德國憲法訴愿制度的歷史、特征與啟示

俞海

基金項目：安徽省高校人文社科重點項目“社會主義核心價值觀視域下的誠信教育”（SK2019A1108）;安徽糧食工程職業(yè)學(xué)院院級課題“職業(yè)院校考試管理工作存在的問題及對策研究”（2019008）。

一、德國憲法訴愿制度的歷史發(fā)展

德國憲法訴愿制度可以追溯到一個半世紀之前的1849年德國法蘭克福憲法，該憲法第126條規(guī)定，帝國法院有權(quán)制裁“侵害聯(lián)邦憲法所規(guī)定的權(quán)利”的行為。其實早在1818年的邦君權(quán)國階段，就出現(xiàn)了憲法訴愿的萌芽，巴伐利亞王國的憲法規(guī)定了公民的憲法權(quán)利受到侵害時享有訴愿權(quán)，只是這時的訴愿權(quán)僅針對行政行為，也即是受到行政行為的侵害才可提起訴愿，排除了立法行為和司法。這種訴愿權(quán)在名稱上沒有采用憲法訴愿，在實質(zhì)上也是一種行政訴愿。但訴愿制度初步形成——公民權(quán)利受到權(quán)力侵害時可向邦高等法院法院尋求保護。除了巴伐利亞之外，十九世紀前期的符騰堡王國、薩克森王國、黑森大公國、勃勞恩施威希國等都在法蘭克福憲法之前在各自的憲法中規(guī)定了相關(guān)的訴愿權(quán)。[1]

從德意志聯(lián)盟統(tǒng)一時期來看，聯(lián)盟的憲法訴愿制度落后于各個邦。北德意志聯(lián)盟時期憲法（1867年）與德意志帝國時期憲法（1871年）都沒有規(guī)定憲法訴愿制度。即便到了20世紀，憲法訴愿制度也是先在各邦發(fā)展起來的，而且最先也是在巴伐利亞邦，該邦1919年8月的憲法表明國事法院可以直接受理憲法訴愿的案件，《國事法院法》第42至48條規(guī)定了這類案件的審理規(guī)則。二戰(zhàn)后，西德的許多州都在憲法中規(guī)定了憲法訴愿制度。由此，在各邦的推動下，德國終于在1951年3月制定的《聯(lián)邦憲法法院法》中正式確立了現(xiàn)代憲法訴愿制度。

1968年底，聯(lián)邦眾議院通過了對《聯(lián)邦基本法修正案》的修改，在增加聯(lián)邦憲法法院的權(quán)限基礎(chǔ)上，將憲法訴愿制度變成了憲法的規(guī)定。修改后的條款規(guī)定：“任何人都可以因公權(quán)力機關(guān)侵犯他的某項基本權(quán)利或侵犯本法第20條第4款、第33條、第38條、第101條、第103條和第104條規(guī)定的權(quán)利之一，提起憲法訴愿”“當某一法律侵害本法第28條所規(guī)定的自治權(quán)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以提起憲法訴愿，但是在涉及州法律時，只有在無法向州憲法法院提起訴愿時，才能向聯(lián)邦憲法法院提起訴愿”“聯(lián)邦法律可規(guī)定提起憲法訴愿，必須是以過去已經(jīng)用盡法律途徑為前提，并且規(guī)定一種特別受理程序”?？梢钥闯?，憲法不僅規(guī)定了個人可以作為憲法訴愿的提起主體，還規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以作為提起主體，且對提起憲法訴愿的前提條件和特別的受理程序都做了規(guī)定。變成憲法規(guī)定的憲法訴愿制度為公民的憲法訴愿權(quán)提供了根本性保障。[2]

在德國，憲法訴愿制度已成為聯(lián)邦憲法法院審理憲法爭議案件中最具特色的一種，它是保障憲法規(guī)定的基本權(quán)利的最后一種救濟途徑。根據(jù)德國《聯(lián)邦基本法》的要求，當公民的憲法權(quán)利及其相近的基本權(quán)利受到國家公權(quán)力的侵害，受害者窮盡其他法律途徑救濟后仍未消除侵害時，最后向聯(lián)邦憲法法院提起訴愿的制度就是憲法訴愿。這里的國家公權(quán)力不僅指行政權(quán)，還包括國家的立法權(quán)力和司法權(quán)力，從范圍上大大超過了邦君權(quán)國階段的行政訴愿，且訴訟標的具有根本性質(zhì)。憲法訴愿在成為公民憲法權(quán)利的最終保護者的同時，也通過聯(lián)邦憲法法院行使憲法訴愿案的管轄權(quán)，對國家公權(quán)力的行使行為是否合憲合法進行了審查和監(jiān)督?？梢哉f，當代德國憲法訴愿制度的運行完全實現(xiàn)了設(shè)立憲法訴愿制度使聯(lián)邦憲法法院成為直接保障個人基本權(quán)利的機構(gòu)的目的。從客觀效果上看，這種制度的運行同時也維護了聯(lián)邦法律秩序。

在歐洲，奧地利和瑞士是憲法訴愿制度在德國之外發(fā)展的較為成熟的國家。奧地利在1867年的《國家基本法》中對訴愿審判制度作了規(guī)定，指出帝國法院應(yīng)當受理當公民認為其憲法上的政治權(quán)利受到了侵害而提起的訴愿。雖然當時也規(guī)定要通過行政救濟來保護公民的訴愿，但帝國法院的受理方式對于憲法上基本權(quán)利的保護意義非常重大。憲法訴愿制度在奧地利1920年頒布的憲法中體現(xiàn)的更加徹底，該憲法詳細規(guī)定了公民在憲法訴愿過程中的提起程序。比較特別的是，奧地利的訴愿范圍限定在行政官廳的決定中，從而與德國的憲法訴愿制度平行起來。奧地利在1975年，又一次修改了憲法，這次修改將憲法訴愿的范圍擴大到立法層面，即當法律不合憲時，造成了公民基本權(quán)利受損，公民可以提起法律的違憲訴愿。瑞士在1848年的憲法中就對訴愿制度做了一些規(guī)定，將其和議會功能相結(jié)合，使憲法訴愿制度成為瑞士憲法裁判體系中的一個重要部分。1874年，瑞士的憲法再一次通過對范圍和功能的規(guī)定具化了憲法訴愿制度。[3]

21世紀后，德國憲法法院每年受理的憲法訴愿案件約6000多件，是所有憲法訴訟案件中數(shù)量最多的。憲法訴愿的多元化發(fā)展已成為一種趨勢，憲法訴愿作為公民權(quán)利保障和憲法秩序維護的功能持續(xù)提升。

二、德國憲法訴愿制度的特征

憲法訴愿制度的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在對公民基本權(quán)利的保護和有別于其他訴訟形式的獨特訴訟方式方面。

（一）受公權(quán)力侵害的公民基本權(quán)利是憲法訴愿保護的對象

這里的基本權(quán)利不僅涵蓋憲法上的公職擔(dān)任機會，包括擔(dān)任法官、行政長官等、選舉權(quán)、基本的人權(quán)（平等、遷徙自由、人身自由、言論自由等），還包括不得剝奪任何人由合法的審判官審判的權(quán)利、請求在法院依法審理的權(quán)利、剝奪自由時必須有法律依據(jù)和保障等相關(guān)基本權(quán)利。另外，《聯(lián)邦基本法》賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社團在法定任務(wù)范圍內(nèi)的自治權(quán)，如果聯(lián)邦法律或州法律侵害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社團的自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社團可依《聯(lián)邦憲法法院法》第91條之規(guī)定提起憲法訴愿。

（二）憲法訴愿具有獨特的訴訟方式

憲法訴愿實質(zhì)上是“一種公民對抗國家的特殊的法律救濟”，它雖然有著其他法律途徑窮盡前置的規(guī)定，并且也是對公民基本權(quán)利進行保護的最終途徑，但不能將它簡單理解為其他訴訟的上訴形式，而是一種特殊的、獨立的訴訟。憲法訴愿案主要是審理立法、司法、行政機關(guān)行使公權(quán)力時是否侵害了公民的基本權(quán)利，是否違反了基本法的規(guī)定，可見，憲法訴愿案不僅僅是對公民與公權(quán)力機關(guān)法律爭議的解決，更主要的是對公民基本權(quán)利的維護和對公權(quán)機關(guān)行使公權(quán)力行為的審查的結(jié)合。[4]

（三）其他法律途徑窮盡前置的要求

憲法訴愿是一種法律補充性的救濟途徑，它存在的前提條件就是其他法律途徑的窮盡。只有在用盡其他各種民事的、刑事的、行政的法律救濟途徑之后且均無結(jié)果時，方能提起憲法訴愿，具體來講就是訴愿人在正式提起憲法訴愿之前，要經(jīng)過法律規(guī)定的所有針對公權(quán)力行使或不行使而侵害訴愿人基本權(quán)利的各種救濟途徑，且種種救濟途徑是指實體的判斷而不包括不予受理等形式判斷。[5]

三、憲法訴愿制度對我國的啟示

我們對憲法訴愿的研究最終的意義是對我國的借鑒意義是什么，會有什么啟示。我國憲法規(guī)定了比較完整的公民基本權(quán)利，在憲法文本體例中也充分體現(xiàn)了我國憲法重視公民權(quán)利的態(tài)度。

一直以來我國的違憲審查制度基本建立在對法律的合憲性審查上，這從我國的對違憲審查的稱呼“憲法監(jiān)督”上可見一斑。我國的憲法監(jiān)督制度與德國憲法訴愿制度對比后有以下問題：

第一，憲法訴愿中的立法行為范圍比我國廣泛很多，幾乎除憲法之外的所有法律法規(guī)均涵蓋在內(nèi)，而我國主要的是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，法律層面的審查規(guī)定模糊甚至缺失。

第二，憲法訴愿對立法行為的提起主體明確為受到立法權(quán)侵害的公民，而我國的提起主體較多，且將公民放在“建議”的地位，沒有充分發(fā)揮出公民積極性。

第三，立法行為憲法訴愿的程序完備健全，不僅有公民附具理由的訴愿書還有立法機關(guān)關(guān)于此項被訴法律的陳述意見，雖然沒有形成完全的對抗，但也給了雙方交流機會，更給了法官全面審查案件的機會，而我國基本處于書面審查階段，至多給了制定機關(guān)說明情況的機會。

《憲法》第62條規(guī)定，全國人大對于其常委會不適當?shù)臎Q定有權(quán)改變或撤銷。第67條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)對國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高法和最高檢的工作進行監(jiān)督;有權(quán)對國務(wù)院、地方權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以撤銷。這是我國憲法監(jiān)督的實體性規(guī)定，而程序性規(guī)定則在《立法法》頒布后有所體現(xiàn)：《立法法》規(guī)定了憲法監(jiān)督的提出主體包括國務(wù)院、中央軍委、最高法和最高檢以及各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會，而其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織以及公民則是建議主體;第100條規(guī)定了憲法監(jiān)督的原則性程序，比如全國人民代表大會專門委員會如果認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或法律相抵觸，則該專委會可以向制定機關(guān)提出書面審查的意見，當然也可以由法律委員會和相關(guān)專委會要求制定機關(guān)到聯(lián)合審查會議上來說明情況，之后再提出書面審查意見。制定機關(guān)則應(yīng)當在兩個月內(nèi)向法律委員會和相關(guān)專委會反饋是不是要進行修改。

憲法是無上的大法，是國家的根本法，一切國家制度、國家機關(guān)、法律都需要有憲法的根源。憲法信仰需要大力培養(yǎng)，信仰完全樹立之時就是憲法監(jiān)督確立之時。每年的12月4日是憲法宣傳日，要利用好這個節(jié)點進行大范圍的宣傳，不僅國家機關(guān)和事業(yè)單位，其他企業(yè)和社會團體也要積極學(xué)習(xí)憲法、宣傳憲法。推行憲法誓詞入教材，雖然我國建立了憲法宣誓制度，但很多人對于憲法誓詞并不了解，有必要將憲法誓詞作為必修課本內(nèi)容，從小抓起。

參考文獻：

[1] 趙宏.憲法訴愿的基本構(gòu)造與核心問題——從德國經(jīng)驗談起[J].中國法律評論，2020（1）：58-68.

[2] 劉兆興.德國聯(lián)邦憲法法院總論[M].北京：法律出版社，1998：30-56.

[3] 湯葆青.論德國的人權(quán)司法保障——基于向聯(lián)邦憲法法院提起的憲法訴愿[J].學(xué)術(shù)交流，2015（2）：48-52.

[4] 王振民.中國違憲審查制度[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：114-116.

[5] 韓大元.論憲法訴愿制度的基本功能[J].憲政與行政法治評論，2007，3（00）：15-32.