以管資本為主新型監(jiān)管體制下的國有企業(yè)深化改革分析

成榮華（鹽城市亭湖區(qū)預(yù)算審核中心）

■引言

2019年11月，國務(wù)院國資委印發(fā)了《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》，其中明確規(guī)定將構(gòu)建以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，作為深化國企改革的重要方向。在《意見》實(shí)施的一年時(shí)間里，國有企業(yè)在構(gòu)建以管資本為主的監(jiān)管體制方面進(jìn)行了大量的探索，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。在國企改革向縱深推進(jìn)的過程中，主動適應(yīng)管資本下監(jiān)管體制、方法的創(chuàng)新，短期來看有利于整合國有資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)合理配置，長期來看有利于破除改革阻力，加快完成改革轉(zhuǎn)型。

■構(gòu)建以管資本為主新型監(jiān)管體制的必要性

當(dāng)前，我國國有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了資產(chǎn)資本化、股權(quán)多元化的發(fā)展新階段，以往推行的以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管模式，顯然無法適應(yīng)新形勢下國企發(fā)展的需要，必須要以國企改革為契機(jī)，加快實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。需要注意的是，實(shí)行以管資本為主的新型監(jiān)管機(jī)制，并不意味著對傳統(tǒng)監(jiān)管模式的全盤否定，而是有選擇性的繼承和創(chuàng)新性的發(fā)展。目前，國企“混改”有序進(jìn)行，截至2019年底，中央企業(yè)中進(jìn)行混改試點(diǎn)的企業(yè)數(shù)量占到了總數(shù)的70%。隨著非公資本的引入，必須要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，而構(gòu)建以管資本為主的新型監(jiān)管模式，就是這一背景下出于完善國資監(jiān)管做出的必然選擇。

■以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制實(shí)施策略

（一）完善國企分類改革標(biāo)準(zhǔn)

對于不同類型的國有企業(yè)，實(shí)行的國資監(jiān)管方式也存在一定的差異。以國有資本的戰(zhàn)略定位，以及國企在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用、承擔(dān)的職能作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為商業(yè)類、公益類兩種類型。需要注意的是，隨著市場形勢的變化、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及國企自身改革的推進(jìn)，部分國有企業(yè)的所屬類別也會發(fā)生變動和調(diào)整。以國有鋼鐵企業(yè)為例，在成立之初，對國家工業(yè)發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，屬于公益類企業(yè)。但是隨著產(chǎn)業(yè)升級和供給側(cè)改革，這部分企業(yè)承擔(dān)的戰(zhàn)略任務(wù)弱化，逐漸向商業(yè)類企業(yè)轉(zhuǎn)變。因此，在實(shí)行以管資本為主的國資監(jiān)管體制下，需要對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化。

（二）引進(jìn)國企分類監(jiān)管機(jī)制

在完善國企分類改革標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對于某一類具體的國企，實(shí)行差異化、針對性的國資監(jiān)管機(jī)制。通過體現(xiàn)國資監(jiān)管的靈活性，既可以提高監(jiān)管實(shí)效，有效防止國有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)，同時(shí)又能夠推動國有企業(yè)在改革道路上不斷發(fā)展，一方面，針對商業(yè)類國有企業(yè)要由管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，提高國有資本回報(bào)，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。另一方面，針對公益類國有企業(yè)，由于其更多地承擔(dān)政策目標(biāo)，因此可以繼續(xù)采取以管資產(chǎn)為主的監(jiān)管方式，嚴(yán)格限定這類企業(yè)主業(yè)范圍，加強(qiáng)主業(yè)管理，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）完善公司法人治理結(jié)構(gòu)

1.落實(shí)董事會職權(quán)

為了更好地維護(hù)國有資產(chǎn)出資人的利益以及充分發(fā)揮董事會的作用，董事會構(gòu)成中應(yīng)該提高獨(dú)立董事的比重，更好地解決董事會與企業(yè)經(jīng)理層重疊等問題。但值得注意的是，在設(shè)董事會時(shí)要注意董事會人員的專業(yè)性，提升決策的科學(xué)化水平，保證董事會的獨(dú)立性。為了提升公司董事會的工作效率，董事會可以根據(jù)自身職能需要設(shè)置薪酬委員會、審計(jì)委員會等相關(guān)的專業(yè)委員會，由這些專業(yè)委員會承擔(dān)諸如戰(zhàn)略制定、考核與薪酬決定等日常事務(wù)，而董事會則可以將主要的精力投入在最重要的決策上，提升董事會的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

2.黨的建設(shè)與公司治理相結(jié)合

在國有企業(yè)內(nèi)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證國企改革正確方向，提高資產(chǎn)、資本利用效率的關(guān)鍵。在管資本為主的新型監(jiān)管模式下，一是要強(qiáng)化黨委、黨員的責(zé)任意識，提升履職能力，在國資監(jiān)管中提供智力支持。二是完善考核評估機(jī)制，以月、季、年為單位，分階段的進(jìn)行考核，既可以掌握國資監(jiān)管體制創(chuàng)新的最新動態(tài)，又能夠發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制。對于考核成績優(yōu)秀的，給予相應(yīng)的獎勵(lì)；對于考核不合格的，采取必要的懲罰。通過正反激勵(lì)，促使國企黨員干部在以管資本為主的國資監(jiān)管工作中，發(fā)揮更大作用，貢獻(xiàn)更大力量。三是以完善公司治理結(jié)構(gòu)為契機(jī)，推行信息披露機(jī)制，對國有資產(chǎn)流失、浪費(fèi)等行為予以揭露。方便主管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取應(yīng)對措施，避免損失擴(kuò)大化。

（四）加快推進(jìn)國企混改進(jìn)程

1.鼓勵(lì)非公資本參與改革

國企“混改”是構(gòu)建以管資本為主新型監(jiān)管體制的重要推動力；隨著新型國資監(jiān)管體制的不斷完善，也反過來對國企“混改”產(chǎn)生了深刻的影響。為了讓更多的非公資本能夠消除后顧之憂，踴躍的進(jìn)入到國有企業(yè)，必須要依照相關(guān)的規(guī)章制度，適當(dāng)擴(kuò)大非公資本對國有企業(yè)的控制權(quán)。一方面，鼓勵(lì)非公資本通過收購股權(quán)、出資入股等各種形式，在企業(yè)控制中掌握更多話語權(quán)；另一方面，還要利用以管資本為主的監(jiān)管機(jī)制，對整個(gè)過程予以監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)不會出現(xiàn)浪費(fèi)，國有資本不會出現(xiàn)挪用。通過鼓勵(lì)加入和嚴(yán)格監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，在國有資本和非公資本之間達(dá)到了雙贏。

2.實(shí)行國企員工持股制度

根據(jù)當(dāng)前國有企業(yè)混改取得的階段性成績，員工持股制度得到了廣泛推行。員工持股帶來的優(yōu)勢十分明顯，例如可以激勵(lì)員工提高奉獻(xiàn)意識、創(chuàng)造更多價(jià)值，更加關(guān)注長期利益等等。但是在實(shí)行員工持股制度時(shí)，也要采取相應(yīng)的措施，提高對國有資本的監(jiān)管水平。例如，員工持股的流程必須符合規(guī)定，保證程序公開、結(jié)果公正，杜絕因?yàn)榘迪洳僮鲗?dǎo)致的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。還有就是國企領(lǐng)導(dǎo)層，要加強(qiáng)對員工持股的長期規(guī)劃，例如設(shè)置持股的最低年限，避免員工頻繁轉(zhuǎn)讓股份而增加國有資產(chǎn)監(jiān)管難度。

■構(gòu)建管資本監(jiān)管體制的保障措施

（一）建立權(quán)力責(zé)任清單，理清職責(zé)邊界

在推行管資本的國資監(jiān)管機(jī)制下，如何解決委托代理鏈條過長、決策效率不高的問題，對國資監(jiān)管和國企發(fā)展有決定性影響。為了破解國資監(jiān)管向“管資本”轉(zhuǎn)變過程中的阻力，必須要制定權(quán)力責(zé)任清單，明確職責(zé)分工，確保國資監(jiān)管中各個(gè)部門、相關(guān)主體都能夠各司其職，在相互合作、密切配合下，將國有資產(chǎn)全部納入到監(jiān)管范疇內(nèi)，從源頭上杜絕可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。對于國資監(jiān)管部門來說，必須遵循“權(quán)責(zé)法定”這一原則，圍繞“管資本”細(xì)化權(quán)力責(zé)任清單。這樣一來，既可以防止權(quán)力交叉，造成管理資源的浪費(fèi)，又能夠避免監(jiān)管缺位。

（二）堅(jiān)持分類授權(quán)放權(quán)，擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)

如上文所述，將以往實(shí)行的委托代理鏈條進(jìn)行重構(gòu)，是現(xiàn)階段國資監(jiān)管順利實(shí)現(xiàn)向“管資本”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵措施。而優(yōu)化委托代理鏈條的一種有效方法，就是分類授權(quán)和分步放權(quán)。提前開展調(diào)研，了解國企情況，按照“一企一策”，逐步在國有企業(yè)內(nèi)推行分類授權(quán)和分步放權(quán)。這樣一來，國有企業(yè)將會在經(jīng)營與改革中，掌握更多的自主權(quán)，有利于根據(jù)行業(yè)動態(tài)和自身情況，更好的把握國資監(jiān)管實(shí)效性。當(dāng)然，隨著授權(quán)、放權(quán)的逐步推進(jìn)，也要引進(jìn)考核、反饋機(jī)制，對行權(quán)效果進(jìn)行科學(xué)、全面的評估。如果效果較好，則繼續(xù)推行；如果發(fā)現(xiàn)問題，立即進(jìn)行整改，漸進(jìn)式的完成以管資本為主的國資監(jiān)管改革。

（三）創(chuàng)新國資監(jiān)管方法，加強(qiáng)事前防范

國有資產(chǎn)組成的復(fù)雜性，監(jiān)管的高標(biāo)準(zhǔn)，決定了以管資本為主的新型監(jiān)管體制下，必須要實(shí)行系統(tǒng)性、全方位的監(jiān)管策略。具體來說，就是要完善事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控和事后監(jiān)督問責(zé)。以往的國資監(jiān)管中，將主要精力放在了事后問責(zé)上，但是很多流失的國有資產(chǎn)無法全部追回。因此，以管資本為主的監(jiān)管體制，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重心的前移，重點(diǎn)在事前防范、事中跟蹤上投入更多的精力，從根源上防止國資流失的問題。

■結(jié)語

國資監(jiān)管方式由管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，有利于從根本上解決長期存在的國有企業(yè)和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間政企不分等問題，減少國有資本投資運(yùn)營過程中的交易成本，以及激發(fā)經(jīng)營者的積極性和主動性，從而提升國有企業(yè)經(jīng)營效率。一方面要通過持續(xù)推進(jìn)國企改革，讓以管資本為主的國資監(jiān)管體制盡快得到推行和實(shí)施。另一方面，也要充分發(fā)揮這一新型監(jiān)管體制的優(yōu)勢，提高國有資產(chǎn)配置效率，進(jìn)而為國企持續(xù)改革提供動力。