新冠肺炎疫情防控與全球衛(wèi)生治理
——以世界衛(wèi)生組織改革為主線

文/晉繼勇

因應(yīng)日趨嚴(yán)峻的全球衛(wèi)生治理挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織（世衛(wèi)組織，WHO）歷任總干事都力圖通過改革來促進(jìn)全球衛(wèi)生安全。為此，該組織先后發(fā)起了“初級衛(wèi)生保健”改革（primary health care）、“一個世界衛(wèi)生組織”改革（one WHO）和“世界衛(wèi)生組織DNA”改革，都對WHO的全球衛(wèi)生治理功能產(chǎn)生了重要影響。2019年底爆發(fā)的全球新冠肺炎疫情，在短短幾個月內(nèi)發(fā)展成為自世衛(wèi)組織成立以來所面臨的最嚴(yán)重的全球衛(wèi)生安全危機(jī)。這不但對全球衛(wèi)生治理體系構(gòu)成前所未有的壓力測試，也是對該組織改革成效的重要檢驗(yàn)。在當(dāng)前“國家主義”盛行和大國關(guān)系惡化的國際政治氛圍下，作為聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，世衛(wèi)組織為提升全球衛(wèi)生治理能力而開展的改革努力也面臨諸多局限和新的挑戰(zhàn)。

世界衛(wèi)生組織改革的動因

（一）應(yīng)對“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”不力

2003年爆發(fā)“非典”危機(jī)，暴露了世衛(wèi)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測和應(yīng)對能力方面存在的缺陷，為此世衛(wèi)組織在2005年修訂了《國際衛(wèi)生條例》，2007年正式生效?！秶H衛(wèi)生條例》（2005）第六條要求，“締約國如果有證據(jù)表明在其領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意外和不同尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，應(yīng)向世界衛(wèi)生組織通報所有相關(guān)的公共衛(wèi)生信息?！彼^“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，是指“通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生危害”，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的“國際應(yīng)對措施”的“不同尋?！笔录?。而具體是否宣布為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，由總干事根據(jù)成立的“突發(fā)事件委員會”所做出的評估意見來最終決定。在全球新冠肺炎疫情爆發(fā)之前，世衛(wèi)組織共宣布過五次“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。然而，在應(yīng)對其中兩次全球衛(wèi)生危機(jī)中，卻因其“過度反應(yīng)”和“反應(yīng)遲緩”而備受批評，這使得世衛(wèi)組織不斷面臨改革壓力。

（二）內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制陷入“碎片化陷阱”

作為一個國際官僚機(jī)構(gòu)，世界衛(wèi)生組織獨(dú)特的分權(quán)化區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，也被認(rèn)為是導(dǎo)致其全球衛(wèi)生治理功能失調(diào)的一個重要原因。世衛(wèi)組織《組織法》規(guī)定，“區(qū)域委員會由該管區(qū)域會員國及副會員之代表組織之”，“區(qū)域委員會應(yīng)自行制訂議事規(guī)則”，“就絕對有區(qū)域性之事項(xiàng)決定施政方針”。上述規(guī)定決定了世衛(wèi)組織權(quán)力高度分散的治理結(jié)構(gòu)，各區(qū)域辦公室在其領(lǐng)導(dǎo)層任命、預(yù)算以及優(yōu)先事項(xiàng)上擁有高度自治權(quán)。這種官僚結(jié)構(gòu)造成組織內(nèi)部折沖和相互重疊，妨礙了政策實(shí)施。因此，如何通過治理結(jié)構(gòu)改革，有效解決總部和各區(qū)域辦公室之間的溝通失靈問題，改變各自為政、相互脫節(jié)的狀態(tài)，就成為世衛(wèi)組織的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。

（三）融資體系面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)

世衛(wèi)組織的融資問題主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，世衛(wèi)組織評定會費(fèi)零增長嚴(yán)重制約了其項(xiàng)目預(yù)算。在凍結(jié)成員國繳納評定會費(fèi)絕對數(shù)增長的情況下，考慮到每年的通貨膨脹因素，世衛(wèi)組織的財政狀況難免入不敷出，這也是世衛(wèi)組織在2014年西非國家埃博拉危機(jī)期間反應(yīng)遲鈍的一個原因。其次，世衛(wèi)組織對自愿捐助過度依賴。其中大部分自愿捐助所流向的項(xiàng)目和所確定的優(yōu)先事項(xiàng)都受捐助國偏好驅(qū)動，而非由世衛(wèi)組織所確定。世衛(wèi)組織在預(yù)算方面對捐助國的過度依賴，弱化了其項(xiàng)目預(yù)算決策權(quán)，將明顯屬于多邊機(jī)構(gòu)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到富有的捐助國手中，不但扭曲了全球衛(wèi)生的優(yōu)先事項(xiàng)，而且嚴(yán)重制約了該組織的自主性和全球領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，如何促進(jìn)世衛(wèi)組織融資的靈活性和可預(yù)測性，提升其自主性，也成為世衛(wèi)組織面臨的重要改革任務(wù)。

世界衛(wèi)生組織改革的進(jìn)程和路徑

（一）“初級衛(wèi)生保健”改革

20世紀(jì)70年代，廣大發(fā)展中國家掀起了“國際經(jīng)濟(jì)新秩序”的政治斗爭大潮，呼吁實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展正義。作為以發(fā)展為導(dǎo)向的重要國際組織，世衛(wèi)組織也成為發(fā)展中國家追求“國際經(jīng)濟(jì)新秩序”的重要平臺。在時任世衛(wèi)組織總干事馬勒的推動下，1977年世界衛(wèi)生大會通過決議，“世界衛(wèi)生組織和各國政府未來幾十年的主要社會目標(biāo)是，在2000年之前使所有世界公民達(dá)到能使他們過上社會及經(jīng)濟(jì)富裕生活的健康水平”。1978年召開的國際初級衛(wèi)生保健大會通過了《阿拉木圖宣言》。該宣言提出，初級衛(wèi)生保健是實(shí)現(xiàn)“2000年人人享有衛(wèi)生保健”目標(biāo)的關(guān)鍵和基本途徑。馬勒是《阿拉木圖宣言》的主要設(shè)計者和推動者，他認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)初級衛(wèi)生保健，世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)通過為各國提供理性而系統(tǒng)的規(guī)劃，對稀缺的國家資源進(jìn)行分配。也就是說，世衛(wèi)組織需要將資源下沉至國家層面，通過介入其成員國特別是發(fā)展中國家的衛(wèi)生體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)初級衛(wèi)生保健。馬勒推動的《阿拉木圖宣言》是20世紀(jì)全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域一個重要的里程碑。在《阿拉木圖宣言》的啟示下，1979年11月聯(lián)合國大會通過了“關(guān)于衛(wèi)生是社會發(fā)展的一個組成部分的決議”，將衛(wèi)生議題融入全球發(fā)展議程之中。

（二）“一個世界衛(wèi)生組織”改革

20世紀(jì)90年代，世界衛(wèi)生組織被認(rèn)為到了改革的生死關(guān)頭。1997年，全球二十位衛(wèi)生專家在《柳葉刀》發(fā)表宣言，呼吁新任總干事布倫特蘭對世衛(wèi)組織進(jìn)行改革。正是在面臨前所未有的改革壓力之下，作為首位沒有任何世衛(wèi)組織工作經(jīng)歷的總干事，布倫特蘭上臺伊始就承諾要對世衛(wèi)組織進(jìn)行重大變革，以圖重振它在全球衛(wèi)生事務(wù)中的中樞地位。

布倫特蘭的改革議程主要分為三個方面。首先，重組世衛(wèi)組織總部機(jī)構(gòu)。通過每周定期討論相關(guān)重大問題，形成一種更加平衡的內(nèi)部橫向治理結(jié)構(gòu)。這一改革舉措使組織內(nèi)部決策條塊分割的狀態(tài)得到極大改善，扭轉(zhuǎn)了總部“左手從來不知道右手在干什么”的尷尬局面。其次，改革世衛(wèi)組織的預(yù)算。力圖實(shí)現(xiàn)“一個世界衛(wèi)生組織、一個預(yù)算”（one budget for one WHO），來取代以往由區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算的做法。最后，加強(qiáng)對各區(qū)域辦公室的控制權(quán)，在國家層面加大對國家辦公室的干預(yù)，提升世衛(wèi)組織在國家辦公室的能見度。毋庸置疑，布倫特蘭對世衛(wèi)組織的結(jié)構(gòu)性改革可謂雄心勃勃，也留下了自己的政治遺產(chǎn)。但其改革成功之處僅限于世衛(wèi)組織總部的部門協(xié)調(diào)，就結(jié)構(gòu)性改革而言，布倫特蘭的努力卻未能如愿。

（三）世界衛(wèi)生組織的“DNA變革”

上任伊始，譚德塞就成立了針對世衛(wèi)組織改革的“全球政策小組”，由總干事和六位區(qū)域主任組成。經(jīng)過二十多個月的醞釀，譚德塞的世界衛(wèi)生組織改革方案在2019年正式出臺，該方案致力于強(qiáng)化世衛(wèi)組織的四個支柱。首先，通過強(qiáng)化項(xiàng)目支柱來推動全民健康覆蓋，促進(jìn)全球衛(wèi)生安全。世衛(wèi)組織還推動各國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國通過了《聯(lián)合國全民健康覆蓋高級別政治宣言》，極大地提升了“全民健康覆蓋”的國際政治能見度。其次，通過強(qiáng)化應(yīng)急支柱，提升針對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。該支柱旨在幫助各國強(qiáng)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對和預(yù)防能力。再次，對外關(guān)系和治理支柱將負(fù)責(zé)集中開展和協(xié)調(diào)世衛(wèi)組織在資源調(diào)動和宣傳交流方面的工作。最后，業(yè)務(wù)活動支柱將致力于確保世衛(wèi)組織更專業(yè)地履行在預(yù)算、財務(wù)、人力資源和供應(yīng)鏈等領(lǐng)域的重要職能。這一支柱還包括在日內(nèi)瓦總部設(shè)置首席科學(xué)家部門，以加強(qiáng)世衛(wèi)組織的核心科學(xué)工作，確保組織規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量和一致性。

世衛(wèi)組織全球衛(wèi)生治理功能的強(qiáng)化

功能主義理論認(rèn)為，人類事務(wù)可以分為兩個領(lǐng)域，一個是政治領(lǐng)域，另一個是專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。作為一個功能性聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，世衛(wèi)組織的全球治理功能更多體現(xiàn)在其專業(yè)服務(wù)方面。世衛(wèi)組織的改革進(jìn)程和路徑正是為了強(qiáng)化上述功能。

首先，改革強(qiáng)化了世衛(wèi)組織的價值引領(lǐng)功能。無論是《阿拉木圖宣言》還是《阿斯塔納宣言》，都強(qiáng)調(diào)了全民健康覆蓋對于實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生正義所具有的重要意義。譚德塞改革中的項(xiàng)目支柱聚焦推動全民健康覆蓋，充分體現(xiàn)了世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的價值引領(lǐng)功能。譚德塞將全民健康覆蓋作為其重要改革目標(biāo)之一，充分體現(xiàn)了世衛(wèi)組織對全球衛(wèi)生治理的倫理價值追求。

其次，強(qiáng)化全球衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)功能。世衛(wèi)組織一直“充任國際衛(wèi)生工作之指導(dǎo)及調(diào)整機(jī)關(guān)”，譚德塞改革更將對外關(guān)系和治理改革作為四個重要支柱之一，力圖提升世衛(wèi)組織在全球衛(wèi)生治理中的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)能力和組織一體化。為便于總部與國家辦公室之間進(jìn)行直接溝通，譚德塞啟動了“戰(zhàn)略政策對話”，成立了“跨部門小組”，其小組成員分別來自國家辦公室、區(qū)域辦公室和總部，促進(jìn)了組織內(nèi)部的一體化。

再次，改革提升了應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急功能。面臨日趨嚴(yán)重的全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件威脅，衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)成為譚德塞改革的重中之重。世衛(wèi)組織主要通過以下兩個方面來強(qiáng)化其應(yīng)急能力：一方面，強(qiáng)化對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力；另一方面，強(qiáng)化世衛(wèi)組織針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范能力。如何通過強(qiáng)化各國、特別是公共衛(wèi)生能力薄弱國家的突發(fā)事件防范能力已成為世衛(wèi)組織的關(guān)注點(diǎn)。譚德塞啟動改革后，世衛(wèi)組織成立了新的突發(fā)事件防范部門，以圖進(jìn)一步促進(jìn)該組織的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范能力建設(shè)。

最后，改革進(jìn)一步突出了世衛(wèi)組織的規(guī)范和技術(shù)功能。世衛(wèi)組織的專業(yè)技術(shù)規(guī)范能力有助于促進(jìn)其獨(dú)立性。也就是說，技術(shù)規(guī)范是世衛(wèi)組織的立威之本。譚德塞的改革強(qiáng)化了世衛(wèi)組織的規(guī)范和技術(shù)功能。世衛(wèi)組織首次在總部設(shè)置首席科學(xué)家部門，不但提升了其預(yù)測和了解最新科學(xué)進(jìn)展的能力，增加了利用這些進(jìn)展改善全球健康的新機(jī)會，還提升了世衛(wèi)組織的核心技術(shù)職能，包括規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和研究的卓越性、相關(guān)性和高效率，從而可以提供更好的全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品。

世衛(wèi)組織改革與全球新冠肺炎疫情防控

2019年底爆發(fā)的新冠肺炎疫情，對21世紀(jì)的全球衛(wèi)生安全構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)。全球新冠肺炎疫情也成為譚德塞改革成效的試金石。作為衛(wèi)生安全領(lǐng)域唯一的全球性多邊組織，世界衛(wèi)生組織充分發(fā)揮其全球衛(wèi)生治理功能，成為全球衛(wèi)生安全命運(yùn)共同體理念的“推動者”、全球抗疫合作的“協(xié)調(diào)者”、全球抗疫薄弱環(huán)節(jié)的應(yīng)急“補(bǔ)位者”和全球抗疫規(guī)范和技術(shù)的“提供者”。

首先，作為全球衛(wèi)生治理價值觀的引領(lǐng)者，世衛(wèi)組織積極推動全球衛(wèi)生安全命運(yùn)共同體理念，為全球新冠肺炎疫情治理注入了道義動力。實(shí)際上，在本次疫情爆發(fā)前夕，譚德塞就強(qiáng)調(diào)，“在流行病領(lǐng)域，我們負(fù)有共同責(zé)任，擁有共同命運(yùn)”。世衛(wèi)組織所推動的全球命運(yùn)共同體觀念成為全球合作抗疫的價值引領(lǐng)。

其次，作為全球衛(wèi)生安全合作的重要平臺，世衛(wèi)組織發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和溝通職能，是全球抗疫合作無可替代的“國際協(xié)調(diào)者”。為了引導(dǎo)國際社會在疫情防控方面的正確輿論，世衛(wèi)組織采取了前所未有的協(xié)調(diào)行動，對抗謠言和虛假信息的傳播，甚至有人認(rèn)為，“世界衛(wèi)生組織正在成為世界上最重要的社交媒體影響者”。世衛(wèi)組織在協(xié)調(diào)國際輿論方面正視聽、明是非，為全球合作抗疫創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境。對外，其與世界銀行和國際貨幣基金組織合作，評估新冠肺炎疫情的潛在經(jīng)濟(jì)影響，制定緩解戰(zhàn)略，并提出了政策選擇。對內(nèi)，其在總部、區(qū)域辦公室和國家辦公室層面實(shí)現(xiàn)三級聯(lián)動，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制?？傊?，世衛(wèi)組織的積極協(xié)調(diào)為全球疫情防控做出了重要貢獻(xiàn)。

再次，世衛(wèi)組織充當(dāng)了全球抗疫薄弱環(huán)節(jié)的“補(bǔ)位者”。譚德塞將衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)作為世衛(wèi)組織改革的四大支柱之一，對于世衛(wèi)組織而言，如何幫助那些衛(wèi)生能力脆弱的國家應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是全球疫情防控中的重要一環(huán)。在非洲出現(xiàn)確診病例后，非洲疾病控制中心成立了“非洲新冠肺炎疫情應(yīng)對工作組”，并任命2名特使，專門為非洲新冠肺炎疫情防控提供戰(zhàn)略咨詢。在伊朗成為疫情重災(zāi)區(qū)之后，世衛(wèi)組織向伊朗派遣專家組，支援伊朗疫情防治工作。世衛(wèi)組織在新冠肺炎疫情防控中的應(yīng)急努力，成為全球防疫薄弱環(huán)節(jié)的重要補(bǔ)充力量。

最后，世衛(wèi)組織成為全球抗疫規(guī)范和技術(shù)的“提供者”。相比向各國提供的應(yīng)急支持，世衛(wèi)組織的規(guī)范和技術(shù)建議對于各國疫情防控更為重要，這也是其專業(yè)優(yōu)勢的體現(xiàn)。正如世衛(wèi)組織發(fā)布的報告認(rèn)為，“各國寄予世界衛(wèi)生組織的，不是財政或物資支持，而是提供基于國際證據(jù)和經(jīng)驗(yàn)的戰(zhàn)略性建議”。世衛(wèi)組織充分發(fā)揮其規(guī)范功能和衛(wèi)生技術(shù)權(quán)威，為全球疫情防控提供了科學(xué)的風(fēng)險警示、防控手段和診療標(biāo)準(zhǔn)建議?？傊?，世衛(wèi)組織通過充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，為各國疫情防控政策的制定提供了有效的規(guī)范指導(dǎo)和參考。

結(jié)語

作為二戰(zhàn)后建立的最重要的多邊衛(wèi)生合作機(jī)制，世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域也一直存在能力赤字問題，具體表現(xiàn)在全球突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對機(jī)制遲緩、協(xié)調(diào)機(jī)制碎片化、過度依賴自愿捐款財政而導(dǎo)致自主決策邊緣化等方面。而這種能力赤字的根本原因在于，一方面各成員國特別是大國將世衛(wèi)組織工具化，另一方面，“衛(wèi)生問題涉及主權(quán)概念下眾多復(fù)雜困難的政策平衡”，結(jié)果造成世衛(wèi)組織對于國家主權(quán)的敏感。為了縮小自身的治理能力赤字問題，世衛(wèi)組織進(jìn)行了多輪改革，但是個別成員國對狹隘國家主義的固守和“政治化”操作，使世衛(wèi)組織難以進(jìn)行根本性的變革。世衛(wèi)組織最重要的功能在于其專業(yè)規(guī)范性，因此，在“反全球主義”大行其道、多邊主義舉步維艱的時代，那種希冀該組織通過改革而成為“全球衛(wèi)生部”的想法是一種盲目樂觀。盡管如此，國際社會必須認(rèn)識到，世衛(wèi)組織是為全人類健康福祉而開展政治合作的舞臺，而不是成員國開展政治比賽的競技場。作為以公共衛(wèi)生科學(xué)為立身之本的世衛(wèi)組織，無疑應(yīng)當(dāng)成為各國凝聚抗疫共識和推動全球抗疫行動的理想平臺。

全球新冠肺炎疫情是世界衛(wèi)生組織成立以來國際社會遇到的最嚴(yán)重的衛(wèi)生安全危機(jī)，更是對21世紀(jì)全球衛(wèi)生安全治理體系和能力的檢驗(yàn)，顯而易見，目前的疫情防控局面可謂喜憂參半。在全球疫情爆發(fā)期間，一方面，我們看到了國家之間的守望相助，見證了世界人民的戮力同心；另一方面，我們也目睹了大國關(guān)系惡化、民族主義、戰(zhàn)略脫鉤等危及全球衛(wèi)生治理體系根基的不利趨勢。在全球疫情危機(jī)面前，健康的全球衛(wèi)生治理體系需要國家之間、特別是大國之間的相互理解和包容，需要國際社會在全球抗疫資源、疫苗藥物研發(fā)等方面的積極互動和合作共享。唯有訴諸通力合作、彰顯責(zé)任擔(dān)當(dāng)，共同為以世界衛(wèi)生組織為主體的全球衛(wèi)生治理機(jī)制運(yùn)作創(chuàng)造有利的國際政治環(huán)境，全球衛(wèi)生治理才能真正進(jìn)入健康的運(yùn)行軌道，世界衛(wèi)生組織未來也才會有更大的改革空間來提升其全球衛(wèi)生治理成效。