夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)保障 助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興

叢珠慧

摘 要：本文從具體實(shí)踐操作層面，介紹了蓬萊市在探索完善構(gòu)建農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體制機(jī)制方面的具體做法，為保障村集體及農(nóng)民群眾土地權(quán)益，規(guī)范激活土地權(quán)能，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;土地;流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)的必經(jīng)之路，也是農(nóng)村改革的方向。近年來(lái)，蓬萊市持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，進(jìn)一步完善服務(wù)保障措施，有力推動(dòng)了農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)工作，切實(shí)做到了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、制度化、規(guī)范化，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、背景介紹

蓬萊市位于膠東半島北端，瀕臨黃、渤二海，轄5個(gè)街道、6個(gè)鎮(zhèn)和1處國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)、1處國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、1處省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，500個(gè)行政村，人口41萬(wàn)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員15.5萬(wàn);現(xiàn)有農(nóng)地面積78萬(wàn)畝，糧食播種面積12.77萬(wàn)畝，果樹(shù)種植面積50.35萬(wàn)畝，以蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)、葡萄與葡萄酒產(chǎn)業(yè)、畜牧業(yè)和海洋漁業(yè)四大優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而著稱。近年來(lái)，蓬萊市著眼于建設(shè)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)以小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)向抱團(tuán)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。通過(guò)開(kāi)展規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化生產(chǎn)，加快了先進(jìn)適用技術(shù)集成創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，有效破解了“誰(shuí)來(lái)種地、怎么種好地”的難題，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上了新臺(tái)階。

二、凸顯問(wèn)題

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的分散經(jīng)營(yíng)模式，已經(jīng)越來(lái)越適應(yīng)不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展的需求。有調(diào)查顯示，在山東省目前還沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，表示“愿意”流轉(zhuǎn)的占51.2%。由此表明，加快土地流轉(zhuǎn)、大力發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的必然要求。有流轉(zhuǎn)意愿卻沒(méi)有完成流轉(zhuǎn)的原因中，居第一位的是“沒(méi)有人愿意承包經(jīng)營(yíng)”，占62.4%;“沒(méi)有流轉(zhuǎn)平臺(tái)”和“沒(méi)有信息渠道”的占18.5%。對(duì)“不愿意流轉(zhuǎn)”的原因中，居第一位的是“不放心，害怕土地流轉(zhuǎn)后生活缺乏保障”，占53.9%。一方面，作為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園，由于缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，土地供求信息不暢通，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置;另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷增大，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象突出，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來(lái)越多。而由于缺乏規(guī)范的引導(dǎo)，不僅容易產(chǎn)生糾紛，而且由于產(chǎn)業(yè)定位不明確，土地的規(guī)模效益也難以顯現(xiàn)。

三、破解難題

（一）完善流轉(zhuǎn)機(jī)制保障

運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制是農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。蓬萊市以構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度為核心，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，出臺(tái)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)指導(dǎo)規(guī)范和管理細(xì)則，進(jìn)一步完善和健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系和交易規(guī)則，逐步形成了一套高效、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，夯實(shí)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行的保障基礎(chǔ)。一是完善服務(wù)機(jī)構(gòu)。健全了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。市、鎮(zhèn)兩級(jí)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)合署辦公，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、登記、培訓(xùn)、宣傳、糾紛調(diào)解、檔案管理等工作;村級(jí)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)小組，成員由村“兩委”和集體經(jīng)濟(jì)合作社主要負(fù)責(zé)人、村會(huì)計(jì)、法律服務(wù)人員等組成，主要負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、合同備案、信息歸集等工作，構(gòu)建了上下聯(lián)動(dòng)、職責(zé)明確的管理服務(wù)組織架構(gòu)。二是規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。合理、規(guī)范設(shè)置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)程，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益。主要分六步，第一步，流轉(zhuǎn)土地時(shí)先進(jìn)行轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入意向登記;第二步，市、鎮(zhèn)、村三級(jí)按職責(zé)分工審核審查無(wú)誤后，進(jìn)行流轉(zhuǎn)信息公開(kāi)發(fā)布;第三步，根據(jù)征集到的意向轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方意愿，選擇交易方式組織交易并對(duì)結(jié)果公開(kāi)公示;第四步，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同并交納風(fēng)險(xiǎn)保障金;第五步，對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)檔案資料進(jìn)行審核鑒證，合格后給予備案登記;第六步，資料歸檔。三是健全電子檔案。在做好紙質(zhì)檔案規(guī)范管理基礎(chǔ)上，構(gòu)建起全市統(tǒng)一的，集土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容、匯總統(tǒng)計(jì)、履約提醒、合同監(jiān)管等功能于一體的高效電子管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同電子檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步提高了監(jiān)管效能。

（二）強(qiáng)化流轉(zhuǎn)監(jiān)管保障

加強(qiáng)監(jiān)管是確保工商資本規(guī)范有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的根本。蓬萊市通過(guò)出臺(tái)加強(qiáng)工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范方面的工作規(guī)范，建立健全了工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的監(jiān)督管理制度，確保了村集體和農(nóng)戶的土地權(quán)益不受侵害，土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)效能切實(shí)發(fā)揮。一是嚴(yán)格準(zhǔn)入限制。建立由相關(guān)行政主管部門(mén)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等組成的市工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地審查委員會(huì)，對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行資格審查和項(xiàng)目審核，主要對(duì)主體資格、征信情況、土地使用性質(zhì)及用途、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力及擬經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃、水土保持及環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行審查。未通過(guò)審查審核的，不得開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)。二是加強(qiáng)使用監(jiān)管。定期組織相關(guān)部門(mén)，采取抽查方式，對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)防范等情況進(jìn)行督查檢查。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包方對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地利用情況進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督檢查結(jié)果作為項(xiàng)目是否享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施的重要依據(jù)。三是健全風(fēng)險(xiǎn)保障。通過(guò)制定相應(yīng)的工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金管理辦法，構(gòu)建工商企業(yè)等社會(huì)資本轉(zhuǎn)入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。對(duì)整村流轉(zhuǎn)、500畝以上流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，向工商企業(yè)等社會(huì)資本主體收取風(fēng)險(xiǎn)保障金，用于防范村集體或承包農(nóng)戶的權(quán)益受到損害。

（三）注入法律服務(wù)保障

合法依規(guī)是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的前提。蓬萊市通過(guò)完善構(gòu)建“一村一法律顧問(wèn)”制度，為村集體和群眾提供法律服務(wù)，解決了農(nóng)村基層專業(yè)知識(shí)缺乏、法治意識(shí)淡薄這一制約農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的根本問(wèn)題。一是參與民主決策。村法律服務(wù)人員參加村集體民主決策會(huì)議，為土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作現(xiàn)場(chǎng)提供業(yè)務(wù)咨詢，并指導(dǎo)監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程合規(guī)有效;二是審查合同文本。村法律服務(wù)人員指導(dǎo)當(dāng)事人擬定土地流轉(zhuǎn)合同文本，并對(duì)合同的程序合法性、條款完整性、價(jià)格合理性等方面進(jìn)行審查，出具法審意見(jiàn);三是監(jiān)管合同履行。法律服務(wù)人員按村建立土地流轉(zhuǎn)合同臺(tái)賬和合同檔案，健全合同履行過(guò)程中的預(yù)警、告知機(jī)制，并及時(shí)給予村集體和群眾提供維權(quán)指導(dǎo);四是參與糾紛調(diào)解。村法律服務(wù)人員為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛村級(jí)調(diào)解成員。村集體和農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)與第三方出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)，法律服務(wù)人員參與糾紛調(diào)解。在調(diào)解無(wú)法達(dá)成一致情況下，為其提供維權(quán)建議，保障村集體和農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵害。

（四）建立信息溝通保障

信息交流暢通是提高農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)效率的必要保證。通過(guò)建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息歸集、統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方之間搭建起一條溝通順暢的橋梁，確保了流轉(zhuǎn)雙方能及時(shí)掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)或信息，為盡快達(dá)成交易奠定了基礎(chǔ)。一是建立轉(zhuǎn)出信息庫(kù)。村級(jí)將歸集的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息審核后，統(tǒng)一報(bào)送到鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，在鎮(zhèn)級(jí)建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出信息庫(kù)。二是建立轉(zhuǎn)入信息庫(kù)。市級(jí)以審查審核合格后的工商企業(yè)等社會(huì)資本需求信息為基礎(chǔ)，建立全市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入信息庫(kù)。三是搭建信息發(fā)布平臺(tái)。以信息進(jìn)村入戶工程網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)（益農(nóng)社）為支撐，開(kāi)設(shè)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布窗口，市、鎮(zhèn)兩級(jí)分別將流轉(zhuǎn)意向信息在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上及時(shí)公開(kāi)發(fā)布，并按期進(jìn)行信息更新。

蓬萊市通過(guò)完善和健全土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)規(guī)范管理制度，為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、化解農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)之間的矛盾、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。下一步將積極探索培育土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體，以授權(quán)委托、政府購(gòu)買服務(wù)等方式參與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提供信息發(fā)布、評(píng)估、交易、經(jīng)紀(jì)、抵押等相關(guān)服務(wù);積極推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，繼續(xù)深化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能釋放，為農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置奠定基礎(chǔ)。

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