推進開門立法 提高立法質量

□省人大常委會法制工作委員會

推進開門立法，努力探索公民有序參與立法的新途徑，是深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的根本要求，是科學立法、民主立法、依法立法的基礎保障，是傾聽民聲、凝聚民心、匯集民智的具體實踐，是確保各項立法“行得通、真管用、有效率”的重大舉措。省十三屆人大常委會堅持深入基層、深入群眾、深入實際，圍繞推進開門立法、提高立法質量開展活動，充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，探索群眾參與立法新途徑，取得了顯著成效。

一、我省推進開門立法工作的主要情況

圍繞開創(chuàng)我省新時代開門立法新局面，省人大常委會始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，致力于使立法更好地符合民心、集中民智、體現民意，在繼承和發(fā)揚以往經驗的基礎上，勇于創(chuàng)新、敢于擔當、持久用力，既注重加大力度、拓寬渠道、延伸觸角，更注重創(chuàng)新方式、搭建平臺、健全制度，進一步明確了面向人大代表、社會公眾、立法研究服務基地、立法顧問等各有側重、精準發(fā)力的思路舉措，努力推動開門立法工作朝著更為規(guī)范、更可持續(xù)、更加系統(tǒng)的方向扎實邁進。

（一）加大開門立法力度，注重發(fā)揮人大代表主體作用。工作中，切實尊重代表主體地位、不斷擴大代表對立法工作的參與度。一是在人代會審議相關法規(guī)時，通過省人大代表履職平臺廣泛征求全體省人大代表的意見建議。2019年2月召開的省人代會對代表大會議事規(guī)則修正案草案進行了審議，大會全票通過了修改《山東省人民代表大會議事規(guī)則》的決定。二是在召開人大常委會會議時，邀請部分全國、省人大代表列席會議，高度重視、認真研究、充分采納列席人大代表提出的意見建議。三是在組織各類法規(guī)草案座談會、立法調研活動時，注重邀請相關方面的人大代表參與，重視發(fā)揮人大代表的橋梁紐帶作用，確保法規(guī)能更好地集中民智、體現民意。四是高度重視人大代表有關立法議案建議的辦理工作，主動收集、整理省人大代表對新舊動能轉換、促進高質量發(fā)展等工作的意見建議，在修改相關法規(guī)時，積極采納合理化建議。其中，省人大代表張素芬等提出的地方立法應當對超過質量保證期的種子進行規(guī)范的立法建議，常委會在制訂《山東省種子條例》時予以采納。

（二）完善開門立法機制，強化專家顧問評估論證。在立法中廣泛借助“外腦”是我省立法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。多年來，常委會堅持通過召開立法咨詢論證會的方式對常委會會議初審后的法規(guī)草案進行評估論證。省十二屆人大常委會聘任了20位專家學者作為常委會立法咨詢員，省十三屆人大常委會又聘任了30位省內外專家作為立法顧問，參與編制立法規(guī)劃、計劃和法規(guī)草案的修改論證等工作。為做好省新舊動能轉換促進條例和長島海洋生態(tài)保護條例兩件重點法規(guī)的制訂工作，省人大常委會于2019年2月前往北京召開了高層專家論證會，邀請在京有關專家學者及中關村企業(yè)代表，就條例重點問題進行了研究論證。7月又赴北京就立法工作中的有關問題和重要制度設計征求了有關高等院校、科研機構專家學者和有關企業(yè)代表的意見。這兩個條例均于2019年順利出臺，為推進我省高質量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（三）堅持“三題遞進”，用好立法研究服務基地。近年來，省人大常委會與山東大學等省內高校合作成立了5個地方立法研究服務基地，2019年根據我省財政經濟類立法項目不斷增多的新情況，增加了山東財經大學作為立法研究服務基地。為促進理論聯(lián)系實際，力戒課題研究與立法實務“兩張皮”現象，常委會堅持“三題遞進”解決難題，即堅持問題導向，將立法過程中發(fā)現的問題交給研究服務基地；研究服務基地在搜集和論證立法需求中，形成有針對性的課題；在課題研究論證時，注重調動立法工作者、法律實務工作者和理論工作者的積極性、主動性和創(chuàng)造性，努力形成立法工作合力，以優(yōu)秀的、創(chuàng)新性的制度設計實現破題，最終達到立法的目標和要求。

（四）創(chuàng)新開門立法方式，探索聯(lián)合起草法規(guī)新模式。為發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，近兩年在編制立法規(guī)劃、計劃時，將過去的“等菜上桌”改為“點菜上桌”。起草工作中，針對一些涉及職能部門多、綜合性強，沒有現成經驗可供借鑒、難度較大的立法事項，積極嘗試由人大主導的聯(lián)合起草方式。在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例立法過程中，采取立法工作者、法律實務工作者、理論工作者優(yōu)化組合的聯(lián)合起草方式。針對鄉(xiāng)村振興和經略海洋立法的實際需求，選擇了專業(yè)力量強大、前沿研究成果突出的山東農業(yè)大學和中國海洋大學，委托兩所高校分別對這兩個項目進行專題論證，對立法的可行性、切入點和重要制度設計進行研究。

（五）拓寬開門立法渠道，擴大征求意見的廣度。為做好法規(guī)草案修改完善工作，除堅持傳統(tǒng)的將法規(guī)草案書面印發(fā)16個設區(qū)的市人大常委會、部分全國和省人大代表、立法聯(lián)系點和相關部門征求意見建議做法外，探索問卷調查、網上征求意見等新方式，運用現代信息手段，不斷擴大征求意見的范圍。在制訂新舊動能轉換促進條例等法規(guī)時，專門征求全國人大常委會法工委、國家有關部委和省、市主要領導同志的意見，確保地方立法與國家和省委、省政府重點工作任務同步推進。在起草鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例時，首次運用問卷調查方式，向110個有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放調查問卷，向人大代表和群眾發(fā)放調查問卷150份，同時在山東人大門戶網站和“山東人大”微信公眾號開展網上問卷調查，準確了解困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的具體問題，增強立法工作針對性。

（六）延伸開門立法觸角，深入基層了解情況征求意見。圍繞法規(guī)制訂得好不好、管不管用、能不能解決實際問題，常委會堅持面向實際、面向基層、面向群眾，特別注重聽取管理相對人、利益相關群體、基層群眾的意見。在制訂長島海洋生態(tài)保護條例過程中，2019年5月將立法聽證會開到漁民家門口，在長島縣當面聽取漁民、養(yǎng)殖戶、導游、漁家樂從業(yè)者、普通居民等意見建議，了解最真實的群眾呼聲。為制訂好社會信用條例，2019年10月，常委會先后在青島、泰安、臨沂、棗莊等市集中召開4場立法聽證會。這種大規(guī)模、高頻次，深入基層、靠近群眾集中開展立法聽證，在我省立法史上還是首次，實現了“讓立法機關多跑路、人民群眾少跑腿”。在制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例時，嘗試了“返場聽評，蹲點調研”工作方式，2019年9月再次前往前期調研過的鄉(xiāng)鎮(zhèn)反饋法規(guī)修改情況和意見采納情況，并開展蹲點調研，深入挖潛總結經驗，切實增強法規(guī)的針對性和可操作性。

二、當前開門立法面臨的主要問題及原因

雖然近年來我省在推進開門立法方面進行了積極探索，并取得了一定成效，但實際工作中還存在一些問題和不足，主要表現在以下幾個方面。

（一）對開門立法的重視程度還有待進一步提高。長期以來，很多地方立法是行政部門主導的“部門法規(guī)”，政府相關部門負責法規(guī)草案的起草，人大負責審查修改，在人大立法由“編輯”向“作者”轉變、“部門立法”向“開門立法”轉變的大背景下，有些同志思想上還存在一定慣性思維。有的片面認為立法是一項專業(yè)性、技術性、操作性都很強的工作，過分強調依靠專業(yè)部門、專門機構，忽視了社會公眾參與，聽行政部門意見多、聽社會公眾意見少；有的存在圖省事的不良傾向，認為開門立法要耗費大量的時間和精力但實際收效不大，導致開門立法在一定程度上流于形式、走了過場。這些思想傾向與新時代開門立法理念相背離，必然導致行動的滯后、帶來工作的偏差、影響立法的成效。

（二）代表在立法中的主體作用有待進一步深化。人大代表來自社會各行各業(yè)，最了解實際情況，代表人民的利益和意志，他們的參與可極大地提升立法的科學化、民主化水平，但實踐中存在代表參與立法渠道不暢和方式比較單一、主動參與意愿總體不高、代表大會審議法規(guī)數量不多等現實問題。有些人大代表的法律意識、立法知識及技能與開門立法要求相比存在一定差距；有的代表坦言，參與立法工作“心有余而力不足”，列席和旁聽人大常委會會議法規(guī)案審議，自己“不太懂”，只能是“看熱鬧”。從人大角度看，一方面對代表缺乏經常性地立法業(yè)務培訓，另一方面對代表參與立法缺乏可量化的硬性要求，這在一定程度上影響了代表的立法參與度和作用發(fā)揮。

（三）智庫和“外腦”作用的發(fā)揮有待進一步加強。目前，省人大常委會選定和聘任的立法研究服務基地和立法顧問，較好地發(fā)揮了智庫和“外腦”作用，但工作中還有不少短板。比如，立法基地一定程度上存在著結合實際開展調查研究不夠、課題研究成果質量不高等問題，導致服務立法實踐的實效性不強。又如，立法顧問在參與立法方式上往往局限于以會議為載體的論證咨詢，方式比較單一，廣度和深度不夠，有時受客觀條件限制，難以深入系統(tǒng)地分析論證立法中的重點難點問題。究其原因，主要還是缺乏激勵考核方面的有效抓手，不少立法顧問都是其行業(yè)的知名教授專家，承擔著大量的科研教學任務，參與地方立法工作更多是出于對法治建設的責任心，很難對其提出過多過高要求。

（四）社會公眾參與立法的渠道有待進一步拓寬。總的來看，除事關民生和群眾切身利益的立法項目外，社會公眾對事關大局和長遠利益的立法項目普遍缺乏參與熱情和積極性，對個別立法草案甚至是“零”意見。有的認為立法是專業(yè)人士的事情，跟自己關系不大，反應淡漠；有的熱情很高，但因自身知識文化水平的限制，難以提出創(chuàng)制性和建設性意見。從人大角度看，主要是在立法宣傳工作上下的功夫不夠，宣傳的廣度和力度不大，與群眾日常生產生活聯(lián)系也不夠緊密，在動員公眾積極參與立法方面還有很大提升空間；征求公眾意見建議的方式渠道比較單一，特別是交互式信息化手段的運用還比較欠缺，對于如何更好地運用信息化、大數據、人工智能等技術手段來助力開門立法還需要深入研究探索。

三、繼續(xù)深入推進開門立法的對策措施

做好開門立法工作，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，站在發(fā)展社會主義民主政治、堅持和完善人民代表大會制度的高度上，進一步深刻認識開門立法的重要性和必要性，并將其作為重要原則和程序，貫穿地方立法工作全過程，真正做到立法為了人民、依靠人民、惠及人民，使我們制定的法規(guī)具備堅實群眾基礎，更有針對性、可操作性和可行性，實現立良法促善治的目標。

（一）積極構建黨委領導、人大主導、代表主體、公眾參與的開門立法模式。黨委領導，就是始終確保開門立法在黨的領導下有序推進，立法重要事項向省委請示，立法重要進展向省委報告，立法工作情況每年向省委常委會匯報，立法重大問題及時提請省委常委會研究，并將這些做法形成制度規(guī)范。人大主導，就是更好發(fā)揮省人大及其常委會在地方立法中的引導、推動、規(guī)范和保障作用，加強人大對立法工作的組織協(xié)調，逐步提高由人大常委會自行或組織起草法規(guī)草案的比例，不僅要成為“編輯”，更要當好“作者”，努力形成常態(tài)。代表主體，就是擴大代表參與立法工作的覆蓋面，健全代表參與立法的工作機制，提高代表參與立法的能力，更好發(fā)揮人大代表作為人民代表大會主體的作用，逐步形成導向。公眾參與，就是健全立法機關和社會公眾溝通機制，廣泛聽取各方面意見建議，最大限度凝聚立法共識，做到“民有所呼、我有所應”，把立法過程變成傾聽民聲、匯集民智、凝聚民心的過程，變成全民普法、保障執(zhí)法、帶頭守法的過程，形成習慣動作。

（二）著力推動開門立法工作的流程再造。要堅持“四個圍繞”，做到“五個必須”?！八膫€圍繞”：一是圍繞擴大民主，統(tǒng)籌考慮立項、起草、審議、監(jiān)督四個階段，把公眾參與貫穿立法工作始終，真正實現全程貫通；二是圍繞提高實效，綜合運用立法座談、論證、聽證、咨詢等多種手段，把各方面意見建議摸準摸實，真正實現集成融合；三是圍繞激發(fā)活力，抓實抓細信息公開、訴求收集、處理、評估、反饋和激勵六個環(huán)節(jié)，推進公眾參與的制度化、規(guī)范化、程序化，調動公眾參與立法積極性，真正實現閉環(huán)管理；四是圍繞保證質量，嚴格把好人大常委會法工委、人大專門委員會、人大法制委、人大常委會主任會議、省委常委會會議（需按法定工作流程報經省委常委會研究的重要法規(guī)或重要事項）、人大常委會會議審查六道關口，對立法項目慎之又慎、謙抑敬畏，根據需要一審、二審、三審甚至四審，切實提高法規(guī)質量?！拔鍌€必須”：凡是人大常委會確定的立法規(guī)劃、立法計劃等，必須以適當方式聽取社會公眾的意見建議；凡是與人民群眾利益密切相關的立法項目，必須開展立法聽證或論證，廣泛聽取有關方面意見；凡是專業(yè)性較強的立法項目，必須組織開展論證、咨詢，聽取專家意見；凡是人大常委會審議立法項目，必須聽取列席常委會會議或專門委員會會議的人大代表意見建議；凡是人大代表和社會公眾提出的立法意見建議，必須以適當方式予以反饋，對創(chuàng)制性、建設性的立法意見建議以適當方式給予激勵。

（三）充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用。重點抓好三個方面：一是人員“全覆蓋”。逐步把征求立法意見建議范圍拓展到同級全體人大代表，力爭每位人大代表任期內都至少參加一次不同形式的立法活動。依托代表履職平臺等載體，運用信息化、大數據等技術手段，全面做好省人大代表的立法意見建議收集、匯總、反饋等工作。二是參與“全過程”。抓住立法前、立法中、立法后等環(huán)節(jié)，讓代表成為立法程序的啟動者、立法質量的把關者、立法實施的監(jiān)督者。立項階段，制訂立法規(guī)劃、立法計劃要征求代表意見；調研階段，邀請部分人大代表參加，主動聽取人大代表意見建議，并邀請相關領域和行業(yè)的人大代表參與起草；審議階段，邀請人大代表列席常委會會議或專門委員會會議。三是發(fā)揮作用“全方位”。進一步擴大人大代表對立法工作的深度參與，適當增加代表大會審議法規(guī)的數量；提請代表大會審議的重要法規(guī)，依照法定時間提前組織代表研讀討論；高質量做好代表議案建議工作，代表立法議案或建議條件成熟的可列入立法計劃；人大常委會審議的重要法規(guī)，通過書面形式征求有相關職業(yè)、專業(yè)背景代表的意見建議；報告法規(guī)草案修改情況或審議結果時，對人大代表提出意見建議及研究采納情況予以說明。

（四）探索改進公眾參與地方立法的方式渠道。圍繞充分聽取公眾意見，做到范圍更“廣”、研究更“深”、意見更“真”。一要注重運用信息化手段。完善提升人大信息化平臺，用好代表履職平臺，采用微信調查、大數據分析等方式，使人大代表、社會公眾更加深入、全面、實時、便捷地參與地方立法。二要有效用好專家的力量。充分發(fā)揮立法研究服務基地和立法顧問的智庫和“外腦”作用，由過去偏重被動開展課題研究向邀請其全程參與立法活動轉變，如委托起草法規(guī)草案、開展立法評估等， 努力形成立法工作合力，防止課題研究與立法實務脫節(jié)。三要采取更接地氣的方式。根據立法工作需要，進一步明確基層立法聯(lián)系點的具體職責、工作方式、人員培訓、考核與保障機制等。特別是對于與人民群眾利益密切相關的立法項目，更多地將立法座談會、聽證會或論證會開到基層一線、工廠車間。四要選取更全面、更豐富的調研樣本比對研究。不僅要聽取起草部門的意見，更要聽取行政管理相對人和第三方的意見建議，這樣才能做到“兼聽則明”，提高立法的科學性、針對性和實效性。

（五）不斷強化開門立法工作的支撐保障。一要加強組織領導。要切實強化責任擔當，加強組織領導，明確工作責任，統(tǒng)籌協(xié)調推進，及時研究解決工作中遇到的困難和問題，并加強督導，確保產生實效。二要著力加強立法宣傳。不斷創(chuàng)新宣傳內容和方式，對立法進行全過程宣傳，針對立法準備、立法審議、表決通過三個階段，選擇不同的側重點，通過新聞采訪、新聞發(fā)布、立法講座、刊登文章等方式大力宣傳地方立法工作，把立法前臺和背后的故事貫通起來、把立法和執(zhí)法守法貫通起來，提高法規(guī)社會知曉度，更好地促進社會公眾了解并參與地方立法。三要著力推進代表履職學習。有針對性地開展代表集中學法，有重點地加強憲法、“行政系列法”等的學習，使廣大代表能夠具備堅實的法律素養(yǎng)，更加積極主動參與立法。四要著力加強立法人才隊伍建設。制訂專門的立法人才培養(yǎng)計劃，建立法治人才橫向交流渠道，既加強法工委人員力量，又重視相關專門委員會的立法人員配備，有計劃、多渠道地開展立法培訓，打造政治素質過硬、業(yè)務能力過硬、工作作風過硬的立法人才隊伍。

今后，省人大常委會將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，進一步增強做好地方立法工作的責任感、使命感和緊迫感，不斷推進開門立法，提升地方立法質量，為推動經濟社會發(fā)展提供有力法治保障，為完善中國特色社會主義法律體系作出新的貢獻！