智慧城市建設(shè)如何助力社會(huì)治理現(xiàn)代化？
——新冠疫情考驗(yàn)下的杭州“城市大腦”

張蔚文 金 晗 冷嘉欣

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

一、 引 言

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；黨的十九屆四中全會(huì)在黨的歷史上第一次突出強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”。由此，探索推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。近年來(lái)，隨著以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)為支撐的新型智慧城市建設(shè)浪潮，智慧城市逐漸成為推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需求和必然選擇，其核心是借助信息通信和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，通過(guò)克服城市物理空間的限制，革新原有的社會(huì)治理手段和公共服務(wù)供給方式，建立起共建共治共享的社會(huì)治理體系和治理制度，最終實(shí)現(xiàn)整體智治、提升城市運(yùn)行管理效能的目的。

我國(guó)智慧城市建設(shè)自2012年底開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，截至2018年6月，全國(guó)總計(jì)超過(guò)500座城市明確提出構(gòu)建智慧城市的相關(guān)方案。然而，縱觀我國(guó)的智慧城市建設(shè)，普遍存在項(xiàng)目建設(shè)與居民需求不匹配、部門(mén)之間的信息共享機(jī)制缺乏、多元主體協(xié)同治理局面尚未形成、智慧城市建設(shè)淪為政績(jī)工程等問(wèn)題。2020年初爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”)是一起典型的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，同時(shí)也是一次對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體系現(xiàn)代化的實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。然而，絕大多數(shù)智慧城市建設(shè)成果未能在此次新冠疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中迅速反應(yīng)并發(fā)揮關(guān)鍵性作用，這也充分驗(yàn)證了學(xué)術(shù)界對(duì)智慧城市建設(shè)的一個(gè)初步判斷，即大多數(shù)城市仍停留在智慧城市建設(shè)的概念化階段，社會(huì)治理能力現(xiàn)代化水平亟待提升。

杭州市近年來(lái)以打造“數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”和“數(shù)字治理第一城”為發(fā)展目標(biāo)，在此次疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中充分運(yùn)用智慧城市的建設(shè)成果，通過(guò)“城市大腦”平臺(tái)打造了“健康碼”“親清在線”“讀地云”等產(chǎn)品作為技術(shù)支撐。作為一項(xiàng)新型的城市基礎(chǔ)設(shè)施，杭州城市大腦在城市資源配置、宏觀決策指揮、事件預(yù)測(cè)預(yù)警等方面發(fā)揮了顯著作用，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要的先行先試意義。2020年3月31日，習(xí)近平總書(shū)記在考察杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心時(shí)指出：“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊?！边@就充分肯定了智慧城市建設(shè)賦能治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。

基于此，本文從推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前杭州城市大腦在疫情防控和其他社會(huì)治理場(chǎng)景中的表現(xiàn)，探究智慧城市建設(shè)如何從治理成效、治理流程和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)維度助力治理現(xiàn)代化，并進(jìn)一步提出在社會(huì)治理現(xiàn)代化愿景下智慧城市建設(shè)可能的發(fā)展方向。

二、 智慧城市的新型基礎(chǔ)設(shè)施：杭州城市大腦

城市大腦是基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)構(gòu)建的，支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的開(kāi)放式智能運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，是數(shù)字杭州建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施和綜合應(yīng)用工具(1)參見(jiàn)《杭州城市大腦數(shù)字賦能城市治理促進(jìn)條例(草案)》(征求意見(jiàn)稿)，2020年3月27日， http://sf.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/27/art_1659435_42416303.html， 2020年6月1日。。換言之，城市大腦是城市建設(shè)發(fā)展的新型基礎(chǔ)設(shè)施、城市數(shù)字治理的新平臺(tái)和服務(wù)政府決策的新載體，是智慧城市建設(shè)賦能社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)用集成。

(一) 城市大腦的建設(shè)歷程：從單一治堵到全面治城

自2012年以來(lái)，杭州在交通治堵過(guò)程中出現(xiàn)了道路資源供給矛盾突出、綜合治理協(xié)同性欠缺、智能交通使用不充分、數(shù)據(jù)資源難以融合應(yīng)用等問(wèn)題，導(dǎo)致已有的治堵手段嚴(yán)重滯后于道路交通快速發(fā)展的趨勢(shì)。鑒于此，2016年4月，杭州創(chuàng)新性地開(kāi)啟了城市大腦建設(shè)工作，旨在利用交通部門(mén)的大數(shù)據(jù)，系統(tǒng)、科學(xué)地推進(jìn)交通治堵工作。2017年1月，杭州在全國(guó)率先成立數(shù)據(jù)資源管理局。同年10月，杭州城市大腦交通系統(tǒng)1.0版發(fā)布，旨在充分發(fā)揮公安交警部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和阿里巴巴等企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索路徑和方法。到2019年底，杭州交通延誤指數(shù)從2014年最高的2.08降至1.64左右，交通擁堵排名從2014年的全國(guó)第2位降至第50位左右(2)參見(jiàn)高德地圖《中國(guó)主要城市交通健康榜》， https://trp.autonavi.com/diagnosis/index.do， 2020年6月1日。。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，依靠投入大量人力物力治理城市的傳統(tǒng)路徑在現(xiàn)代社會(huì)愈發(fā)難以為繼，作為智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的城市大腦秉持“整體智治”的理念不斷探索實(shí)踐。2018年5月，杭州市發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合市數(shù)據(jù)資源管理局發(fā)布了《杭州市城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃》。同年12月，涵蓋停車、醫(yī)療、文旅、基層治理等9大便民措施的城市大腦綜合版發(fā)布，標(biāo)志著城市大腦從單一的交通治堵系統(tǒng)擴(kuò)展成為服務(wù)民生、支撐決策的綜合平臺(tái)，正式實(shí)現(xiàn)從單一治堵向全面治城轉(zhuǎn)變。2019年1月，隨著杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒布的《城市大腦建設(shè)管理規(guī)范》的實(shí)施，杭州開(kāi)始將城市大腦作為智慧城市建設(shè)中最重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施之一來(lái)建設(shè)。截至2020年4月1日，城市大腦牢牢抓住惠民利民服務(wù)的關(guān)鍵，從民生實(shí)事入手，不斷拓展社會(huì)治理場(chǎng)景，推出的11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域48個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，讓老百姓有實(shí)實(shí)在在的獲得感，使杭州成為全國(guó)率先實(shí)施“無(wú)桿停車場(chǎng)”、實(shí)現(xiàn)“急救車不必闖紅燈”“入院入住無(wú)需排隊(duì)”“就醫(yī)最多付一次”的城市。

(二) 城市大腦的運(yùn)行基礎(chǔ)：創(chuàng)新的中樞架構(gòu)和組織架構(gòu)

城市大腦的運(yùn)行基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能社會(huì)治理的關(guān)鍵。杭州在城市大腦建設(shè)伊始就從全局出發(fā)，對(duì)建設(shè)過(guò)程中可能涉及的各部門(mén)、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和不斷優(yōu)化，以集中有效資源辦大事。截至2020年4月，城市大腦已初步形成具有一定現(xiàn)代化治理能力的中樞架構(gòu)和組織架構(gòu)。

杭州在探索城市大腦建設(shè)的過(guò)程中，提出了“中樞架構(gòu)”的概念?；谠撝袠谢砟睿鞘写竽X創(chuàng)造了城市級(jí)數(shù)據(jù)交換的“中樞協(xié)議”，實(shí)現(xiàn)城市級(jí)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)協(xié)同。如圖1所示，城市大腦中樞架構(gòu)可以簡(jiǎn)要概括為“一整兩通三協(xié)同+直達(dá)”，即全面匯總整合全市各級(jí)各部門(mén)的海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，交換匯集到中樞系統(tǒng)，再深度運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)互通，促進(jìn)數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同、政企協(xié)同，形成市、區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)各級(jí)數(shù)字駕駛艙，構(gòu)建直達(dá)民生、惠企和社會(huì)治理的豐富應(yīng)用場(chǎng)景，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的數(shù)據(jù)互通、數(shù)字化的全面協(xié)同、跨部門(mén)的流程再造。截至2020年4月1日，已完成城市大腦3.0版，日均協(xié)同數(shù)據(jù)1.2億條?？v向到底、橫向到邊，市、區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(小區(qū))四級(jí)和96個(gè)部門(mén)、317個(gè)信息化系統(tǒng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，讓公共數(shù)據(jù)資源的協(xié)調(diào)互動(dòng)成為可能。

圖1 杭州城市大腦中樞架構(gòu)

在組織架構(gòu)上，城市大腦推動(dòng)了整合型政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，有利于打破傳統(tǒng)職能部門(mén)分割所導(dǎo)致的碎片化現(xiàn)象。如圖2所示，首先，杭州市委市政府在云棲小鎮(zhèn)成立了運(yùn)營(yíng)指揮中心，下設(shè)城市大腦建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組由市委書(shū)記任組長(zhǎng)，各地各部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，下設(shè)辦公室，由市數(shù)據(jù)資源管理局負(fù)責(zé)日常辦公。工作專班則由11個(gè)市級(jí)部門(mén)專班、17個(gè)區(qū)縣專班和1個(gè)綜合協(xié)調(diào)專班組成。其次，還有兩個(gè)非常重要的組織結(jié)構(gòu)，分別是云棲工程院和云棲城市大腦科技有限公司。云棲工程院作為由不同企業(yè)的志愿者組成的NGO部門(mén)，主要負(fù)責(zé)中樞系統(tǒng)的研發(fā)和數(shù)據(jù)處理迭代；云棲城市大腦科技有限公司作為一家國(guó)有控股公司，則主要負(fù)責(zé)城市大腦日常的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。杭州城市大腦在實(shí)踐探索中逐步確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的組織架構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)從分散走向集中、空間從分割走向整體，最終實(shí)現(xiàn)治理從破碎走向整合，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的重要支撐。

圖2 杭州城市大腦組織架構(gòu)

三、 面向社會(huì)治理現(xiàn)代化的智慧城市邏輯框架

(一) 智慧城市及智慧城市建設(shè)中的社會(huì)治理意涵

城市大腦是智慧城市在杭州的創(chuàng)新實(shí)踐。智慧城市的前身是戈?duì)?A.Gore)提出的數(shù)字城市[1]89。2008年11月，IBM公司提出“智慧地球”(Smart Planet)戰(zhàn)略，同年12月提出智慧城市是實(shí)現(xiàn)智慧地球最主要的方式之一；此后，全球掀起智慧城市建設(shè)熱潮。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部等八部委的定義，智慧城市是指運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式(3)參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(發(fā)改高技〔2014〕1770號(hào))，2014年8月27日， http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2806019.htm， 2020年6月1日。?？梢悦黠@看出，智慧城市是信息化與城鎮(zhèn)化融合的產(chǎn)物，是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息通信技術(shù)推動(dòng)下城市發(fā)展的新形態(tài)。然而，正如米拉科維奇(M.E. Milakovich)所言，“智慧城市成功的關(guān)鍵是‘冰山’在水面以下看不見(jiàn)的要素”[2]8，技術(shù)驅(qū)動(dòng)下各智能系統(tǒng)的功能疊加和綜合應(yīng)用只是智慧城市的冰山一角，社會(huì)治理系統(tǒng)的一系列變革與調(diào)適才是智慧城市良性發(fā)展的長(zhǎng)續(xù)動(dòng)力和戰(zhàn)略支撐。

“治理”(governance)一詞最早出現(xiàn)于1989年的世界銀行報(bào)告中，用來(lái)描述后殖民地和發(fā)展中國(guó)家的政治狀況，而后這一概念在公共管理和城市事務(wù)管理領(lǐng)域中得到更廣泛的應(yīng)用。相比于“管理”(administration)，“治理”一詞更強(qiáng)調(diào)多主體的共治作用，公共政策的執(zhí)行以及公共服務(wù)的供給有賴于共同目標(biāo)的支持而不是國(guó)家的強(qiáng)制力量，是“只有被多數(shù)人接受才會(huì)生效的規(guī)則體系”[3]212-213；同時(shí)政府不再是唯一的權(quán)力中心，“這些機(jī)制不再依賴政府的權(quán)威或強(qiáng)制，而是平等多元主體的互動(dòng)，以及行動(dòng)主體間的相互影響”[4]17-18。在學(xué)界既有研究的基礎(chǔ)上，本文簡(jiǎn)要地把智慧城市中社會(huì)治理的意涵分為以下三個(gè)層面。

第一，信息通信技術(shù)的普及提升了智慧城市的治理成效[5]127。進(jìn)入DT(數(shù)據(jù)處理技術(shù))時(shí)代，數(shù)字空間的不斷擴(kuò)展、社會(huì)形態(tài)的高度互聯(lián)和人類社會(huì)的去中心化[6]23，使得政府面臨復(fù)雜多樣的治理空間和“不清晰”的社會(huì)事實(shí)，“清晰性”成為國(guó)家治理的中心問(wèn)題[7]82。在智慧城市的建設(shè)中，城市中的各個(gè)部分被整合成一個(gè)“以IT為基礎(chǔ)的創(chuàng)新型的城市生態(tài)系統(tǒng)”[8]217。在這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，政府各部門(mén)之間、政府與其他治理主體之間通過(guò)精心設(shè)計(jì)的流程以及標(biāo)準(zhǔn)化的格式[8]218-220實(shí)現(xiàn)高速實(shí)時(shí)的互聯(lián)互動(dòng)，進(jìn)而形成一個(gè)橫縱聯(lián)合的數(shù)據(jù)集合體系[9]108，在極大程度上解決了社會(huì)事實(shí)的“清晰性”問(wèn)題。新公共治理理論曾將公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)供給作為治理的核心任務(wù)[10]1-2。根據(jù)這一理論，社會(huì)事實(shí)的清晰化，一方面有助于提高公共政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量，避免非理性決策——在數(shù)據(jù)集合體系和算力算法的支持下，治理主體可以依托確定性信息和知識(shí)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政決策向大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的轉(zhuǎn)變[9]107，做到科學(xué)決策和精準(zhǔn)執(zhí)行；并及時(shí)有效地了解社會(huì)輿論導(dǎo)向，提升危機(jī)預(yù)防能力和應(yīng)急處理能力(4)張小娟《智慧城市系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)及模型研究》，華南理工大學(xué)2015年博士學(xué)位論文。。另一方面，信息通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用降低了公共服務(wù)供給的成本[11]67-68和碎片化程度[12]28，有效提高了公共服務(wù)的效率和精準(zhǔn)性[13]5。

第二，以需求為導(dǎo)向的智慧城市建設(shè)倒逼社會(huì)治理流程再造。在智慧城市的建設(shè)進(jìn)程中，借助于云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)工具和社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、社交媒體等社會(huì)工具應(yīng)用，人、信息和城市的各種要素被緊密相連[9]106，數(shù)字時(shí)代的重新整合、整體主義和數(shù)字化進(jìn)程成為數(shù)字時(shí)代治理的核心主題[14]2。橫向上，體現(xiàn)為跨部門(mén)、跨組織的權(quán)力分散和治理協(xié)同。在政府組織內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)知識(shí)共享而非職能分工[15]28，激勵(lì)各部門(mén)在實(shí)踐中通過(guò)知識(shí)的輸送、接收和整合，跨部門(mén)解決問(wèn)題[16]334，強(qiáng)化了管理過(guò)程的互動(dòng)性，打破了數(shù)據(jù)信息壁壘和“數(shù)據(jù)煙囪”[17]25，使整個(gè)政府組織成為一個(gè)柔性有機(jī)體。各組織之間，大眾參與公共管理已然成為一場(chǎng)“城市創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)”，形成了“共策共商共治”的良好生態(tài)，顯著提升了社會(huì)治理能力[6]25。縱向上，體現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)思維與社會(huì)治理的高度結(jié)合，創(chuàng)造出一個(gè)更為扁平化、更具包容性的治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)裁撤不必要的部門(mén)、精減不必要的流程，弱化縱向的科層式等級(jí)權(quán)威[18]5，進(jìn)而構(gòu)建不同部門(mén)和不同組織相互依賴、共同參與的非科層、扁平化結(jié)構(gòu)，培育出一個(gè)真正意義上的公民導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和需要導(dǎo)向的組織架構(gòu)，以對(duì)外部社會(huì)環(huán)境變化做出迅速靈活的反應(yīng)[18]1。

第三，在多元協(xié)同的治理格局中重新挖掘社會(huì)治理的公共價(jià)值。智慧城市建設(shè)中，社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)的形成使社會(huì)包容的推進(jìn)和社會(huì)資本的發(fā)展得以成為可能[19]287。政府通過(guò)推進(jìn)更大規(guī)模、更深層次的跨部門(mén)、跨組織合作，逐漸塑造了更為積極、開(kāi)放的多元協(xié)同治理格局。盡管在治理體系的整體設(shè)計(jì)上仍存在合作治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理等多種理論之辯，但它們總體的愿景都是“通過(guò)立體的方式，向參與城市治理的多元主體全方位展示當(dāng)前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平臺(tái)體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)各主體間的分享互動(dòng)”[20]179。如邁爾-舍恩伯格所言，“更大的數(shù)據(jù)源于人本身”[21]245，智慧城市建設(shè)中多元協(xié)同的治理格局本身就滲透著深切的人文關(guān)懷——權(quán)力正從國(guó)家向社會(huì)下沉[22]46。同時(shí)，社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展進(jìn)一步降低了公民的知識(shí)獲取成本，每個(gè)具備一定信息技術(shù)能力的個(gè)體都將成為無(wú)限的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)有機(jī)組成部分[6]24，他們可以自主發(fā)出訴求，而不必依靠“多數(shù)人的民主”。可以說(shuō)，智慧城市建設(shè)過(guò)程中，多元協(xié)同治理格局的發(fā)展與培育，促進(jìn)了民主、平等等普遍意義上的公共價(jià)值，是以人民為中心的施政理念的重要體現(xiàn)。

(二) 社會(huì)治理現(xiàn)代化要求下的智慧城市發(fā)展邏輯

近年來(lái)，在以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能為代表的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，我國(guó)正從IT時(shí)代邁向DT時(shí)代，為提升治理能力、打造多元主體高效參與的治理體系提供了潛在機(jī)遇。治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要方面[23]9。當(dāng)然，這并不意味著二者截然分開(kāi)，實(shí)際上，它們是相輔相成的：治理能力的提升在客觀上促進(jìn)治理體系的變化，而治理體系的更新反過(guò)來(lái)又可以提升治理能力[24]55。近年來(lái)，從全國(guó)各地的智慧城市建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，治理體系和治理能力兩方面都有一些突出的創(chuàng)新，但仍未實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

在社會(huì)治理體系現(xiàn)代化方面，不少地方政府依然延續(xù)著傳統(tǒng)科層制中條塊分割的組織形態(tài)和層級(jí)化、分散化的治理結(jié)構(gòu)，跨部門(mén)的溝通與協(xié)作嚴(yán)重不足[24]57。造成這一狀況的主要原因在于各部門(mén)資源共享和協(xié)同合作的激勵(lì)機(jī)制的缺失[25]184：由于目標(biāo)追求、認(rèn)知能力、行動(dòng)資源和自主權(quán)行使等方面的不同，各部門(mén)擁有不一致的偏好與目標(biāo)[25]179，當(dāng)政策相關(guān)的任務(wù)和權(quán)限在同一級(jí)別的政府部門(mén)之間進(jìn)行分配時(shí)，它們會(huì)從不同的價(jià)值立場(chǎng)、認(rèn)識(shí)角度或用不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義政策問(wèn)題并做出相應(yīng)反應(yīng)[26]92。盡管有項(xiàng)目制、大部制等創(chuàng)新型的組織安排，但它們沒(méi)有從根本上改變科層組織結(jié)構(gòu)，政府部門(mén)間的關(guān)系總體上還是松散耦合的[25]180。此外，在跨組織的多元協(xié)同機(jī)制中，正如克羅齊埃所說(shuō)，“僅獲取必要的權(quán)力優(yōu)勢(shì)是不夠的，組織成員還應(yīng)該同意把這些權(quán)力優(yōu)勢(shì)放到特殊的權(quán)力關(guān)系之中”[27]101。受傳統(tǒng)的自上而下的管理體制的影響，中國(guó)社會(huì)中的權(quán)力關(guān)系具有極強(qiáng)的不對(duì)稱性[22]48：企業(yè)等市場(chǎng)主體常被定義為技術(shù)供給者，被排斥在正式的治理體制之外[20]179；公民亦因?yàn)閲?yán)重的“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題，難以有效地運(yùn)用信息技術(shù)來(lái)維護(hù)其權(quán)利[28]29。即使是在公民內(nèi)部，也存在信息資源和信息技術(shù)可得性差異而造成的“數(shù)字鴻溝”。《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中指出，在我國(guó)信息化發(fā)展中，值得重視的問(wèn)題之一便是“數(shù)字鴻溝”有所擴(kuò)大(5)參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》(中辦發(fā)〔2006〕)，2006年5月8日， http://www.gov.cn/test/2009-09/24/content_1425447.htm， 2020年6月1日。。

在社會(huì)治理能力現(xiàn)代化方面出現(xiàn)了兩種極端情況：一是將智慧城市作為“技術(shù)盆景”或“政策盆景”；二是形成了對(duì)技術(shù)的過(guò)度依賴。就前者而言，智慧城市的物理結(jié)構(gòu)主要包括三個(gè)層次：技術(shù)基礎(chǔ)、應(yīng)用程序(數(shù)據(jù)挖掘)和終端應(yīng)用[28]32。不少地方政府將智慧城市視為信息化城市、數(shù)字城市的簡(jiǎn)單替代，在推動(dòng)技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)并沒(méi)有兼顧應(yīng)用程序和終端應(yīng)用的發(fā)展，導(dǎo)致所謂“智慧城市”局限于智慧交通、智慧醫(yī)療等少數(shù)行業(yè)，并且業(yè)務(wù)功能單一，建設(shè)成效較低。特別是受制于大數(shù)據(jù)的算法限制，目前，交通、環(huán)境和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的智能化應(yīng)用主要在于監(jiān)測(cè)，呈現(xiàn)出“末端化”和“碎片化”等特點(diǎn)，對(duì)未來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)的推演和預(yù)警則更是“軟肋”[28]30。這種“技術(shù)盆景”或“政策盆景”式的所謂“智慧城市”往往與實(shí)際需求脫節(jié)，難以釋放技術(shù)開(kāi)發(fā)紅利、有效提升社會(huì)治理能力。就后者而言，智慧城市過(guò)度依賴技術(shù)，存在將城市變?yōu)椤坝?jì)算機(jī)官僚機(jī)構(gòu)”、抑制社會(huì)活力的可能。“計(jì)算機(jī)官僚機(jī)構(gòu)”被赫梅爾(Hummel)用來(lái)概括現(xiàn)實(shí)中智慧治理的本質(zhì)：通過(guò)新的技術(shù)、知識(shí)與權(quán)力秩序，把一切社會(huì)行為轉(zhuǎn)化為符合理性的組織行為[29]21。在這種“計(jì)算機(jī)官僚機(jī)構(gòu)”中，大數(shù)據(jù)技術(shù)的一點(diǎn)小故障可能就會(huì)導(dǎo)致常規(guī)治理體系癱瘓，加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[30]99；對(duì)工具理性的過(guò)度崇拜也會(huì)在一定程度上忽視人性，將治理過(guò)程扭曲為一種“數(shù)字利維坦”式的控制行為[30]100，抑制社會(huì)活力。

在社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力的銜接方面，問(wèn)題的關(guān)鍵在于智慧城市的治理體系對(duì)治理能力成長(zhǎng)的回應(yīng)性?！敖⒃谛畔⒒A(chǔ)上的(直接的和間接的)監(jiān)控能力，是現(xiàn)代性興起的制度性維度之一”[31]5。智慧城市發(fā)展中，監(jiān)控能力一度被視為治理能力的內(nèi)核，自上而下的國(guó)家行政力量通過(guò)發(fā)展監(jiān)控能力，獲取社會(huì)事實(shí)的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的持續(xù)擴(kuò)張[7]84，甚至打造出一個(gè)極富效率的“數(shù)字利維坦”[30]100。在“數(shù)字利維坦”中，國(guó)家運(yùn)用權(quán)力來(lái)觀照和測(cè)度社會(huì)事實(shí)，從而更方便地對(duì)社會(huì)施加控制和干預(yù)[7]85。相應(yīng)地，“將社會(huì)問(wèn)題識(shí)別為政治要求→政治要求轉(zhuǎn)化為組織任務(wù)→科層組織完成組織任務(wù)”成為治理體系回應(yīng)治理能力的三部曲[32]91。這種“韋伯式”的衡量標(biāo)準(zhǔn)[33]605造成了“全能政府”的危機(jī)，對(duì)公共價(jià)值的保障反而被邊緣化。

綜上所述，面向社會(huì)治理現(xiàn)代化的智慧城市建設(shè)，既是技術(shù)浪潮下提升社會(huì)治理能力的歷史機(jī)遇，也是社會(huì)治理體系的一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命。如圖3所示，在社會(huì)治理現(xiàn)代化要求下，智慧城市建設(shè)不應(yīng)止步于對(duì)技術(shù)理性的追求，而應(yīng)以共建共治共享的良好治理生態(tài)為愿景，弱化治理結(jié)構(gòu)和治理流程的剛性，調(diào)和治理能力成長(zhǎng)性與治理體系回應(yīng)性間的矛盾，為推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化提供有力的工具支撐。

圖3 面向社會(huì)治理現(xiàn)代化的智慧城市建設(shè)解構(gòu)

四、 城市大腦的治理邏輯

“一個(gè)民族的生命力在面對(duì)磨難和災(zāi)害時(shí)得到錘煉，一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中經(jīng)受檢驗(yàn)。”[34]41此次新冠疫情是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,亦是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次深度檢驗(yàn)、綜合大考。各地各政府積極響應(yīng)黨中央的號(hào)召，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“兩手抓”。其中，以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”和“數(shù)字治理第一城”為發(fā)展目標(biāo)的杭州，通過(guò)城市大腦平臺(tái)充分發(fā)揮智慧城市建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，不僅為此次疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了有力支撐，而且在長(zhǎng)期推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化方面做出了一定貢獻(xiàn)。下面以城市大腦的治理邏輯為主要脈絡(luò)，討論智慧城市建設(shè)如何從治理成效、治理流程和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)維度助力社會(huì)治理現(xiàn)代化。

(一) 治理成效：公共政策執(zhí)行的高效化和公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化

智慧城市建設(shè)廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，顯著提升了社會(huì)治理的成效。在以IT為基礎(chǔ)的創(chuàng)新型城市生態(tài)系統(tǒng)中，政府各部門(mén)之間、政府和其他治理主體之間形成了一個(gè)橫縱聯(lián)合的數(shù)據(jù)集合體系，進(jìn)而在極大程度上解決了社會(huì)事實(shí)“不清晰”的問(wèn)題，有助于提升公共政策執(zhí)行的效率和公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

一方面，在傳統(tǒng)的政府工作中，會(huì)遇到因?yàn)閷訉訁R報(bào)，上級(jí)對(duì)下級(jí)情況的了解效率偏低、時(shí)效滯后、信息失真等問(wèn)題，杭州城市大腦數(shù)字駕駛艙的發(fā)布很好地解決了這一問(wèn)題。數(shù)字駕駛艙從市級(jí)平臺(tái)到區(qū)縣(市)、部門(mén)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層平臺(tái)，可以通過(guò)中樞一鍵到達(dá)。通過(guò)“一整兩通三協(xié)同+直達(dá)”的中樞架構(gòu)，數(shù)字指標(biāo)體系縝密計(jì)算、層層關(guān)聯(lián)。自上而下分級(jí)授權(quán)脈絡(luò)清晰，各個(gè)級(jí)別各自按層級(jí)授權(quán)管理自己的工作事項(xiàng)。上級(jí)被授權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙可以直接了解掌握下級(jí)的工作，解決了科層制造成的低效率等一系列問(wèn)題。

另一方面，政府的非理性決策很大程度上是由于對(duì)實(shí)際發(fā)生的問(wèn)題情況掌握不夠準(zhǔn)確、及時(shí)、全面，各種資源的情況底數(shù)不夠精準(zhǔn)、碎片化程度較高，從而增加了公共服務(wù)供給的成本。而數(shù)字駕駛艙的各項(xiàng)指標(biāo)能夠通過(guò)系統(tǒng)和中樞的計(jì)算，讓在線流動(dòng)的數(shù)據(jù)反映真實(shí)問(wèn)題，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策指揮提供準(zhǔn)確的依據(jù)。數(shù)字駕駛艙基于城市所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、即時(shí)在線，對(duì)城市進(jìn)行全局的即時(shí)分析，提高業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)掌控能力和綜合信息服務(wù)的廣度深度。

以新冠疫情防控背景下城市大腦的綜合應(yīng)用為例。在疫情暴發(fā)初期，得益于城市大腦的建設(shè)基礎(chǔ)，杭州在第一時(shí)間建立了衛(wèi)健警務(wù)疫情防控聯(lián)合系統(tǒng)和疫情駕駛艙，將確診人員名單、疑似人員名單以及疫情發(fā)生地點(diǎn)等信息準(zhǔn)確記錄并向公眾發(fā)布，通過(guò)部門(mén)協(xié)同和技術(shù)手段確保疫情信息的時(shí)效性，有效消除了前期的社會(huì)恐慌。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)初期，首創(chuàng)“企業(yè)復(fù)工數(shù)字平臺(tái)”，及時(shí)服務(wù)企業(yè)復(fù)工，推動(dòng)全市24萬(wàn)家企業(yè)、300多萬(wàn)名員工在線注冊(cè)；迅速謀劃開(kāi)發(fā)“杭州健康碼”，實(shí)現(xiàn)了“健康證明數(shù)字化、人員管控精準(zhǔn)化、全市出行便捷化、企業(yè)復(fù)工高效化”。在城市運(yùn)行加快恢復(fù)階段，搭建“親清在線”數(shù)字平臺(tái)，實(shí)行企業(yè)訴求在線直達(dá)、事項(xiàng)在線許可、政策在線兌付、服務(wù)在線落地、績(jī)效在線評(píng)價(jià)。平臺(tái)自2020年3月2日上線以來(lái)，截至4月1日，已累計(jì)為14.8萬(wàn)家中小微企業(yè)、59萬(wàn)員工兌付補(bǔ)貼7.6億元。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序全力恢復(fù)階段，創(chuàng)新開(kāi)展云招商、云招聘、云簽約等云服務(wù)，吸引10萬(wàn)多名人才在線面試。由于杭州在城市大腦建設(shè)過(guò)程中奠定了較為現(xiàn)代化的運(yùn)行基礎(chǔ)，把技術(shù)做得很實(shí)在，每個(gè)數(shù)字都很精準(zhǔn)，所以數(shù)據(jù)結(jié)合具體場(chǎng)景可以快速應(yīng)用于疫情防控等公共服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而更好地輔助領(lǐng)導(dǎo)決策、有效調(diào)配公共資源，最終達(dá)到提高社會(huì)治理成效的目標(biāo)。

(二) 治理流程：倒逼政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理流程再造

以公共價(jià)值和社會(huì)福祉為導(dǎo)向的智慧城市建設(shè)，使得新一代的信息技術(shù)工具和社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等應(yīng)用有力賦能跨部門(mén)的協(xié)同治理，其核心是整合散落在各部門(mén)各系統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)資源，倒逼政府的扁平化、分權(quán)化轉(zhuǎn)型，破除部門(mén)壁壘和壟斷利益格局，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理流程的再造。

首先，城市大腦以信息共享、互聯(lián)互通為重點(diǎn)，做到統(tǒng)一頂層規(guī)劃、統(tǒng)一架構(gòu)，進(jìn)而有利于突破區(qū)劃、部門(mén)等體制性障礙。由市數(shù)據(jù)資源管理局提供在線、鮮活的數(shù)據(jù)，并在中樞架構(gòu)上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、加工，供各系統(tǒng)、平臺(tái)使用；各業(yè)務(wù)條線的應(yīng)用均縱向到底，覆蓋區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及社區(qū)，條線系統(tǒng)由各業(yè)務(wù)主管部門(mén)提出需求，并負(fù)責(zé)實(shí)施；區(qū)縣(市)則負(fù)責(zé)協(xié)同配合各業(yè)務(wù)條線的系統(tǒng)落地，同時(shí)立足自身實(shí)際，開(kāi)展探索實(shí)踐，做出地方特色。通過(guò)部門(mén)系統(tǒng)自上而下的頂層設(shè)計(jì)與區(qū)縣(市)平臺(tái)自下而上的基層創(chuàng)新，城市大腦建設(shè)不斷互動(dòng)、不斷融合，很大程度上打破了原先各部門(mén)間的孤立和碎片化，逐步推進(jìn)由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理模式轉(zhuǎn)型。

其次，城市大腦使政府經(jīng)歷了從權(quán)利治理向數(shù)據(jù)治理、從經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策、從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)治理的轉(zhuǎn)型，而根本上是在破除舊有痼疾、重塑社會(huì)利益格局，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新和治理流程再造。例如“便捷泊車”場(chǎng)景應(yīng)用就是基于打通信息孤島的政務(wù)實(shí)踐，掌握整座城市的泊位數(shù)量，將杭州東站和市第一人民醫(yī)院的部分“特權(quán)”車位重新讓渡于全體市民，有效破除了特權(quán)階級(jí)利益，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)間的車位信息對(duì)稱，體現(xiàn)了信息共享的內(nèi)涵。再如為緩解交通擁堵，杭州曾頒布市長(zhǎng)令，規(guī)定外埠車輛進(jìn)城出城要錯(cuò)峰限行，這一制度給外地來(lái)杭人員帶來(lái)諸多不便，在城市大腦的協(xié)同下，杭州對(duì)市長(zhǎng)令進(jìn)行了優(yōu)化，推出“非浙A急事通”場(chǎng)景應(yīng)用，給外埠車輛每年12次不必錯(cuò)峰限行的機(jī)會(huì)。其刀刃向內(nèi)的自我革命和共享信息化建設(shè)進(jìn)一步增強(qiáng)了市民對(duì)政府的信任感，在提升政府公信力的同時(shí)為推進(jìn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化、構(gòu)建新型智慧城市樹(shù)立信心。

城市大腦構(gòu)建了層次分明、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的政府治理體系，明確規(guī)范了管理者及利益相關(guān)者的行為，是實(shí)現(xiàn)治理流程再造和治理現(xiàn)代化的重要抓手。

(三) 治理結(jié)構(gòu)：多主體共治和多元權(quán)力向度的網(wǎng)絡(luò)化格局

無(wú)論何種智慧城市建設(shè)下的治理理論，其愿景都是“通過(guò)立體的方式，向參與城市治理的多元主體全方位展示當(dāng)前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平臺(tái)體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)各主體間的分享互動(dòng)”，這種多主體共治和多元權(quán)力向度的網(wǎng)絡(luò)化格局滲透著深切的人文關(guān)懷。

在宏觀層面上，城市大腦始終堅(jiān)持人民的主體地位，通過(guò)融匯各類數(shù)據(jù)資源，借助智能算法和自我學(xué)習(xí)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造、民生服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化升級(jí)，為人民群眾提供了更加普惠、更加便利、更加快捷、更加精準(zhǔn)的公共服務(wù)，突出體現(xiàn)了城市大腦維護(hù)和擴(kuò)大人民利益的作用。

在微觀層面上，傳統(tǒng)社會(huì)治理以政府為單一主體，政府內(nèi)部及政府與公眾、企業(yè)間易形成單向溝通模式。在城市大腦運(yùn)行環(huán)境下，治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。首先，治理主體由傳統(tǒng)的一元向多元轉(zhuǎn)變。在杭州城市大腦的賦能下，借助云棲工程院的中樞處理系統(tǒng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)工具和社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，企業(yè)、市民都可以參與社會(huì)治理，政府和市場(chǎng)得以合作和雙向互動(dòng)，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。其次，在城市大腦推進(jìn)過(guò)程中，杭州市委市政府在規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策扶持、應(yīng)用示范等方面充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)破除單一的政府投資模式，組建云棲城市大腦科技有限公司，成立資金規(guī)模達(dá)20億元的“杭州城市大腦產(chǎn)業(yè)基金”，引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，探索形成了政府提供場(chǎng)景、企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、資源優(yōu)化配置的智慧城市新模式，努力構(gòu)建共建共治共享的治理新體系。隨著應(yīng)用場(chǎng)景的推進(jìn)，城市大腦逐步明晰了政府與市場(chǎng)支持科技創(chuàng)新的功能定位，科學(xué)合理地確定了政府科技投入的邊界和方式，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)多元化、多層次、多渠道的科技投入體系的建立和完善，體現(xiàn)了由單一政府治理逐漸向政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變的新格局。例如，在這次新冠疫情防控中，線上城市大腦大數(shù)據(jù)與線下工作人員的緊密結(jié)合精準(zhǔn)地防控了疫情。杭州市下城區(qū)利用城市大腦為網(wǎng)格化排查提供基礎(chǔ)支持，依托城市大腦數(shù)字駕駛艙智慧停車等模塊，對(duì)轄區(qū)的車輛、人員和其他人員的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)防控，一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，及時(shí)通過(guò)數(shù)字駕駛艙指揮系統(tǒng)，指令就近的工作人員、“武林大媽”等第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)和處置。這些舉措在加強(qiáng)群防群治力量的同時(shí)提高了疫情的防控效率。

城市大腦通過(guò)多場(chǎng)景應(yīng)用，充分發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的積極性，體現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、數(shù)據(jù)、技術(shù)之間的協(xié)同效應(yīng)，有利于構(gòu)建以人民為中心、共建共治共享的社會(huì)治理現(xiàn)代化新格局，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義。

五、 從城市大腦看智慧城市的未來(lái)發(fā)展

(一) 從效率導(dǎo)向到公共價(jià)值導(dǎo)向

城市大腦是中國(guó)智慧城市建設(shè)新的代表，它在助力社會(huì)治理現(xiàn)代化方面取得了明顯成效，但在實(shí)踐中也暴露出一些問(wèn)題。

在政府組織內(nèi)部，各部門(mén)資源共享和協(xié)同合作的激勵(lì)機(jī)制尚且缺失，合作關(guān)系仍待理順。雖然城市大腦以實(shí)現(xiàn)市民的“最多跑一次”，甚至“一次都不用跑”為政務(wù)服務(wù)目標(biāo)，但當(dāng)前更多的是打通了面向市民的前臺(tái)信息通道，后臺(tái)的行政任務(wù)配置依然以部門(mén)制、職能制為基礎(chǔ)，跨部門(mén)的溝通與協(xié)作仍有待提升。在跨組織的關(guān)系中，對(duì)于企業(yè)等市場(chǎng)主體而言，受傳統(tǒng)城市管理體制的影響，它們往往被視作被動(dòng)的技術(shù)供給者，與政府部門(mén)維持著一種訂單式的合作模式。例如在城市大腦的運(yùn)行中，某個(gè)部門(mén)會(huì)根據(jù)其設(shè)想的場(chǎng)景向科技類企業(yè)下單，兩者之間簡(jiǎn)單的“甲方—乙方關(guān)系”在一定程度上抑制了企業(yè)的創(chuàng)造性和主動(dòng)性；社會(huì)組織等在治理體系中的參與度更是明顯不足。

這種治理體系內(nèi)的權(quán)力不對(duì)稱性，導(dǎo)致了各治理主體在信息資源和信息技術(shù)的可得性方面具有極大差異，那些掌握了資源和技術(shù)的強(qiáng)勢(shì)主體(往往是某幾個(gè)特定的政府部門(mén))在智慧城市運(yùn)營(yíng)中掌握了更大的話語(yǔ)權(quán)，背離了社會(huì)治理多元協(xié)同參與的初衷，“全能型政府”的影子尚存。

當(dāng)前我國(guó)正處在行政體制改革的關(guān)鍵期，改革重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)、約束政府權(quán)力，不管是杭州城市大腦數(shù)字駕駛艙的建設(shè)使用，還是其他智慧城市的建設(shè)，都要以最大化公共價(jià)值為根本取向。因此，應(yīng)審慎地依靠制度設(shè)計(jì)來(lái)處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元治理主體之間的關(guān)系，把實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、推進(jìn)全民共享技術(shù)紅利作為智慧城市建設(shè)和城市大腦開(kāi)發(fā)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極探索數(shù)字網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下生產(chǎn)要素、政策供給和智力資源的高效配置路徑，在推進(jìn)政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)商、社會(huì)組織、公民等多元主體數(shù)據(jù)資源聯(lián)通共享的同時(shí)，堅(jiān)持“有限政府”、簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向以及服務(wù)型政府的理念，推動(dòng)政府徹底擺脫“全能主義”窠臼，催生共建共治共享的社會(huì)治理新格局。

(二) 從短期建設(shè)到長(zhǎng)效治理

從IT時(shí)代到DT時(shí)代，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)正在逐漸革新人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施，并將對(duì)原有的物理基礎(chǔ)設(shè)施完成深度信息化改造，促進(jìn)以智慧城市賦能社會(huì)治理能力現(xiàn)代化這一理念的樹(shù)立。通過(guò)前期探索與實(shí)踐，城市大腦建設(shè)已摸索出了一批有效增進(jìn)公共福祉的經(jīng)驗(yàn)和成果，為我國(guó)的智慧城市建設(shè)指出了可行的未來(lái)方案。但正如杭州城市大腦總架構(gòu)師王堅(jiān)所說(shuō)，城市大腦不是智慧城市的解決方案，而是支撐城市未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。作為基礎(chǔ)設(shè)施，城市大腦或智慧城市的所有基礎(chǔ)架構(gòu)，都是技術(shù)中性的，只有結(jié)合破舊立新的體制機(jī)制改革和治理方案，才能充分發(fā)揮智慧城市建設(shè)中市場(chǎng)、市民、數(shù)據(jù)、技術(shù)、空間之間的組合效應(yīng)，推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

比如，在此次新冠疫情防控中，“健康碼”等被用于判斷個(gè)人行動(dòng)軌跡，進(jìn)而判斷個(gè)人是否去過(guò)疫情嚴(yán)重地區(qū)等，每個(gè)人的動(dòng)態(tài)信息在城市大腦平臺(tái)下都變得透明化。但是在“后疫情時(shí)代”，市民回歸正常生活后，如何解決“健康碼”背后的隱私和倫理問(wèn)題、如何使“健康碼”成為更普遍意義上的一體化身份識(shí)別標(biāo)識(shí)等也值得進(jìn)一步思考。

從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)治理能力現(xiàn)代化要求下的智慧城市建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，它并不等同于傳統(tǒng)智能系統(tǒng)功能的簡(jiǎn)單疊加，而是通過(guò)對(duì)城市大腦等基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期運(yùn)行、維護(hù)，把城市的各個(gè)單元整合為一個(gè)統(tǒng)一的生命體，對(duì)城市的各類信息資源進(jìn)行最廣度的開(kāi)發(fā)、整合和利用，并以泛在的信息化來(lái)為社會(huì)各個(gè)階層提供更為精準(zhǔn)、全面、實(shí)時(shí)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、治理流程、治理成效的全面變革，從而把短期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更好地轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的社會(huì)治理效能。