坦帕灣河口計(jì)劃對(duì)水環(huán)境治理的影響機(jī)制及其啟示

龔虹波,陳金陽,林初肖,李加林

(1.寧波大學(xué)公共管理系 寧波 315211;2.寧波大學(xué)地理科學(xué)與旅游文化學(xué)院 寧波 315211)

0 引言

近年來,我國逐漸轉(zhuǎn)變對(duì)水環(huán)境“一統(tǒng)到底”的管理方式,嘗試通過提供政策、資源和服務(wù)的方式進(jìn)行間接管理[1-2],其中政府項(xiàng)目資助是水環(huán)境治理的首選模式[3]。美國早在1987年就以立法的形式制訂旨在提高水環(huán)境質(zhì)量的國家河口計(jì)劃(The National Estuary Program,NEP),并取得一定的成效。本研究從治理網(wǎng)絡(luò)的視角,分析坦帕灣河口計(jì)劃(Tampa Bay Estuary Program,TBEP)的運(yùn)作,探討其對(duì)水環(huán)境治理的影響機(jī)制,從而總結(jié)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn),為我國的海灣水環(huán)境治理提供參考。

1 坦帕灣及其流域水環(huán)境治理

坦帕灣是美國東南部佛羅里達(dá)州最大的開放型天然河口灣,位于27°30'～28°15'N、83°00'～81°45'W,在高潮位時(shí)延綿約1 031 km2。坦帕灣由希爾斯堡灣、舊坦帕灣、中坦帕灣和低坦帕灣4個(gè)部分組成,行政區(qū)劃包括皮尼拉斯縣、馬納提縣、帕斯科縣、波爾克縣和希爾斯堡縣的大部分區(qū)域以及薩拉索塔縣的局部區(qū)域。坦帕灣位于溫帶和熱帶的交界區(qū),具有豐富的生物多樣性,其廣闊的面積能為海洋生物提供從淡水到鹽水富有梯度變化的棲息環(huán)境[4]。坦帕灣流域是美國重要的沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)和高度城市化區(qū),50余年來流域內(nèi)的居住人口急劇增加,2010年達(dá)到400萬人,比1950年增加4倍[5]。

21世紀(jì)以來,坦帕灣因在流域生態(tài)恢復(fù)中取得驕人成績(jī)而受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注[6-7]。然而20世紀(jì)70年代坦帕灣因極其嚴(yán)重的污染被宣稱“死亡”,1977—1983年流域水質(zhì)全線“飄紅”(沒有達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn))。在流域內(nèi)的地方政府、企業(yè)和居民數(shù)十年的努力下,2012年以來流域水質(zhì)連續(xù)全線“飄綠”(達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn))[8-9]。據(jù)統(tǒng)計(jì),1985年以來坦帕灣流域內(nèi)的海草面積增加約32 km2,魚類和野生動(dòng)物的數(shù)量也大輻增加[5,10]。此外,坦帕灣流域水環(huán)境治理也成為上述6個(gè)縣的“經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”:截至2015年,流域內(nèi)每5個(gè)就業(yè)崗位中就有1個(gè)與水環(huán)境治理有關(guān)[11];在6個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)總量中,有關(guān)水環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)值計(jì)220億美元,占比為13%[8]。政府部門提供2.5億美元,設(shè)立污水控制、廢水和雨水管理、生物資源管理、棲息地維護(hù)和修復(fù)、土地征用、疏浚棄土管理、規(guī)制和執(zhí)行、公眾意識(shí)以及行政規(guī)劃和協(xié)調(diào)9個(gè)項(xiàng)目,積極參與坦帕灣流域水環(huán)境治理?？梢哉f,在政府部門、科學(xué)家、資源管理者、居民和第三部門的共同努力下,坦帕灣流域水環(huán)境治理取得良好績(jī)效[12-13]。

在顯著成績(jī)的背后,坦帕灣流域經(jīng)歷水環(huán)境治理模式的深刻轉(zhuǎn)變。在水環(huán)境治理初期,聯(lián)邦政府和州政府不斷強(qiáng)化命令和控制,如制訂水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排污標(biāo)準(zhǔn)以及采用各類技術(shù)監(jiān)控手段,但收效甚微。20世紀(jì)80年代中期以來,坦帕灣流域?qū)⒔ⅰ昂献骰锇殛P(guān)系”作為政策創(chuàng)新工具。合作伙伴關(guān)系是在解決水環(huán)境問題這一共同的利益和愿景之上而形成的參與者自發(fā)自愿的行為,可視為社會(huì)組織、企業(yè)和居民在政府不能解決問題時(shí)而采取的“救火”行為;而從公共選擇理論的角度來看,只有在“著火”時(shí)社會(huì)組織、企業(yè)和居民的行為收益才會(huì)大于行為成本。因此,合作伙伴關(guān)系具有2個(gè)缺陷:①無法持續(xù)提升坦帕灣流域的水環(huán)境質(zhì)量;②無法很好地整合政府力量。為彌補(bǔ)上述缺陷以及在水環(huán)境治理中充分發(fā)揮政府和社會(huì)組織的合力,TBEP應(yīng)運(yùn)而生。

2 TBEP及其政策目標(biāo)和手段

TBEP的前身是坦帕灣國家河口計(jì)劃(TBNEP)。TBNEP旨在保護(hù)和恢復(fù)海灣的水質(zhì)量和生態(tài)完整性,每年由聯(lián)邦政府提供經(jīng)費(fèi)支持、國家指導(dǎo)和技術(shù)支持,并由美國環(huán)保局管理。TBNEP最初由希爾斯堡縣、馬納提縣、皮尼拉斯縣、坦帕圣彼得堡清水灣、南佛羅里達(dá)水管理行政區(qū)、佛羅里達(dá)環(huán)保局和美國環(huán)保局形成合作伙伴關(guān)系,至1998年又有6個(gè)合作伙伴簽署協(xié)議,此后越來越多的大學(xué)、非營利組織和個(gè)人也參與進(jìn)來。最終,TBNEP在吸納大量的地方合作協(xié)議后變成TBEP。

TBEP的組織結(jié)構(gòu)扁平而簡(jiǎn)單,其最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為“管理與政策委員會(huì)”。①政策委員會(huì)的官員從當(dāng)?shù)卣x舉產(chǎn)生,代表美國環(huán)保局、地方環(huán)保局和水管理部門;②管理委員會(huì)由環(huán)境管理人員組成。TBEP項(xiàng)目組共有7名職員,分別來自不同的縣和不同的部門。其中包括:執(zhí)行理事1名,負(fù)責(zé)維護(hù)和促進(jìn)TBEP的合作伙伴關(guān)系;行政管理員1名,負(fù)責(zé)跟蹤和匯報(bào)TBEP所有的政府補(bǔ)助和基金合作協(xié)議,同時(shí)管理相關(guān)技術(shù)和延伸服務(wù)的子合同;高級(jí)科學(xué)家1名,負(fù)責(zé)保護(hù)、恢復(fù)和維持流域生態(tài)的技術(shù)評(píng)估和工程分析;公共拓展協(xié)調(diào)員1名,負(fù)責(zé)宣傳項(xiàng)目目標(biāo),并提升社區(qū)對(duì)水環(huán)境問題及其解決方案的認(rèn)知;項(xiàng)目經(jīng)理1名,負(fù)責(zé)海灣項(xiàng)目的小額資助和海灣志愿者“一日捐”項(xiàng)目;生態(tài)學(xué)家1名,負(fù)責(zé)各類技術(shù)項(xiàng)目;技術(shù)項(xiàng)目協(xié)調(diào)員1名,負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理、法律執(zhí)行和土地征用等。TBEP有4個(gè)委員會(huì),即技術(shù)咨詢委員會(huì)、社區(qū)咨詢委員會(huì)、海牛意識(shí)聯(lián)盟和氮管理聯(lián)盟。

作為TBNEP的延續(xù)和擴(kuò)展,TBEP依然接受聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)支持、國家指導(dǎo)和技術(shù)支持,同時(shí)接受州政府、地方政府和各類社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)支持。據(jù)統(tǒng)計(jì),在過去的3年里,TBEP平均每年接受99.4萬美元的經(jīng)費(fèi)支持,其中57%來自美國環(huán)保局,14%來自西南佛羅里達(dá)水資源管理局,29%來自城市和社區(qū)[8]。

TBEP的行動(dòng)計(jì)劃主要包括改善水和沉積物質(zhì)量,改善海灣棲息地環(huán)境,增加海灣魚類和野生動(dòng)物的數(shù)量和種類并提升質(zhì)量,實(shí)施長期的疏浚計(jì)劃以及采取預(yù)防措施避免危險(xiǎn)物質(zhì)溢漏。雖然TBEP的政策目標(biāo)依然是保護(hù)和恢復(fù)海灣的水質(zhì)量和生態(tài)完整性,但在管理層面開始走向更高的治理結(jié)構(gòu)和制度建設(shè),致力于通過執(zhí)行科學(xué)的、社區(qū)導(dǎo)向的綜合保護(hù)和管理計(jì)劃來建立合作伙伴關(guān)系。近6年來,TBEP促進(jìn)了坦帕灣流域水環(huán)境問題的科學(xué)研究,反映公眾、社會(huì)組織和社區(qū)在建設(shè)健康海灣和繁榮海灣經(jīng)濟(jì)上的共同利益訴求。

TBEP的政策手段主要包括:①資助解決海灣水環(huán)境問題的高端科學(xué)研究;②資助解決海灣水環(huán)境問題的示范創(chuàng)新項(xiàng)目;③向社區(qū)提供小額資助,以提高公眾保護(hù)和修復(fù)海灣水環(huán)境的參與度;④發(fā)展面向社區(qū)的教育項(xiàng)目。為更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),TBEP越來越關(guān)注對(duì)水環(huán)境治理合作者的培育,除已合作18年且取得顯著成效的氮管理聯(lián)盟外,近年來重點(diǎn)培育坦帕灣環(huán)境修復(fù)基金和西南佛羅里達(dá)區(qū)域生態(tài)修復(fù)計(jì)劃。此外,TBEP在激勵(lì)公眾參與水環(huán)境治理方面也頻出新招,除傳統(tǒng)的小額資助外,還設(shè)立工作坊、開展“給海灣一天”主題活動(dòng)和建立社區(qū)咨詢委員會(huì)等,最大限度地通過各類媒體和平臺(tái)吸納公眾參與。

3 TBEP的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)

TBEP是推動(dòng)水環(huán)境治理的有效政策工具,本研究分析其水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò),以展現(xiàn)其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制。

3.1 定量分析

比較同一時(shí)期坦帕灣和圣安德魯斯灣的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò),以表述TBEP影響水環(huán)境治理的總體情況。坦帕灣和圣安德魯斯灣均位于美國東南部沿海的佛羅里達(dá)州,均采用“合作伙伴關(guān)系”的水環(huán)境治理模式。二者的最大差異在于,坦帕灣于1991年被列入NEP并逐漸擴(kuò)展成TBEP,而圣安德魯斯灣則一直未被列入NEP。二者的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)對(duì)比如表1、圖1和圖2所示。

表1 坦帕灣和圣安德魯斯灣水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)

由表1可以看出,坦帕灣的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)明顯比圣安德魯斯灣的更加完善。①在治理網(wǎng)絡(luò)的稠密程度上,坦帕灣行動(dòng)者的數(shù)量和種類、反映行動(dòng)者之間關(guān)系的節(jié)點(diǎn)度以及群體中心化程度[14]等均超過圣安德魯斯灣,表明坦帕灣的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)有更多數(shù)量和種類的行動(dòng)者參與,行動(dòng)者之間交往頻繁、關(guān)系緊密,且具有更好的控制和動(dòng)員能力;②在治理網(wǎng)絡(luò)的核心作用上,在圣安德魯斯灣水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位的美國魚類和野生動(dòng)物管理局的節(jié)點(diǎn)度(10)遠(yuǎn)小于TBEP(23)。

值得注意的是,由圖1和圖2可以看出,如果去掉TBEP及其帶來的行動(dòng)者,坦帕灣的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)基本與圣安德魯斯灣的類似。由此可見,TBEP在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中具有行動(dòng)者和管理者的雙重身份,其通過增加行動(dòng)者的數(shù)量和種類、加強(qiáng)行動(dòng)者之間的聯(lián)系以及以項(xiàng)目資助控制和動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)等方式,影響水環(huán)境治理的過程和結(jié)果。

3.2 運(yùn)作機(jī)制

TBEP水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制可從2個(gè)方面考察,即個(gè)體選擇和集體行動(dòng)。前者分析TBEP參與者如何選擇合作伙伴和行動(dòng)平臺(tái)以及由此產(chǎn)生的信任和激勵(lì)機(jī)制等;后者分析TBEP如何將聯(lián)邦政府、州政府、縣政府、社區(qū)組織、各類海灣環(huán)保科學(xué)組織、商業(yè)組織和公眾整合在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中,使參與者形成集體行動(dòng)的合力。

3.2.1 個(gè)體選擇

(1)行為收益。根據(jù)坦帕灣與其他流域的對(duì)比分析,在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的形成過程中,行動(dòng)者傾向與具有協(xié)調(diào)能力的核心行動(dòng)者建立聯(lián)結(jié)關(guān)系;核心行動(dòng)者的協(xié)調(diào)能力越強(qiáng),其他行動(dòng)者與之建立聯(lián)結(jié)關(guān)系所獲得的收益就越高[15]?？梢?TBEP不僅是一個(gè)項(xiàng)目和一筆經(jīng)費(fèi),還是水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中的強(qiáng)有力的核心行動(dòng)者,其與眾多行動(dòng)者建立資源、信息和技術(shù)等交往關(guān)系,并在整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中起到聯(lián)結(jié)和協(xié)調(diào)的作用。個(gè)體行動(dòng)者(包括單個(gè)組織)很少具有水環(huán)境治理的技術(shù)、資金和政策資源,也缺乏協(xié)調(diào)其他行動(dòng)者的能力,因此其樂于投身于治理網(wǎng)絡(luò)之中。而TBEP作為核心行動(dòng)者,可使治理網(wǎng)絡(luò)的參與者降低協(xié)調(diào)、信息、資源和技術(shù)等成本,從而使參與者在單位成本中獲得更多收益。

(2)行為風(fēng)險(xiǎn)。在坦帕灣流域水環(huán)境治理中,自然資源系統(tǒng)隨時(shí)可能遭受損害,幾乎所有的組織都必須與他人聯(lián)合才能找到解決方案,只有擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)關(guān)系才能降低風(fēng)險(xiǎn),因此各方愿意合作。參與者之間疏松的關(guān)系有利于發(fā)現(xiàn)和培育潛在的合作伙伴,而緊密的關(guān)系有利于降低談判難度和執(zhí)行成本[16]。例如:1950—1960年坦帕灣的海草覆蓋率下降約40%,由于提高海草覆蓋率涉及海洋生態(tài)環(huán)境治理的方方面面,依靠個(gè)體行動(dòng)者的努力幾乎不可能成功。而TBEP的優(yōu)勢(shì)在于:①海草覆蓋率的下降與水體過度營養(yǎng)化直接相關(guān),TBEP組織氮管理聯(lián)盟、地方政府常設(shè)聯(lián)盟、各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)和主要相關(guān)企業(yè),制訂并實(shí)施坦帕灣氮排入計(jì)劃,以恢復(fù)水下海草床;②為提高海草覆蓋率,TBEP建設(shè)和更新防暴雨設(shè)施、管理廢水排放、促進(jìn)大氣減排和工業(yè)升級(jí)、實(shí)施農(nóng)業(yè)最佳管理、征用和保護(hù)土地以及開展公眾宣教。在眾多行動(dòng)者的共同努力下,坦帕灣的海草覆蓋率逐年提高,并于2015年恢復(fù)至20世紀(jì)40年代被破壞前的水平[17]。由此可見,TBEP通過在治理網(wǎng)絡(luò)中整合參與者的行為,降低個(gè)體行動(dòng)者的行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),從而影響水環(huán)境治理的個(gè)體選擇。

圖1 坦帕灣稠密的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)

圖2 圣安德魯斯灣稀疏的水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)

(3)連接方式。從TBEP影響水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的定量分析可知,TBEP增加了行動(dòng)者的數(shù)量、種類和關(guān)系密度,同時(shí)在治理網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)核心和中間人的角色。如果說沒有TBEP加入的水環(huán)境治理是相對(duì)封閉的網(wǎng)絡(luò),行動(dòng)者之間因長期合作而形成“捆綁式”的緊密關(guān)系,那么TBEP的加入則使水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)更加開放,行動(dòng)者可接觸更多的合作者,從而形成更多的“橋連接”關(guān)系,有利于資源、技術(shù)和信息在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中的流動(dòng),提高行動(dòng)者解決問題的創(chuàng)新能力[18]。豐富的連接方式有助于使行動(dòng)者獲得資金、技術(shù)、信息、公眾和政治等方面的支持,同時(shí)使項(xiàng)目符合相關(guān)法規(guī)要求。

(4)信任基礎(chǔ)。TBEP可在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中創(chuàng)造更多的程序公正,夯實(shí)合作者之間的信任基礎(chǔ),其源于TBEP在水環(huán)境治理中形成意見跨界交流網(wǎng)絡(luò),為觀點(diǎn)對(duì)立的團(tuán)體和持不同意見的參與者提供討論和交流的平臺(tái)[19]。例如:娛樂船舶污染在坦帕灣流域水環(huán)境治理中極易引起沖突,游船碼頭、游艇業(yè)主和海岸警衛(wèi)隊(duì)經(jīng)常會(huì)在司法或立法過程中形成對(duì)抗;TBEP推行碼頭清潔項(xiàng)目,將各個(gè)縣的游船碼頭、游艇業(yè)主、地方政府、海岸警衛(wèi)隊(duì)和海牛意識(shí)聯(lián)盟等整合,主要行動(dòng)包括提供資金和技術(shù)以改善相關(guān)設(shè)備條件、支持海岸警衛(wèi)隊(duì)收集相關(guān)知識(shí)和信息、發(fā)放教育資料以及定期舉辦“友好海灣”游艇討論會(huì)[20];該項(xiàng)目促使參與者長期和頻繁互動(dòng),增加彼此之間的互惠和信任,從而減少娛樂船舶污染事件。

3.2.2 集體行動(dòng)

TBEP對(duì)坦帕灣流域水環(huán)境治理集體行動(dòng)的影響涉及治理網(wǎng)絡(luò)中水平層面和垂直層面的行動(dòng)團(tuán)體以及二者的整合。其中:水平層面為州政府、聯(lián)邦政府業(yè)務(wù)部門、各類科學(xué)研究團(tuán)體和社會(huì)組織等在坦帕灣流域水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中所建立的關(guān)系;垂直層面為聯(lián)邦政府、州政府和地方水環(huán)境治理機(jī)構(gòu)所建立的關(guān)系。作為水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的參與者和管理者,TBEP根據(jù)行動(dòng)團(tuán)體的性質(zhì)建立不同的合作伙伴關(guān)系,根據(jù)治理問題的屬性采用不同的方式整合各類團(tuán)體的行動(dòng),搭建多樣化平臺(tái)以促進(jìn)各類行動(dòng)團(tuán)體的信息交流,以此將不同層面且有著不同利益和價(jià)值的行動(dòng)團(tuán)體整合起來,在水環(huán)境治理中形成集體行動(dòng)的合力。

(1)科研與管理的整合。坦帕灣流域水環(huán)境治理涉及不同類型的組織,其中最重要的是科研組織和管理組織。同時(shí),坦帕灣流域水環(huán)境治理涉及的學(xué)科主要包括流體力學(xué)、地質(zhì)和地貌學(xué)、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和工程學(xué)以及水和沉積物分析,不同學(xué)科的組織有不同的數(shù)據(jù)收集和處理方式、學(xué)科文化以及研究范式。在坦帕灣流域水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中,TBEP主要通過合作伙伴即美國地質(zhì)調(diào)查局來推動(dòng)這一整合。2011年,TBEP及其合作伙伴確認(rèn)由美國地質(zhì)調(diào)查局提供多學(xué)科的專家并整合科研成果,以解決水環(huán)境問題。TBEP和美國地質(zhì)調(diào)查局在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中整合科研與管理解決了2個(gè)問題。①整合各個(gè)學(xué)科。美國地質(zhì)調(diào)查局圍繞坦帕灣流域水環(huán)境治理所須解決的科學(xué)問題,將不同學(xué)科背景的科研人員及其科研成果整合起來,以問題導(dǎo)向性、整體性和全局性的面貌呈現(xiàn)給資源管理者。②整合科研成果與資源管理。坦帕灣流域水環(huán)境的科學(xué)研究須滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,這是科學(xué)家和資源管理者反復(fù)互動(dòng)的過程。如果在落實(shí)科學(xué)決策時(shí)需要高度的靈活和溝通,科研成果也須回應(yīng)資源管理者不斷變化的需求。

(2)多層級(jí)政府及其部門的整合。TBEP可用來應(yīng)對(duì)美國聯(lián)邦體制下的權(quán)力碎片化和多層級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)力重疊帶來的制度性集體行動(dòng)的困境。20世紀(jì)80年代以來,面對(duì)坦帕灣流域水環(huán)境不斷惡化的形勢(shì),聯(lián)邦政府和州政府不斷出臺(tái)各類政策,試圖對(duì)水環(huán)境治理加以影響,但收效甚微。TBEP不是政府組織,其在治理網(wǎng)絡(luò)中與其他參與者之間沒有先天的權(quán)力制約關(guān)系,因此其在水環(huán)境治理中主要采用約束性契約來整合各層級(jí)政府及其部門。①對(duì)于目標(biāo)明確和手段清晰的雙邊水環(huán)境治理問題,TBEP通常采取服務(wù)協(xié)議的方式。例如:針對(duì)坦帕灣上游水源保護(hù)區(qū)的遙感和水文監(jiān)測(cè),TBEP與曼那提縣簽訂服務(wù)合同。②對(duì)于涉及多個(gè)利益主體的復(fù)雜水環(huán)境治理問題,TBEP采取政府委員會(huì)的方式。例如:TBEP的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即管理與政策委員會(huì)的成員由政府官員選舉產(chǎn)生,執(zhí)行理事則由各政府部門推舉官員輪流擔(dān)任,這樣就可在復(fù)雜水環(huán)境治理中平衡多方利益主體。③對(duì)于介于簡(jiǎn)單與復(fù)雜之間的水環(huán)境治理問題,TBEP則親自參與,以提供各類服務(wù)的方式建立廣泛的合作伙伴關(guān)系。例如:為提高坦帕灣流域的海草覆蓋率,TBEP通過提供有效的物品、技術(shù)和服務(wù)的方式,將相關(guān)的多層級(jí)政府的多個(gè)部門整合起來;這種非正式的連接可促進(jìn)信息和資源在行動(dòng)團(tuán)體之間的流動(dòng),并提升協(xié)作水平和增加行為收益,從而取得明顯成效。

(3)各類組織和個(gè)體的整合。在水環(huán)境治理中,有政府組織、科研組織、教育組織、企業(yè)、社區(qū)、居民自發(fā)組織以及眾多利益不同乃至利益沖突的個(gè)體,這些組織和個(gè)體可能既不存在權(quán)力關(guān)系,又不存在業(yè)務(wù)關(guān)系,未必能因某個(gè)具體的水環(huán)境治理問題而聯(lián)系在一起,但又與水環(huán)境治理密切相關(guān)。TBEP通過搭建行動(dòng)平臺(tái),設(shè)法將各類組織和個(gè)體整合在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中,使其互通信息和相互對(duì)話,共同建構(gòu)對(duì)坦帕灣流域水環(huán)境治理的前景和信心。TBEP在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中搭建的平臺(tái)主要包括5種:①工作坊是TBEP常用的政策工具,將都市農(nóng)業(yè)和景觀美化等活動(dòng)深入到中小學(xué)的暑假社會(huì)實(shí)踐;②建設(shè)各類社交網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)各類組織和個(gè)體之間的交流;③依托社區(qū)志愿者開展“給海灣一天”活動(dòng),包括除去入侵物種、種植本地物種、恢復(fù)海岸線和改良海灣棲息地等;④建立社區(qū)咨詢委員會(huì),成員來自不同組織并代表不同利益,但目標(biāo)均為促進(jìn)坦帕灣流域的水環(huán)境健康;⑤每年向社區(qū)組織、房主聯(lián)盟、學(xué)?；蚱渌菭I利組織提供小額資助[8],用于恢復(fù)海灣環(huán)境、環(huán)保公眾宣教和防止海灣污染等項(xiàng)目。

4 TBEP對(duì)我國海灣水環(huán)境治理的啟示

從TBEP對(duì)坦帕灣流域水環(huán)境治理的影響機(jī)制可以看出,TBEP既可影響治理網(wǎng)絡(luò)中參與者的個(gè)體選擇,又可影響各類組織的集體行動(dòng),從而提高坦帕灣流域水環(huán)境治理的績(jī)效。TBEP有助于克服美國聯(lián)邦體制下的權(quán)力碎片化和重疊化,同時(shí)有效解決水環(huán)境治理中社會(huì)自愿性不足的問題。

我國的政治體制不同于美國,但我國的海灣水環(huán)境治理也存在同樣的問題[21]。長期以來,我國一直推行“命令-控制”型的最嚴(yán)格的水資源管理制度,目前至少面臨3個(gè)問題。①存在權(quán)力空隙或重疊,相關(guān)政策的落實(shí)無法以整體性的面貌呈現(xiàn);②由于基層社會(huì)組織和利益的多樣化,縣級(jí)以下行政區(qū)的水環(huán)境治理績(jī)效極其有限;③民間力量參與水環(huán)境治理的自愿性不足。TBEP在水環(huán)境治理中顯示出強(qiáng)大的整合力,其成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國海灣水環(huán)境治理有4個(gè)方面的借鑒意義。

4.1 適用于政策目標(biāo)明確、手段模糊且須整合多方利益主體的治理問題

對(duì)于政策目標(biāo)明確和手段清晰的治理問題,采用傳統(tǒng)“命令-控制”型的管理方式可行、可靠且高效,但對(duì)于政策目標(biāo)明確、手段模糊且須整合多方利益主體的治理問題,TBEP采用的項(xiàng)目制則更加可取。項(xiàng)目制至少具有3項(xiàng)優(yōu)點(diǎn):①TBEP與其他參與者是平等關(guān)系,可以協(xié)商互動(dòng),也可以在眾多參與者中尋找最合適的合作伙伴,而不像“命令-控制”型那樣不容“討價(jià)還價(jià)”,且難以選擇或變化;②TBEP的水環(huán)境治理既不是自上而下又不是自下而上的,而介于二者之間,即對(duì)上整合多層級(jí)政府及其部門的利益,對(duì)下將公眾和各類社會(huì)組織嵌入水環(huán)境治理,并在整合和嵌入的過程中實(shí)現(xiàn)利益協(xié)商,從而尋找最恰當(dāng)?shù)恼呤侄?③TBEP可通過服務(wù)協(xié)議和經(jīng)費(fèi)資助等方式,解決水環(huán)境治理中社會(huì)自愿性不足的問題。

我國的海灣水環(huán)境治理也存在大量政策目標(biāo)明確、手段模糊且須整合多方利益主體的治理問題,采用嚴(yán)格的“命令-控制”型管理方式通常是政策關(guān)注一時(shí)有效而政策轉(zhuǎn)移馬上反彈。因此,對(duì)于此類水環(huán)境治理問題,可借鑒TBEP的項(xiàng)目制,溝通和協(xié)調(diào)各層級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)和居民等的利益,形成水環(huán)境治理集體行動(dòng)的長效機(jī)制。

4.2 合理的經(jīng)費(fèi)來源和機(jī)構(gòu)設(shè)置是TBEP取得良好治理績(jī)效的前提條件

TBEP的運(yùn)作類似于非營利組織,但可實(shí)現(xiàn)政府對(duì)水環(huán)境治理的政策目標(biāo)。從經(jīng)費(fèi)來源上看,TBEP的經(jīng)費(fèi)主要來自聯(lián)邦政府、州政府和地方政府(約占85%),其余則來自城市和社區(qū),這有利于其在水環(huán)境治理中整合各層級(jí)政府的政策目標(biāo)、利益和行動(dòng)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看,TBEP的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即管理與政策委員會(huì)在組織架構(gòu)上采用政府派員、選舉或“輪流坐莊”的政府委員會(huì)制,有利于整合多層級(jí)政府及其部門的利益;TBEP的成員體現(xiàn)各方利益的平衡,其中執(zhí)行理事來自政府部門,其余成員包括行政人員、科學(xué)家、技術(shù)人員和協(xié)調(diào)人員,表明水環(huán)境治理不僅是管理問題,而且是科學(xué)問題、技術(shù)問題和協(xié)調(diào)問題。

我國各層級(jí)政府的隸屬和等級(jí)關(guān)系清晰而嚴(yán)格,不同層級(jí)政府及其部門的人員難以直接和有效對(duì)話。因此,我國的海灣水環(huán)境治理可選定某個(gè)適當(dāng)?shù)恼畬蛹?jí),而其他層級(jí)政府則采用委托授權(quán)的方式。此外,我國在海灣水環(huán)境治理過程中應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,即不僅要嚴(yán)格管理,而且要整合科研與管理、多層級(jí)政府及其部門以及各類組織和個(gè)體。

4.3 TBEP在水環(huán)境治理中的整合力來自其在治理網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮的強(qiáng)大作用

TBEP的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來自政府以及政府水環(huán)境治理的政策目標(biāo),但采用非政府組織的運(yùn)作模式,所有的項(xiàng)目、活動(dòng)、合同協(xié)議、社區(qū)咨詢委員會(huì)、小額資助和合作伙伴關(guān)系都要貫徹到底。TBEP在合同協(xié)議中是一方主體,承擔(dān)責(zé)任和義務(wù),并享有協(xié)議規(guī)定的權(quán)利;其在水環(huán)境治理中不僅是發(fā)包者,而且是設(shè)計(jì)者、管理者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)絡(luò)者、組織者和監(jiān)督者。正是這種貫徹到底的政策工具,使TBEP成為強(qiáng)有力的治理網(wǎng)絡(luò)核心,有效增強(qiáng)坦帕灣流域水環(huán)境治理參與者的信心,從而影響參與者的個(gè)體選擇和各類組織的集體行動(dòng)。

目前我國的海灣水環(huán)境治理正是缺乏這類專任、常設(shè)和具有強(qiáng)大影響力的非政府機(jī)構(gòu):既有政府背景,接受政府資助,整合政府利益,實(shí)現(xiàn)政府水環(huán)境治理的政策目標(biāo);又是非政府組織,并為各類合作伙伴關(guān)系的溝通提供順暢的渠道。由此類機(jī)構(gòu)親力親為地長期建設(shè)和管理水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò),相當(dāng)于水環(huán)境治理的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

4.4 科學(xué)化和多樣化的治理方式是TBEP成為治理網(wǎng)絡(luò)核心和深入水環(huán)境治理的有力保障

根據(jù)水環(huán)境問題的不同層次和屬性,TBEP在坦帕灣流域水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中主要采用6種治理方式。①以政府委員會(huì)的方式整合各層級(jí)政府及其部門;②以合作伙伴的方式解決較復(fù)雜的水環(huán)境治理問題;③對(duì)于地區(qū)、部門或組織能夠解決的相對(duì)簡(jiǎn)單的治理問題,采用服務(wù)協(xié)議的方式;④對(duì)于公眾參與等涉及面較廣且議題較寬泛的公共問題,通過搭建各類交流平臺(tái),促進(jìn)非正式網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展;⑤對(duì)于問題明確且須將公眾嵌入水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的公共問題,采用工作小組的方式;⑥針對(duì)更復(fù)雜的水環(huán)境治理問題,建立社會(huì)多元自組織系統(tǒng),這也是TBEP促使居民嵌入水環(huán)境治理的努力方向。針對(duì)不同問題采用科學(xué)、靈活和多樣的治理方式,使TBEP在水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)核心的角色。

我國的海灣水環(huán)境治理可因地制宜地加入其他治理方式。例如:對(duì)于不同層級(jí)政府采用委托授權(quán)的方式;通過設(shè)立海灣水環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,整合各層級(jí)政府及其部門的力量,并發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的作用。