廣州市黃埔區(qū)公共服務(wù)設(shè)施評估

周清雅

摘 要：公共服務(wù)設(shè)施高效精準(zhǔn)配置是提高居民生活品質(zhì)的重要途徑之一。文章基于廣州市黃埔區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、道路網(wǎng)、人口、土地利用等多源數(shù)據(jù)，從社區(qū)生活圈理念出發(fā)，對黃埔區(qū)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)范圍進行評估。在500m、1000m、1500m步行服務(wù)半徑層面，分別對教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)范圍覆蓋的人口和居住用地情況進行分析，然后系統(tǒng)考慮五類設(shè)施的服務(wù)覆蓋率，以鎮(zhèn)、街道為研究單元，對黃埔區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋情況開展綜合評價，并分類識別公共服務(wù)資源待優(yōu)化的區(qū)域，為相關(guān)規(guī)劃提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)設(shè)施;生活圈;覆蓋率

公共服務(wù)設(shè)施是提升居民生活品質(zhì)的重要要素。《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中明確將教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老等城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的布局列為國土空間規(guī)劃審查要點之一。為構(gòu)建高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施體系，首先需要對現(xiàn)有設(shè)施布局開展科學(xué)有效評估，摸清底盤是未來規(guī)劃和改善公服設(shè)施配置水平的基礎(chǔ)。現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施評估領(lǐng)域的文獻研究角度多維，包括公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性、公平性、覆蓋率以及空間布局分異等。本文基于社區(qū)生活圈理念，從公服覆蓋率角度出發(fā)，以廣州市黃埔區(qū)為例，對城市公共服務(wù)設(shè)施開展評估。

一、研究數(shù)據(jù)與方法

（一）研究數(shù)據(jù)

本研究中主要采集和使用了四類數(shù)據(jù)，包括黃埔區(qū)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)、道路網(wǎng)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)。

1.公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)

公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)為GIS點圖層文件，包含教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老五類公共服務(wù)設(shè)施。有效字段包括設(shè)施名稱、地址、等級等基礎(chǔ)信息，同時包含不同類別公共服務(wù)設(shè)施特有的詳細(xì)信息，如教育設(shè)施數(shù)據(jù)中，包含學(xué)校班數(shù)等，養(yǎng)老設(shè)施數(shù)據(jù)中，包含養(yǎng)老床位數(shù)等。

2.道路網(wǎng)數(shù)據(jù)

道路網(wǎng)數(shù)據(jù)為GIS線圖層文件，有效字段包括道路類型、道路等級、道路長度。

3.人口數(shù)據(jù)

人口數(shù)據(jù)為GIS點圖層文件，每個點位代表一個居民居住點，有效字段包括居住人口數(shù)量、所在行政區(qū)等。

4.土地利用數(shù)據(jù)

土地利用數(shù)據(jù)為GIS面圖層文件，包含用地類型、地塊面積等信息。

（二）研究方法

本研究以廣州市黃埔區(qū)為研究范圍，從兩個層面對其公共服務(wù)設(shè)施的空間配置和服務(wù)能力開展分析。首先，分別針對基礎(chǔ)教育設(shè)施、基層醫(yī)療設(shè)施、文化設(shè)施、體育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施五類設(shè)施，從社區(qū)生活圈覆蓋率角度，對每類設(shè)施服務(wù)的人口、居住用地情況進行專項研究。其次，結(jié)合五類設(shè)施的覆蓋率評估結(jié)果，開展綜合分析，并對公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化區(qū)進行分類識別，針對不同優(yōu)化區(qū)提出相應(yīng)的公共服務(wù)配置策略（圖1）。

1.公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)范圍

基于社區(qū)生活圈的公共服務(wù)設(shè)施配置是保障居民生活品質(zhì)的重要手段?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（2018年出臺）中明確提出，城市公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)以生活圈為單位進行配套，并對各類設(shè)施的服務(wù)范圍進行了界定，如提出小學(xué)服務(wù)半徑不宜超過500m，初級中學(xué)服務(wù)半徑不宜超過1000m。本文借鑒社區(qū)生活圈理念，同時考慮到公共服務(wù)設(shè)施具有一定輻射能力，最終以500m、1000m、1500m步行距離為研究層次，對基礎(chǔ)教育設(shè)施、基層醫(yī)療設(shè)施、文化設(shè)施、體育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施五類設(shè)施的服務(wù)覆蓋面分別進行專項分析（表1）。

首先，基于GIS平臺將公共服務(wù)設(shè)施、道路網(wǎng)、人口、土地利用多源數(shù)據(jù)進行匯總?cè)霂?，對?shù)據(jù)坐標(biāo)系、單位等進行統(tǒng)一化處理。其次，應(yīng)用ArcGIS的“服務(wù)區(qū)”功能，結(jié)合路網(wǎng)分析得到五類公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋范圍。該方法充分考慮了現(xiàn)實路網(wǎng)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)對居民出行范圍的影響，相對于傳統(tǒng)的僅基于幾何距離的緩沖區(qū)方法，本文所采用的方法更具科學(xué)性。然后將生成的各類設(shè)施500m、1000m、1500m服務(wù)范圍與人口、土地利用數(shù)據(jù)進行疊合，統(tǒng)計不同服務(wù)范圍所覆蓋的人口和居住用地比例，從而分析得到各類設(shè)施的服務(wù)輻射能力。

2.公共服務(wù)優(yōu)化區(qū)分類識別

在充分了解各類公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率的基礎(chǔ)上，以鎮(zhèn)、街道為研究單元，基于五類公共服務(wù)設(shè)施1500m步行距離的用地覆蓋率，定義兩個公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化區(qū)的特征指標(biāo)：第一，公共服務(wù)缺失度，即五類公共服務(wù)均未覆蓋的居住用地比例;第二，高品質(zhì)生活區(qū)比例，即五類公共服務(wù)設(shè)施均覆蓋的居住用地比例。

上述兩個特征指標(biāo)可綜合考慮五類公共服務(wù)設(shè)施的配置情況，避免了只關(guān)注單一設(shè)施配置而造成信息有偏的情況。依據(jù)每個鎮(zhèn)、街道的公共服務(wù)缺失度、高品質(zhì)生活區(qū)比例指標(biāo)，將黃埔區(qū)下轄的17個鎮(zhèn)、街道進行科學(xué)分類，識別出公共服務(wù)設(shè)施配置較完善的區(qū)域和尚待改進的區(qū)域，從而為后續(xù)規(guī)劃配置提供指引。

二、公共服務(wù)設(shè)施評估

（一）專項評估

1.基礎(chǔ)教育設(shè)施

對黃埔區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施（即小學(xué)和初中）進行服務(wù)區(qū)分析可知，500m的人口覆蓋率僅28.4%，居住用地覆蓋率不足20%;當(dāng)服務(wù)范圍擴展至步行1500m距離，服務(wù)范圍的人口覆蓋比例增至76.01%，而居住用地覆蓋比例提升相對較少，僅升至57.6%（表2）。黃埔街道、穗東街道、文沖街道的基礎(chǔ)教育設(shè)施居住用地總體覆蓋良好，均在95%左右，而九佛街、長嶺街道的中小學(xué)居住用地覆蓋率均偏低，僅30%（圖2）。

2.基層醫(yī)療設(shè)施

基層醫(yī)療設(shè)施是為居民提供末端醫(yī)療服務(wù)的機構(gòu)，包括衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、門診部等，其布局可達(dá)性和均等性與居民的就醫(yī)便利程度密切相關(guān)。黃埔區(qū)的基層醫(yī)療設(shè)施500m步行距離覆蓋了30.98%的人口，略高于教育設(shè)施，但居住用地覆蓋比例僅13.77%?；鶎俞t(yī)療設(shè)施1500m步行距離可覆蓋75.27%的人口，但覆蓋的居住用地比例不足50%（表3）?？臻g分布上，九佛街、龍湖街、新龍鎮(zhèn)基層醫(yī)療設(shè)施的居住用地覆蓋率較低，需加強相關(guān)設(shè)施配置（圖3）。

3.文化設(shè)施

文化設(shè)施是為居民提供文化休閑功能的設(shè)施，包括圖書館、展覽館、少年宮、文化站（館）等。根據(jù)文化設(shè)施服務(wù)覆蓋分析結(jié)果，黃埔區(qū)文化設(shè)施的人口和居住用地覆蓋比例均顯著低于教育、醫(yī)療兩類設(shè)施。即使是1500m步行距離，文化設(shè)施的人口覆蓋率也不到50%，居住用地覆蓋率僅四分之一（表4）。該結(jié)果可能是因為，相對于教育和醫(yī)療的日常剛性需求，文化設(shè)施更多的是滿足居民精神上的高層次追求，因而設(shè)施數(shù)量相對較少，服務(wù)覆蓋面也較小。對各鎮(zhèn)、街道進行分析可知，新龍鎮(zhèn)、長嶺街道、龍湖街文化設(shè)施居住用地覆蓋率嚴(yán)重不足，均低于6%（圖4）。

4.體育設(shè)施

與文化設(shè)施相比，體育設(shè)施的人口和居住用地覆蓋比例更低，1500m的人口覆蓋率為27.26%，居住用地覆蓋率為17.76%（表5）。從空間分布上看，紅山街道、黃埔街道的體育設(shè)施配置較為完善，居住用地覆蓋率達(dá)50%以上，而蘿崗街道、穗東街道、夏港街道的體育設(shè)施覆蓋率顯著不足，均低于5%（圖5）。

5.養(yǎng)老設(shè)施

養(yǎng)老設(shè)施的目標(biāo)服務(wù)人群相對另外四類公共服務(wù)設(shè)施而言更為狹窄，因而設(shè)施數(shù)量最少，服務(wù)覆蓋率也最低。1500m步行距離服務(wù)人口比例為18.12%，居住用地覆蓋率為10.67%（表6）。空間分布上，服務(wù)覆蓋的短板在于九佛街、龍湖街、南崗街道、云埔街道，亟待進行設(shè)施補充建設(shè)（圖6）。

（二）綜合評價

綜合教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老設(shè)施的1500m服務(wù)范圍，定義公共服務(wù)設(shè)施缺失度指標(biāo)（五類公共服務(wù)設(shè)施均未覆蓋的居住用地比例）和高品質(zhì)生活區(qū)比例（五類公共服務(wù)設(shè)施均覆蓋的居住用地比例）指標(biāo)作為評估依據(jù)，開展綜合評價。將黃埔區(qū)17個鎮(zhèn)、街道劃分為三類服務(wù)優(yōu)化區(qū)，并有針對性地提出改進建議（圖7）。

1.增效提質(zhì)區(qū)

此類區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施缺失度低，且高品質(zhì)生活區(qū)比例高，包括文沖街道、黃埔街道、大沙街道、魚珠街道、紅山街道。此類區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施配置特征在于總體覆蓋率較高，覆蓋面廣，且各類公共服務(wù)設(shè)施配置相對齊全，總體而言公共服務(wù)水平較高。對于此類區(qū)域，后續(xù)的規(guī)劃方向應(yīng)為進一步提升公共服務(wù)設(shè)施的品質(zhì)，同時增強設(shè)施輻射力，不僅服務(wù)于本區(qū)域內(nèi)部人口，還可為單元以外的人口提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2.品質(zhì)提升區(qū)

此類區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施缺失度低，但高品質(zhì)生活區(qū)比例低，包括穗東街道、南崗街道、夏港街道、蘿崗街道、云埔街道、長洲街道。此類區(qū)域的公共服務(wù)配置總體覆蓋面較廣，但不同類型設(shè)施的分布較為分散，設(shè)施集中度偏低，導(dǎo)致公共服務(wù)齊全的高品質(zhì)生活區(qū)域比例不高。因此，后續(xù)的公共服務(wù)提升對策應(yīng)側(cè)重推進高品質(zhì)社區(qū)的建設(shè)，對于人口分布集中的區(qū)域，加強各類公服設(shè)施的配置。

3.全面優(yōu)化區(qū)

此類區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施缺失度高，高品質(zhì)生活區(qū)比例低，包括永和街道、聯(lián)和街道、長嶺街道、龍湖街、新龍鎮(zhèn)、九佛街。此類區(qū)域公共服務(wù)配置水平較低，設(shè)施數(shù)量少導(dǎo)致服務(wù)覆蓋面不足，且高品質(zhì)社區(qū)比例偏低。未來的規(guī)劃中，應(yīng)著重針對此類區(qū)域加強公共服務(wù)設(shè)施的配置，首先補足“量”上的短板，其次結(jié)合實際需求，適當(dāng)引入高品質(zhì)設(shè)施，實現(xiàn)“質(zhì)”的優(yōu)化。同時，在布局公共服務(wù)設(shè)施時，需充分考慮人口集聚和居住空間的分布情況，精準(zhǔn)高效布局公共服務(wù)設(shè)施，以實現(xiàn)整體服務(wù)水平的有效提升，最大程度地提高公共服務(wù)資源的利用效率。

三、結(jié)語

本文基于公共服務(wù)設(shè)施、道路網(wǎng)、人口、土地利用多源數(shù)據(jù)，對廣州市黃埔區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)覆蓋范圍進行了分析，探索了教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老五類設(shè)施500m、1000m、1500m步行范圍內(nèi)覆蓋的人口和居住用地情況。同時，綜合考慮五類設(shè)施的服務(wù)覆蓋率，構(gòu)建公共服務(wù)缺失度和高品質(zhì)生活區(qū)比例兩個特征指標(biāo)，據(jù)此將黃埔區(qū)的鎮(zhèn)、街道劃分為增效提質(zhì)、品質(zhì)提升、全面優(yōu)化三類區(qū)域，并分別探討了其公共服務(wù)設(shè)施配置特征及規(guī)劃提升策略，以期為未來的改造優(yōu)化提供有價值的參考。

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作者單位：

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院