xiàn)出人大代表的智慧和力量，承擔(dān)起人大代表的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

三、代表聯(lián)系選民工作存在的主要問題及原因分析

（一）代表的選區(qū)意識和選民意識不足。目前情況下，代表仍不同程度存在重參選、輕履職的情況，沒把擔(dān)任代表的熱情轉(zhuǎn)化為履職的常態(tài)，部分代表對代表的性質(zhì)、地位仍存在模糊認(rèn)識，不少代表將人大代表視為榮譽(yù)稱號，沒有意識到代表的選舉產(chǎn)生，是來自于選區(qū)選民的信任。同時，由于代表絕大多數(shù)是兼職，他們平時忙于本職工作，沒有更多的時間去聯(lián)系選民。

（二）代表聯(lián)系選民形式比較單一。從近幾年的實(shí)踐看，各地在代表聯(lián)系選民方面進(jìn)行了一些探索，但受主客觀原因的影響，代表與選民的溝通基本上還停留在接待、座談、慰問等傳統(tǒng)形式上，這些單一聯(lián)系方式使得代表接觸選民人數(shù)有限、次數(shù)有限、深廣度有限，不利于代表更廣泛地聽取選民的聲音。

（三）代表聯(lián)系選民活動開展不平衡。大部分代表履職熱情高，主動聯(lián)系選民，了解社情民意，但少數(shù)代表只是被動參加聯(lián)系活動，主動性明顯不足；大部分代表由于工作關(guān)系平時能接觸較多的選民，可以聽到較多的基層群眾意見，而少數(shù)代表幾乎不聯(lián)系選民，甚至一屆任期內(nèi)只是在選舉時到過選區(qū)，選舉后從沒有聯(lián)系過選區(qū)選民。

（四）聯(lián)系成效不明顯。對選民意見辦理缺乏規(guī)范，辦理效果不佳，如選民意見需多次交轉(zhuǎn)，辦理周期過長；監(jiān)督制約機(jī)制不完善，一些部門重答復(fù)、輕辦理，文來文往，沒有實(shí)際效果；有的問題涉及多個部門的職能，存在相互推諉現(xiàn)象；有的問題超出了本級政府的辦理范圍，無法得到滿意解決等等。這些既影響了代表在選民心目中的形象，又使代表覺得難以向選民交待，從而挫傷了雙方的參與積極性。

（五）激勵監(jiān)督機(jī)制不到位。實(shí)踐中，人大常委會在服務(wù)保障代表聯(lián)系選民方面以正向激勵為主，在監(jiān)督方面不足，活動開展中一部分代表不參加小組活動，不走進(jìn)選區(qū)聯(lián)系選民，對這部分代表缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。

四、進(jìn)一步健全代表聯(lián)系選民工作的思考

（一）著力規(guī)范選區(qū)劃分，增強(qiáng)代表選區(qū)意識和選民意識。換屆選舉時，按照行政區(qū)域原則劃分選區(qū)，除因行政區(qū)劃調(diào)整或人口明顯增加等進(jìn)行微調(diào)，選區(qū)應(yīng)長期保持固定，以培育代表、選民的選區(qū)意識。在選舉過程中，要使更多熟悉選區(qū)工作、熱心公益事業(yè)、有履職熱情的候選人通過當(dāng)選代表，反映選區(qū)選民意愿，維護(hù)選區(qū)選民的合法權(quán)益。

（二）建立人大代表公示制，暢通代表聯(lián)系選民的渠道。在選區(qū)重要位置和人大代表活動場所，采取多種方式將代表的姓名、工作單位、聯(lián)系電話向選區(qū)選民和社會公布，方便選民群眾與代表聯(lián)系。充分發(fā)揮新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)作用，開設(shè)代表專欄，公布代表聯(lián)系方式，開展互動，讓選民群眾能夠便捷地找到代表，保證不同身份的代表都有同等的機(jī)會和渠道與選民溝通。鼓勵有條件的代表通過人大信息平臺“兩微一端”與選民聯(lián)系溝通，突破傳統(tǒng)聯(lián)系方式的時空限制。

（三）完善代表意見建議辦理機(jī)制，彰顯聯(lián)系活動實(shí)效。要完善代表意見建議辦理機(jī)制，建立選民意見集中交辦與督辦機(jī)制，在匯總和分解選民意見的基礎(chǔ)上，定期召開由人大、政府、承辦部門負(fù)責(zé)人出席的選民意見交辦會，布置任務(wù)、提出要求，并由人大機(jī)關(guān)、政府督查部門聯(lián)合督辦，把代表建議辦理尤其是閉會期間代表建議辦理納入政府部門考核的重要內(nèi)容，規(guī)范流程、強(qiáng)化責(zé)任、明確期限，不僅要看答復(fù)率，重點(diǎn)要看辦理實(shí)效和代表滿意率，將有效解決問題、代表與選民滿意作為辦理工作的最高評價標(biāo)準(zhǔn)，以此激發(fā)代表與選民的積極性、主動性。

（四）探索和完善代表激勵監(jiān)督機(jī)制。探索和完善代表激勵機(jī)制，激發(fā)人大代表履職的活力和動力，改變少數(shù)代表責(zé)任意識不強(qiáng)、履職不力等問題。建立代表履職情況登記通報(bào)制度，由人大機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)街、選區(qū)多個層級對代表參加小組活動、聯(lián)系選民、收集反映意見等履職情況予以登記，定期向社會公布，接受社會監(jiān)督，督促代表更加積極地聯(lián)系選民。探索代表履職監(jiān)督手段，開展代表向選民述職工作，組織代表每年向選區(qū)選民書面述職一次，并在選區(qū)公布；每兩年向選區(qū)選民口頭述職一次，并接受選民的評議。建立詢問機(jī)制，選民提出對人大代表的詢問案，由人大常委會決定轉(zhuǎn)告受詢問的人大代表，代表必須在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)，增強(qiáng)代表聯(lián)系選民的責(zé)任心與緊迫感。正向激勵和反向監(jiān)督相結(jié)合，作為衡量代表履職情況的依據(jù)，為評選優(yōu)秀代表、連選代表提名時提供參考。