完善多元聯(lián)動治理體系構(gòu)建矛盾糾紛“大調(diào)解”格局

黨的十九屆四中全會提出：完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層。習(xí)近平總書記指出：“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面?！边@是適應(yīng)新時代我國社會主要矛盾變化，推動社會治理創(chuàng)新的重要論斷，是深刻把握矛盾糾紛發(fā)展與化解趨勢，踐行新發(fā)展理念作出的重大理論創(chuàng)新。人民調(diào)解是一項具有中國特色的法律制度，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”，在非訴訟糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮著不可替代的作用。提高人民調(diào)解工作質(zhì)量，對于完善基層治理體系、提升基層治理能力、踐行新發(fā)展理念意義重大。近年來，青島市城陽區(qū)認(rèn)真貫徹落實中央決策部署和省、市委工作安排，堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，有效整合全區(qū)各類調(diào)解資源，構(gòu)建起以人民調(diào)解為主體、多元協(xié)調(diào)聯(lián)動的“大調(diào)解”工作格局，對做好新時代人民調(diào)解工作作出了積極有益的實踐和探索。

一、主要做法

（一）實施流程再造，變一元調(diào)解為多元化解。整合全區(qū)政法綜治部門職能，建成集統(tǒng)籌指揮、糾紛化解、法律服務(wù)等功能于一體的區(qū)糾紛多元化解中心，實現(xiàn)矛盾糾紛統(tǒng)一受理、集中辦理、歸口管理、依法處理。

一是突出功能多元化。堅持群眾需求導(dǎo)向，法院、信訪、司法等部門集中入駐，設(shè)立調(diào)解室、巡回法庭、信訪接待室等集中提供服務(wù)，群眾可根據(jù)情況自主選擇最合理的糾紛解決途徑，聯(lián)動化解矛盾糾紛。

二是突出工作流程化。建立“受理—分流—辦理—結(jié)案—回訪”各個環(huán)節(jié)無縫銜接的“閉合式”工作流程，對每一起糾紛均先征詢當(dāng)事人是否有調(diào)解意愿，對不同意調(diào)解或調(diào)解不成功的糾紛，再視情導(dǎo)入其它渠道進(jìn)行處理，確保進(jìn)入中心的每一起矛盾糾紛，都能找到合適的解決出口。

三是突出運行智能化。依托“智慧民調(diào)”信息系統(tǒng)，縱向聯(lián)通區(qū)、街道、社區(qū)調(diào)解組織，橫向連接各行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織，實現(xiàn)了矛盾糾紛收集上報、分析研判、辦理反饋、督查督辦、遠(yuǎn)程視頻調(diào)解等“一網(wǎng)通”。

四是突出服務(wù)專業(yè)化。引導(dǎo)專業(yè)律師參與區(qū)糾紛多元化解中心調(diào)解工作，區(qū)財政每年投入120萬元委托山東盈康、山東運策兩家律師事務(wù)所入駐中心，設(shè)立婚姻家庭、合同、侵權(quán)、勞資4個專業(yè)調(diào)解室，為群眾提供免費、專業(yè)、便捷、高效的調(diào)解服務(wù)。

（二）夯實社區(qū)基礎(chǔ)，變被動調(diào)解為主動出擊。抓住基層基礎(chǔ)工作這個根本，推進(jìn)調(diào)解工作重心下移，把優(yōu)質(zhì)資源下沉到社區(qū)，建立深化“1+1+N”矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實現(xiàn)基層調(diào)解資源集約化、力量多元化、調(diào)處快捷化。

一是建設(shè)1個司法行政工作室。在全區(qū)197個社區(qū)依托調(diào)委會建成司法行政工作室，設(shè)置律師會客室、調(diào)解室等，搭建起以矛盾早期預(yù)警調(diào)處、社區(qū)便民法律服務(wù)、特殊人群跟蹤考察為主的綜合性服務(wù)平臺。

二是實施公共法律服務(wù)1+1制度。區(qū)、街道兩級財政補(bǔ)助320萬元為每個社區(qū)聘請1名法律顧問，每個社區(qū)再選聘1名首席調(diào)解員，并由街道通過以獎代補(bǔ)、一案一補(bǔ)等形式落實首席調(diào)解員補(bǔ)貼35萬元，社區(qū)法律顧問和首席調(diào)解員聯(lián)合為居民開展面對面調(diào)解，實現(xiàn)矛盾糾紛法律專家“把脈開方”，群策群力“點穴化解”。

三是培育N個調(diào)解小組。各社區(qū)按糾紛類型建立N個專業(yè)調(diào)解小組，每位調(diào)委會成員負(fù)責(zé)1個調(diào)解小組，培養(yǎng)出一批特色專業(yè)調(diào)解員，構(gòu)建以調(diào)委會為統(tǒng)領(lǐng)、以首席調(diào)解員和法律顧問為骨干、以調(diào)解小組為分支的調(diào)解“精兵網(wǎng)絡(luò)”，切實提高矛盾糾紛排查調(diào)處效能。

四是劃分N個排查網(wǎng)格。全區(qū)劃分為11457個網(wǎng)格，區(qū)財政投入3000余萬元為每個網(wǎng)格配備1名網(wǎng)格員，網(wǎng)格員同時擔(dān)任糾紛信息員，建立起網(wǎng)格員負(fù)責(zé)排查、調(diào)解員和法律顧問負(fù)責(zé)調(diào)解的矛盾糾紛“排調(diào)分離”制度，確保矛盾糾紛第一時間有人發(fā)現(xiàn)、第一時間有人受理、第一時間有人調(diào)處。自2018年實施網(wǎng)格化以來，通過網(wǎng)格員采集糾紛信息5100余條、化解矛盾糾紛357件。

（三）拓展調(diào)解領(lǐng)域，變“單打獨斗”為“聯(lián)合作戰(zhàn)”。堅持“哪里有糾紛，哪里就有調(diào)解”，把人民調(diào)解作為化解糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線，與法院、公安、信訪等部門有機(jī)銜接，凝聚化解糾紛的整體合力，實現(xiàn)了矛盾糾紛應(yīng)調(diào)盡調(diào)。

一是實施“訴調(diào)聯(lián)動”。將人民調(diào)解與民事訴訟有機(jī)結(jié)合，自2009年起在上馬、夏莊兩個派出法庭建立調(diào)解室，選聘專職人民調(diào)解員，接受法院訴后委托調(diào)解，每年成功調(diào)解大量離婚、贍養(yǎng)、民間借貸等基層常見的矛盾糾紛，調(diào)解案件數(shù)量占法庭受理案件總數(shù)的30%。2015年，以區(qū)糾紛多元化解中心為載體，將“訴調(diào)聯(lián)動”延伸至訴前委派調(diào)解，將矛盾糾紛化解在立案前，不僅節(jié)約司法資源而且節(jié)省當(dāng)事人訴訟成本，實現(xiàn)了調(diào)解效益最優(yōu)化。2019年以來，通過“訴調(diào)聯(lián)動”共成功調(diào)解各類案件882件，涉及標(biāo)的額近3000萬元，為當(dāng)事人節(jié)省訴訟費用180余萬元。

二是實施“警調(diào)聯(lián)動”。2015年，率先實施人民調(diào)解與公安警務(wù)處置有機(jī)銜接的“警調(diào)聯(lián)動”機(jī)制，由街道撥付專項資金，選配專兼職人民調(diào)解員，在轄區(qū)10個公安派出所建立人民調(diào)解室，通過“柔性”調(diào)解方式化解派出所接警的民事糾紛、輕微治安案件以及刑事案件的民事賠償部分，實現(xiàn)了“捕人少、治安好”的目標(biāo)。2019年以來，通過“警調(diào)聯(lián)動”成功調(diào)解各類案件1522件，涉及賠償數(shù)額700余萬元。

三是實施“行調(diào)聯(lián)動”。將人民調(diào)解與行政調(diào)解有機(jī)銜接，在糾紛較為突出的交通、消費、醫(yī)療等領(lǐng)域建立人民調(diào)解組織，選聘專職人民調(diào)解員，接受當(dāng)事人申請或行政部門的移送、委托調(diào)解各類糾紛，有效減輕了行政部門的工作壓力。2019年以來，通過“行調(diào)聯(lián)動”調(diào)解組織成功調(diào)解糾紛834件，涉及標(biāo)的額2500余萬元，為當(dāng)事人節(jié)約訴訟成本近130萬元。

四是實施“訪調(diào)聯(lián)動”。將人民調(diào)解與信訪接待有機(jī)結(jié)合，區(qū)糾紛多元化解中心整合群眾來訪接待職能，將適合調(diào)解的群眾來訪問題交由中心調(diào)解室先行調(diào)解。同時，推薦優(yōu)秀人民調(diào)解員參與信訪事項聽證說理和群眾公議，發(fā)揮調(diào)解員貼近群眾的優(yōu)勢，將信訪糾紛阻斷在早、在小，消滅在萌芽狀態(tài)。2019年以來，通過“訪調(diào)聯(lián)動”成功調(diào)解群眾來訪問題39件，調(diào)解員參與信訪聽證、群眾公議1100余次。

五是實施“援調(diào)聯(lián)動”。建立人民調(diào)解和法律援助雙向銜接聯(lián)動工作機(jī)制，在區(qū)法律援助中心便民服務(wù)大廳設(shè)立人民調(diào)解窗口，對于適合調(diào)解的法律援助案件及時引導(dǎo)當(dāng)事人通過調(diào)解方式予以化解。同時，對調(diào)解不成的矛盾糾紛，調(diào)解組織協(xié)助符合條件的當(dāng)事人辦理法律援助手續(xù)，最大限度地維護(hù)困難群體的合法權(quán)益。2019年以來，通過“援調(diào)聯(lián)動”成功調(diào)解矛盾糾紛28件，協(xié)助250余名糾紛當(dāng)事人辦理法律援助手續(xù)。

（四）創(chuàng)新制度機(jī)制，變自然發(fā)展為強(qiáng)力推動。積極應(yīng)對新挑戰(zhàn)、新問題，探索人民調(diào)解制度創(chuàng)新，構(gòu)筑起公開、高效、透明、便民的矛盾糾紛排查化解環(huán)境。

一是創(chuàng)新政府購買服務(wù)制度。采取“以事定費、購買服務(wù)”方式，由財政列支專項經(jīng)費180余萬元，將區(qū)糾紛多元化解中心以及入駐法庭、交警大隊調(diào)解室等的工作實行服務(wù)外包，通過公開招標(biāo)引導(dǎo)專業(yè)的社會力量參與人民調(diào)解服務(wù)，降低了服務(wù)成本、提升了人民調(diào)解工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

二是實施人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度。充分發(fā)揮法院在人民調(diào)解工作中的指導(dǎo)和保障作用，開通人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)綠色通道，確保人民調(diào)解工作始終依法開展，保障了其權(quán)威性和公信力。2019年以來，區(qū)人民法院受理司法確認(rèn)申請139件，確認(rèn)139件，確認(rèn)率達(dá)100%。

三是探索“互聯(lián)網(wǎng)+”人民調(diào)解制度。堅持“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，承接全省“智慧民調(diào)”應(yīng)用系統(tǒng)試點，開發(fā)建設(shè)“智慧民調(diào)”手機(jī)APP和視頻調(diào)解系統(tǒng)，為群眾搭建智能化服務(wù)平臺、為調(diào)解員搭建全流程工作平臺、為管理者搭建大數(shù)據(jù)分析平臺。

四是落實人民調(diào)解員培訓(xùn)制度。采取集中授課、案例評析、實地考察、現(xiàn)場觀摩、旁聽庭審等形式加強(qiáng)調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組建由教授、法官、檢察官、警官、律師、優(yōu)秀調(diào)解員等組成的全區(qū)人民調(diào)解培訓(xùn)師資庫，每年定期組織調(diào)委會成員、首席調(diào)解員、專職調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，提高調(diào)解員調(diào)處矛盾糾紛的能力。

五是建立人民調(diào)解經(jīng)費保障制度。根據(jù)司法部、財政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》要求，建立人民調(diào)解經(jīng)費區(qū)、街道分級保障制度，區(qū)財政每年投入人民調(diào)解經(jīng)費達(dá)365萬元，各街道落實轄區(qū)調(diào)解組織補(bǔ)助以及調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費255萬元，充分調(diào)動了調(diào)解員的工作積極性和主動性。

二、工作成效

（一）有效踐行了以人民為中心的發(fā)展思想。民心是最大的政治。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這些矛盾糾紛涉及群眾生產(chǎn)生活的方方面面，直接涉及群眾的切身利益。

為滿足人民群眾的新需求，城陽區(qū)政府每年投入專項資金大力發(fā)展人民調(diào)解事業(yè)，261個人民調(diào)解組織、788名人民調(diào)解員分布在全區(qū)各行業(yè)、領(lǐng)域，并且成為化解矛盾糾紛的生力軍，2019年以來，共成功調(diào)解矛盾糾紛5365件，成功化解率達(dá)到74.6%。每調(diào)解成功一起糾紛就是對民心的一次調(diào)順，就是對發(fā)展環(huán)境的一次調(diào)穩(wěn)，就是對黨群干群關(guān)系的一次拉近，對正確處理人民內(nèi)部矛盾具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（二）切實維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。人民調(diào)解植根基層、熟悉社情民意，能夠第一時間發(fā)現(xiàn)化解矛盾糾紛，防止小糾紛變成大矛盾、個人沖突變成社會沖突，有助于最大限度地減少社會不安定因素。城陽區(qū)通過深耕細(xì)作區(qū)、街道、社區(qū)以及行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)了“小事不出社區(qū)、大事不出街道、難事不出區(qū)、矛盾不上交”的目標(biāo)。據(jù)區(qū)糾紛多元化解中心辦公室負(fù)責(zé)人介紹，目前城陽區(qū)人民調(diào)解工作以其網(wǎng)絡(luò)健全、貼近群眾的優(yōu)勢，在矛盾糾紛多元化解工作中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，每年通過各級各類調(diào)解組織成功調(diào)解的矛盾糾紛占全區(qū)總數(shù)的50%以上。

（三）持續(xù)推進(jìn)了中國特色法治道路。人民調(diào)解注重“調(diào)”和“解”，釋法講理，引導(dǎo)當(dāng)事人依法有序理性表達(dá)意愿訴求，用法治思維和法律武器解決問題，拆除“隔心墻”，化解矛盾和積怨。城陽區(qū)通過“五調(diào)聯(lián)動”特別是社區(qū)公共法律服務(wù)“1+1”制度，真正引導(dǎo)群眾運用法治思維、法治方式解決矛盾糾紛，營造出辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好社會氛圍，群眾解決糾紛的方式也越來越理性化。今年以來，全區(qū)各級公共法律服務(wù)工作站（室）共接受群眾各類法律咨詢6703人次。

三、幾點啟示

（一）黨委重視是前提。做好新時代人民調(diào)解工作，黨委高度重視，政法委發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用是前提。一是建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法委直接協(xié)調(diào)，區(qū)司法局、各街道、各部門分工協(xié)作，全社會共同參與的人民調(diào)解工作體系。二是發(fā)揮好人民調(diào)解工作指導(dǎo)委員會作用。定期組織召開聯(lián)席會議，研究解決人民調(diào)解工作中遇到的困難和問題，充分發(fā)揮其對全區(qū)人民調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，促進(jìn)人民調(diào)解工作健康發(fā)展。

（二）社區(qū)調(diào)解是基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固?！背顷枀^(qū)轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新實施社區(qū)公共法律服務(wù)“1+1”制度，由區(qū)、街道兩級財政補(bǔ)助為每個社區(qū)配備1名法律顧問和1名首席人民調(diào)解員，將大量優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)資源充實到社區(qū)，提高基層預(yù)防化解矛盾糾紛的能力和水平，努力將矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

（三）專業(yè)隊伍是保障。人民調(diào)解員是調(diào)解工作的具體承擔(dān)者，其專業(yè)程度、素質(zhì)能力直接影響案件調(diào)解效果。城陽區(qū)通過“專業(yè)調(diào)解員+專業(yè)調(diào)解方法+?？畋Ｕ稀钡饶Ｊ?，組建做實專職調(diào)解員、社區(qū)首席調(diào)解員、律師調(diào)解員、調(diào)解專家團(tuán)、調(diào)解志愿者5支隊伍，先后培育出了陳新海、王泉等全國模范人民調(diào)解員，張菽娟、黃克竹等全省優(yōu)秀人民調(diào)解員，打造了“熱心腸調(diào)解室”“心海調(diào)解室”“臧崇凱調(diào)解室”等一批品牌調(diào)解工作室，為糾紛調(diào)解工作提供了重要保障。

（四）聯(lián)動聯(lián)調(diào)是關(guān)鍵。人民調(diào)解是化解矛盾糾紛的最基礎(chǔ)方式，需推動建立人民調(diào)解與其它糾紛化解方式的聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)人民調(diào)解效力最大化。城陽區(qū)通過建立訴調(diào)、警調(diào)、行調(diào)、訪調(diào)、援調(diào)“五調(diào)聯(lián)動”機(jī)制，人民調(diào)解員與法官、公安民警、行政機(jī)關(guān)工作人員、律師等密切配合，形成了化解矛盾糾紛的整體合力，實現(xiàn)了矛盾糾紛應(yīng)調(diào)盡調(diào)。

（五）服務(wù)民生是目標(biāo)。人民調(diào)解是一項民生工程，其目標(biāo)是化解群眾內(nèi)部矛盾，保障群眾安居樂業(yè)。城陽區(qū)牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，縮短調(diào)解服務(wù)半徑、提升調(diào)解服務(wù)質(zhì)量，積極回應(yīng)群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益訴求，讓群眾感受到實實在在的服務(wù)，贏得了群眾的認(rèn)可和支持。