國際移民的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)與全球移民治理
——以國際組織為例

文/陳積敏

國際移民，尤其是不規(guī)則人口流動給國際社會帶來了挑戰(zhàn)。因而，國際移民治理成為全球治理的重要內(nèi)容，國際組織在這其中有著獨特、必要且不可低估的地位。

非傳統(tǒng)安全視角下的國際移民挑戰(zhàn)

因國際移民而衍生的非傳統(tǒng)安全主要表現(xiàn)為國際恐怖主義威脅、跨國有組織犯罪威脅、國際公共衛(wèi)生安全威脅以及經(jīng)濟(jì)安全威脅。

（一）國際移民與恐怖主義

自20世紀(jì)80年代起，國際社會開始關(guān)注移民與國家安全的關(guān)系，如《申根協(xié)定》與《都柏林公約》將移民與恐怖主義、國際犯罪、邊境控制等聯(lián)系起來。但直到9·11事件后，移民與恐怖主義之間的關(guān)系才引起重視，國際移民問題也被列為反恐議程中的突出問題，成為各國國家安全政策的關(guān)注重點。

從經(jīng)驗數(shù)據(jù)上看，恐怖主義組織多次利用各國移民體系漏洞發(fā)動恐怖襲擊。2004年，尼克松中心發(fā)布的一份研究報告表示，“過去十年在北美和西歐發(fā)生的所有主要的恐怖襲擊，除俄克拉荷馬城外，都使用了移民”。可以說，“移民政策和移民網(wǎng)絡(luò)確實為恐怖主義組織和其他非國家行為體提供了追求其利益的途徑……”然而，夸大移民與恐怖主義間的聯(lián)系與事實不符。實際上，恐怖分子既可能是外來移民，也可能是本國公民。9·11事件后，各國在防止輸入型恐怖主義方面做出了卓有成效的努力，但在應(yīng)對本土恐怖主義上仍面臨重要挑戰(zhàn)，以至于各國將其視為維護(hù)國土安全的優(yōu)先事項，如2010年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》首次將本土恐怖主義列為國家安全威脅的一部分。因此，盡管那些將國際移民視為引入恐怖分子、罪犯等的工具，并進(jìn)而對國家安全構(gòu)成威脅的觀點流行廣泛，但卻是具有相當(dāng)危險的、誤導(dǎo)性的認(rèn)知。

（二）國際移民與跨國有組織犯罪

跨國有組織犯罪是國際社會面臨的重大安全挑戰(zhàn)，而非正規(guī)移民往往會牽涉其中，主要表現(xiàn)形式是“偷運移民”與“人口販運”。偷運移民有著廣泛的市場，同時又能帶來暴利，促進(jìn)了國際偷運移民網(wǎng)絡(luò)的形成。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室在其首份關(guān)于全球偷運移民的研究報告中指出，偷運移民的范圍遍及世界各地，2016年全球偷運移民數(shù)量超過250萬，為偷運者創(chuàng)造的非法收入高達(dá)55億—70億美元，相當(dāng)于美國和歐盟國家2016年人道主義援助的支出。在此過程中，這些被偷運的移民易遭受如暴力、強(qiáng)奸、盜竊、綁架等一系列犯罪行為的傷害或威脅。此外，被偷運的移民因為海難事故、交通事故、嚴(yán)酷環(huán)境等原因死亡的案例也屢屢發(fā)生。

人口販運涉及的地理范圍多樣，既可以是國內(nèi)，也可能是跨國，甚至是洲際販運，但世界上沒有任何一個國家可以免于人口販運的侵害。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的《2016年全球人口販運報告》顯示，兒童在所有人口販賣受害者中占比28%，成年男性占比21%，婦女占比高達(dá)51%。因武裝沖突而導(dǎo)致的國家失序、被迫移徙、人道主義災(zāi)難、社會分裂等都是引發(fā)和加劇人口販運的重要因素。

（三）國際移民與公共衛(wèi)生安全

移民、人口流動與衛(wèi)生之間的關(guān)系早為人知。20世紀(jì)90年代以后，一些新出現(xiàn)的以及一些死灰復(fù)燃的傳染病的流行使其再次得到關(guān)注。這些疾病的流行與全球化背景下人口的加速流動密切相關(guān)，美國醫(yī)學(xué)協(xié)會便指出，傳染病全球肆虐的主要原因之一就是人口在世界范圍內(nèi)的流動。

以艾滋病為例，據(jù)國際移民組織統(tǒng)計分析，在美國、加拿大、歐盟等高收入國家，移民人口的艾滋病感染率和發(fā)病率高于普通人群。2012年，加拿大來自艾滋病流行國家的移民人口的艾滋病感染率比普通加拿大公民高出8.5倍；在美國，外國出生的人口約占總?cè)丝诘?3%，但在新發(fā)艾滋病感染者中卻有16.2%來自這一人群；在歐盟國家，在由性接觸引發(fā)的艾滋病感染病例中，有超過三分之一的感染者是來自艾滋病流行國家的移民。世界衛(wèi)生組織歐洲區(qū)辦公室在一份報告中表示，移民被視為一項重大的社會、政治與公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。

國際移民既可能是傳染性疾病的傳播者，也可能是易感染人群，甚至后者更為突出。2018年《世衛(wèi)組織歐洲區(qū)域難民和移民健康狀況報告》指出，在世衛(wèi)組織歐洲區(qū)的考察范圍內(nèi)，難民和移民向接納國人民傳播傳染性疾病的風(fēng)險很低。相反，由于在移民過程中受到感染、無法獲得衛(wèi)生保健、護(hù)理中斷和生活條件惡劣，難民和移民可能面臨更大的傳染性疾病風(fēng)險。從這個角度來說，盡管移民與傳染性疾病之間有一定的關(guān)聯(lián)，但這種聯(lián)系并非系統(tǒng)性的。

（四）國際移民與經(jīng)濟(jì)安全

國際移民在促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效減貧等方面發(fā)揮了重要作用，如國際移民給東道國提供了勞動力資源（如充實了本國勞動者不愿從事的職業(yè)領(lǐng)域的勞動力供給）與智力資源（如創(chuàng)新能力的提升），國際移民的匯款助推母國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口跨境流動提升了移民者個人能力等。

但是，這并不意味著國際移民沒有給經(jīng)濟(jì)安全帶來挑戰(zhàn)。對于東道國而言，國際移民，尤其是非正規(guī)移民所帶來的經(jīng)濟(jì)收益以及其所耗費的財政支出對本國工人工資水平與社會福利的影響一直是頗具爭議的問題；對于母國而言，大量的財富精英、知識精英的外流所造成的“財富流失”“人才流失”現(xiàn)象也成為發(fā)展中國家頗為擔(dān)憂的現(xiàn)象，這客觀上令母國在國際資本與技術(shù)競爭、生產(chǎn)力水平提升中處于更為不利的地位。因而，國際移民對移民來源國、目的國經(jīng)濟(jì)安全的影響需要辯證認(rèn)知與具體分析，既要認(rèn)識到其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用，同時也應(yīng)明確其對勞動力市場、工資水平、社會福利可能帶來的實際層面與心理層面的挑戰(zhàn)。

國際組織框架下的全球移民治理

國際組織在全球移民治理體系中占有一席之地。它們主要采用三種路徑，即研究性方式、規(guī)范性方式和實踐性方式參與移民治理。

（一）研究性方式

國際組織通過成立研究中心、建立數(shù)據(jù)庫以及出版研究性刊物等手段，掌握國際移民的基本信息、動態(tài)趨勢等知識，為后兩種治理方式提供數(shù)據(jù)、智力等支持。

第一，成立研究中心。與移民問題相關(guān)的國際組織一般擁有一個或多個研究中心，如國際移民組織建立了全球移民數(shù)據(jù)分析中心，并與世界上多所大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)組成了研究共同體；聯(lián)合國教科文組織設(shè)有亞太移民研究網(wǎng)絡(luò)、非洲移民研究網(wǎng)絡(luò)等。

第二，建立移民數(shù)據(jù)庫。獲取權(quán)威可靠的移民動態(tài)統(tǒng)計數(shù)據(jù)并對其進(jìn)行分析，對于制定國際移民政策、設(shè)定與評估移民管理目標(biāo)、推進(jìn)國際移民項目至關(guān)重要。國際組織致力于移民數(shù)據(jù)庫建設(shè)，主要包括聯(lián)合國經(jīng)社部人口司的全球移民數(shù)據(jù)庫、“經(jīng)合組織”的國際移民數(shù)據(jù)庫、世界銀行集團(tuán)的移民與匯款數(shù)據(jù)庫等。

第三，出版研究性刊物。公開發(fā)行出版物供相關(guān)研究人員和決策人員參考也是國際組織參與國際移民治理的重要方式。例如，國際移民組織創(chuàng)辦有《國際移民》雙月刊，“經(jīng)合組織”自1997年起每年發(fā)布《國際移民展望》等。

（二）規(guī)范性方式

國際組織通過建立或參與全球移民問題磋商機(jī)制、制定國際公約等規(guī)范性方式，提高各方對國際移民問題的關(guān)注，促進(jìn)各行為體在移民問題上達(dá)成共識。

第一，全球性移民問題磋商機(jī)制。該機(jī)制主要包括移民與發(fā)展全球論壇、全球移民小組、國際移民對話以及國際移徙協(xié)調(diào)會議等內(nèi)容，尤以前兩者為主。

移民與發(fā)展全球論壇作為聯(lián)合國非正式、無強(qiáng)制約束力、自愿的磋商機(jī)制，力圖在政策實踐層面推動移民和發(fā)展的相互促進(jìn)，最大限度地減少移民對發(fā)展的負(fù)面影響，保證國家、區(qū)域和國際層面的協(xié)調(diào)一致，并推動與國際組織和學(xué)術(shù)界建立某種合作關(guān)系。

全球移民小組是聯(lián)合國關(guān)于協(xié)調(diào)移民問題的機(jī)構(gòu)間小組，其目的在于促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)間的合作協(xié)調(diào)，推動和移民有關(guān)的國際和區(qū)域規(guī)范的廣泛施行，并鼓勵采用更連貫、全面、協(xié)調(diào)的方法來解決國際移民問題。為了加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)在移民問題上的協(xié)調(diào)，發(fā)揮聯(lián)合國作為思想來源者、政策指引者、組織溝通者的功能，更好地推進(jìn)全球移民契約，2018年5月23日，聯(lián)合國秘書長決定設(shè)立聯(lián)合國移民網(wǎng)絡(luò)替代全球移民小組。

第二，制定與國際移民問題相關(guān)的國際公約。這些公約總體上可分為兩類，即一般性國際移民公約與專題性國際移民公約。

一般性國際移民公約是指對跨境人口流動制定出一系列普遍適用的規(guī)范與目標(biāo)，《安全、有序和正規(guī)移民全球契約》便是其典型代表。專題性國際移民公約指的是與特定移民對象（如非法移民）相關(guān)的規(guī)范。例如，1957年第10屆海洋法外交會議上與會國簽訂并于1991年生效的《關(guān)于偷渡者的國際公約》，對發(fā)現(xiàn)偷渡者后的移交、安置、遣返、接受的具體程序及其費用安排等一系列問題作了詳細(xì)的規(guī)定。2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》及其于2001年通過的兩項補(bǔ)充議定書對于移民偷運和人口販運之類跨國有組織犯罪的預(yù)防和打擊做了相應(yīng)規(guī)定。

（三）實踐性方式

在國際移民治理方面，尤其是非法移民治理，國際組織針對移民者個體以及與國際移民相關(guān)的國家開展了一系列具體務(wù)實的行動。對于移民者而言，國際組織利用巡回宣傳以及與大眾媒體合作等方式，對潛在移徙者進(jìn)行廣泛宣傳，一方面普及移民知識，引導(dǎo)潛在移徙者通過合法程序、合法中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行正規(guī)移民，另一方面告知其非法移徙的風(fēng)險性與危害性。國際組織對非法移徙者抱有同情態(tài)度，主張采取協(xié)助性方式而非懲罰性措施加以應(yīng)對，主要包括搜救行動（如海難救援）、物質(zhì)援助（如醫(yī)療救助）、非物質(zhì)援助（如法律援助）等。

與移民關(guān)系國展開廣泛合作是國際組織參與國際移民治理的重要途徑。以非法移民治理為例，這種合作主要表現(xiàn)在三個方面。第一，加強(qiáng)相關(guān)國家之間的交流，增進(jìn)國家間關(guān)于邊境管理和非法移民治理、遣返等相關(guān)問題的信息共享和技術(shù)合作。第二，助力目標(biāo)國家非法移民治理能力建設(shè)，如（1）提出政策建議，為相關(guān)國家提供移民管理政策的制定、實施、評估方面的專業(yè)咨詢；（2）開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，廣泛傳播國際移民管理的相關(guān)知識和技能；（3）給予技術(shù)支持，如建立數(shù)據(jù)系統(tǒng)、引入國際通用標(biāo)準(zhǔn)等。第三，協(xié)助打擊跨國犯罪。例如，聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室與各成員國政府開展合作，制定打擊移民偷渡和人口販賣的戰(zhàn)略計劃。

國際組織框架下全球移民治理效果評價

在移民治理上，國際組織能夠突破地域的局限和國家主權(quán)的束縛，從全球視野來看待與分析跨國移民問題，并提出相對中立且專業(yè)的政策性建議。但因授權(quán)有限、內(nèi)部分歧、資源不足等條件的制約，尤其是它所提供的政策性建議需要依賴國家的意志與力量才能推行，這決定了國際組織框架下的全球移民治理只能是作為國家治理的一種補(bǔ)充。

（一）國際組織參與移民治理的功能

從全球?qū)用鎭砜?，國際組織在移民治理中主要發(fā)揮了兩大功能。一是知識功能，提高了國際社會對于移民問題的關(guān)注。國際組織在普及國際移民知識、形成對待國際移民的客觀公正的認(rèn)知方面發(fā)揮著重要作用。二是行動功能，構(gòu)建了國際移民治理合作體系。鑒于國際移民涉及多個利益主體，跨越地理范圍廣泛，單個國家往往難以從全球視野對其發(fā)展趨勢與特點做出科學(xué)預(yù)判。特別是，移民問題涉及國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化融合等諸多敏感問題，這使得作為第三方的國際組織所提出的政策建議更具可接受性。此外，以聯(lián)合國為代表的國際組織長期致力于對移民問題的研究，具有更為專業(yè)的精神與知識架構(gòu)，這促進(jìn)了國際組織框架下國際移民治理體系的形成。

從國家層面來考察，國際組織的移民治理功能體現(xiàn)在兩個方面。第一，協(xié)助提升國家對移民的管理能力。國際組織通過對相關(guān)國家移民官員和邊境工作人員的培訓(xùn)，提高他們對于偽造文件和假冒身份的鑒別能力。第二，加強(qiáng)國家移民治理的專業(yè)知識建設(shè)。移民政策是國家展開移民治理的關(guān)鍵手段，而政策制定應(yīng)該基于對事實情況的正確認(rèn)知。在這方面，國際組織可提供移民治理的專家建議與技術(shù)支持，提升國家移民數(shù)據(jù)的收集和分析能力以及增強(qiáng)對移民問題的調(diào)查和研究能力。

從移民者角度看，國際組織致力于保護(hù)移民個體（尤其是非正規(guī)移民）基本權(quán)利，主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，建立起保護(hù)人權(quán)的法律體系。以聯(lián)合國為代表的國際組織制定了如《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》等一系列國際規(guī)范，形成了一個全球性、系統(tǒng)性的法律框架。第二，為尋求幫助的非正規(guī)移民提供法律咨詢、物資援助、遣返援助等各方面服務(wù)，配合各國政府大力打擊人口販運等跨國違法犯罪行為，給予了非正規(guī)移民基本的人道主義支持。

（二）國際組織參與移民治理的制約因素

第一，國際組織授權(quán)有限，缺乏必要的約束力。國際組織本質(zhì)上是一種自愿性而非強(qiáng)制性的多邊合作機(jī)構(gòu)，需要靠各成員單位采取相對一致的聯(lián)合行動才能夠?qū)⑵渫ㄟ^的決議付諸實施。國際組織的行動只是塑造了對于移民治理的共有知識，但卻無法強(qiáng)制每個國家都接受這些“共有知識”，更無法強(qiáng)迫各國將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行為。

第二，國際組織成員內(nèi)部存在分歧，影響其參與國際移民治理的效果。在利益上，同一政府間國際組織里，移民來源國和目的國有著不同的，甚至是沖突的利益考量，如針對普通勞動者的移民政策方面。在認(rèn)識上，國際組織和成員國存在人權(quán)和主權(quán)孰重孰輕的分歧。國際組織在移民（尤其是非正規(guī)移民）治理過程中主要從人權(quán)角度出發(fā)，但國家則主要從主權(quán)角度考慮。在行為上，各成員單位根據(jù)自身情況和文化觀念予以不同的解讀，這導(dǎo)致了在具體政策上的選擇性適用。

第三，資源有限影響國際組織的行動效力。一方面，國際移民問題涉及國家多、范圍廣，國際組織人力有限，使得國際組織的具體行動很難深入；國際組織高層官員的頻繁變動使得相關(guān)政策與能力建設(shè)缺少連續(xù)性。另一方面，國際組織的資金主要來自于成員國的會費繳納和社會捐助，然而，拖延會費現(xiàn)象較多，社會捐助情況不穩(wěn)定，這些都令國際組織的資金難以保障。

綜上，國際組織的移民治理模式既具有其獨特優(yōu)勢，也存在固有缺陷，但它們在全球移民治理中的作用不可輕視，更不容忽視。國際組織框架下的移民治理與國際移民的國家治理、區(qū)域治理一道成為全球移民治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)有序、安全、正常和負(fù)責(zé)的移民和人口流動這一《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)不可缺少的基礎(chǔ)性條件。在此進(jìn)程中，國際移民的國家治理、區(qū)域治理以及全球治理等不同范式的治理形態(tài)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，促進(jìn)理解，增進(jìn)合作，形成合力。惟其如此，國際移民的多層治理體系才能不斷完善，國際移民治理的目標(biāo)才有望逐步實現(xiàn)。