災(zāi)情下民國(guó)政府的糧食管理制度研究

摘要：民國(guó)時(shí)期，水旱災(zāi)害頻繁，軍閥混戰(zhàn)、抗戰(zhàn)爆發(fā)引發(fā)大量人口遷至大后方重慶，加劇了重慶地區(qū)民眾糧食生產(chǎn)和分配上的緊張。對(duì)此，國(guó)民政府采取了以下措施：（一）設(shè)立了隸屬于行政院的專門的糧食管理機(jī)構(gòu)，開源節(jié)流，抑制釀酒等享受性消費(fèi);（二）平抑米價(jià)，依法取締哄抬米價(jià)的富商;（三）設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)，“直接發(fā)放”支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些措施一定程度上緩解了糧食供應(yīng)的壓力。到1944年，雙季稻研制取得突破性進(jìn)展，總產(chǎn)量較原先增加約54%。但由于政權(quán)的性質(zhì)、大地主大官僚的壓榨本性，這些戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)政策的最終結(jié)果是通貨膨脹、物價(jià)飛漲;田賦稅收1935年已預(yù)征至1955年末。這些都說明，國(guó)民政府并沒有完成國(guó)家向近代化的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：糧食管理;政治近代化;全國(guó)糧食管理局

中圖分類號(hào)：K265 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2020）18-0127-03

民國(guó)時(shí)期，水旱災(zāi)害頻繁，戰(zhàn)爭(zhēng)不斷以及大量的人口遷至大后方重慶，給重慶地區(qū)民眾的生存帶來一定的負(fù)擔(dān)，特別是在糧食生產(chǎn)和分配上。對(duì)此民國(guó)政府設(shè)立了隸屬于行政院的專門的糧食管理機(jī)構(gòu)、發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款和打擊囤積居奇者，希望通過這種方式來減輕糧食負(fù)擔(dān)。這些措施在緩解糧食供應(yīng)緊張方面起了一定的作用，但并未從根本上解決糧食問題。

一、糧食短缺原因

（一）戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁

近代中國(guó)戰(zhàn)亂紛繁，軍閥混戰(zhàn)。1926年，國(guó)民政府成立國(guó)民革命軍從廣東起兵，掀起了北伐戰(zhàn)爭(zhēng)，直至1928年攻克北京，國(guó)民政府在形式上統(tǒng)一了全國(guó)。但是全國(guó)也處于戰(zhàn)亂中，川渝地區(qū)也是?！?931年3月下旬，四川保定系第一首領(lǐng)鄧錫侯，其部下發(fā)生內(nèi)訌，事件迅速擴(kuò)大，鄧錫侯、田頌堯、劉文輝、羅澤州、李佳鈺等均卷入?！?932年10月，因?yàn)橐詣⑾鏋槭椎拇ㄜ妼㈩I(lǐng)共同對(duì)付劉文輝的“二劉”戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，使得“以重慶為中心的劉湘第21軍勢(shì)力大為膨脹”，隨后“二劉”大戰(zhàn)于1933年7月再度爆發(fā)，劉文輝全軍瓦解，劉湘控制了四川，成為該地首屈一指的大軍閥。從1937年起，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，國(guó)民軍在前線節(jié)節(jié)敗退后，決定于1937年11月20日正式遷都重慶。日本的侵略也深入了戰(zhàn)時(shí)首都。無差別的大轟炸讓無數(shù)重慶人民流離失所。從軍閥混戰(zhàn)以來，年年戰(zhàn)亂和日本無差別的大轟炸，打亂了重慶人民正常的生產(chǎn)生活秩序，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響。

（二）自然和人為災(zāi)害增加

從災(zāi)害統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，從1931—1937年這六年間川渝地區(qū)發(fā)生的大大小小的災(zāi)害有近10起，部分旱澇災(zāi)害持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，造成糧食減產(chǎn)。從1936年6月到1937年7月，整個(gè)川渝地區(qū)降水量較往年偏少。按照往年，6月是長(zhǎng)江流域上游的梅雨季節(jié)，這個(gè)時(shí)期降水頗多，有時(shí)甚至整個(gè)六月都是陰雨綿綿，而1936年的6月“本年之霉雨期極為短促，降水稀少，天氣炎熱”;該年6月降雨“長(zhǎng)江上游不到100毫米，只合常年二分之一”;溫度方面“全月溫度之平均，長(zhǎng)江中上游及黃河下游均在27°至28°間”。而這段時(shí)間恰好又是四川盆地主要糧食作物水稻的播種和生長(zhǎng)季節(jié)，生長(zhǎng)季時(shí)期水稻需要800—1600毫米的降水。然而，該年六月不僅溫度較往年偏高，而且降水量減少至不到100毫米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠水稻正常生長(zhǎng)所需。雖然七月份陰雨綿綿，甚至到八月份出現(xiàn)了水災(zāi)。但是到了九月份氣溫仍然高于平均值，降水低于平均值50—100公厘[1]。然而，這樣的干旱季節(jié)一直持續(xù)到1937年6月。“四川自去歲入秋以來，迄至現(xiàn)在（三月十七日），時(shí)逾半載，仍未得雨，災(zāi)情日趨嚴(yán)重，被災(zāi)區(qū)域……除夏季被水災(zāi)之三十八縣外，其被旱災(zāi)者，已達(dá)九十三縣之多，四川共一百四十八縣，未被災(zāi)者僅十余縣而已……其受災(zāi)最重縣份之災(zāi)民，已無草根樹皮可食……數(shù)千萬災(zāi)黎，無不宛轉(zhuǎn)哀號(hào)于溝壑之中……”為求自保，他們轉(zhuǎn)移生存地點(diǎn)。

（三）人口膨脹

根據(jù)重慶市警察局的調(diào)查報(bào)告顯示，1930年，重慶轄區(qū)人口248586人，1934年309877人，突破30萬，1937年473904人，近50萬人，直至1943年底915443人，接近100萬人左右。促使重慶人口增加的原因除本地自然增長(zhǎng)外，還有大量的人口遷徙。自古以來，西南地區(qū)因?yàn)槠涞乩憝h(huán)境的封閉性，直至19世紀(jì)80年代，重慶開放，逐步打開了西南地區(qū)的大門。直至國(guó)民政府在抗戰(zhàn)時(shí)期遷都重慶后，重慶逐漸成為全國(guó)的金融、工業(yè)、政治和文化中心。隨之而來的也是大量人口的遷徙。還有一個(gè)重要的人口遷徙原因便是災(zāi)荒。30年代長(zhǎng)江上游地區(qū)洪澇災(zāi)害的增加，威脅到受災(zāi)百姓的生存，于是他們開始大規(guī)模逃荒、遷徙。其實(shí)，因?yàn)闉?zāi)情而逃難的不僅僅是四川還有河南。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1942年的河南災(zāi)荒中，“導(dǎo)致全省3000萬民眾中，受災(zāi)1500萬以上，餓死300萬，流落他省200萬”。所以，在此期間也會(huì)有大量的河南災(zāi)民逃至重慶。

二、政府舉措

（一）設(shè)立專門管理全國(guó)糧食的政府機(jī)構(gòu)

在戰(zhàn)爭(zhēng)和災(zāi)害的雙重影響下，為了保證全國(guó)糧食的供應(yīng)，國(guó)民政府曾多次設(shè)立專門管理糧食的機(jī)構(gòu)。1940年8月，為保證戰(zhàn)時(shí)大后方陪都重慶等重要城市的糧食供應(yīng)，設(shè)立了全國(guó)糧食管理局，由行政院統(tǒng)轄[2];1941年由糧食部、中央信托局、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行合股組建的中國(guó)糧食工業(yè)公司成立[2];9月，重慶市糧政局開始辦公[2];1942年，管理日常必需品供應(yīng)和價(jià)格的經(jīng)濟(jì)物資局在重慶建立[2]。這里以全國(guó)糧食管理局為例，探討政府的舉措。

全國(guó)糧食管理局是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)民政府在重慶建立的統(tǒng)籌管理全國(guó)糧食生產(chǎn)、銷售、儲(chǔ)存和轉(zhuǎn)運(yùn)的行政機(jī)構(gòu)。希望通過政府的行政手段達(dá)到不同地區(qū)、不同時(shí)節(jié)的供求關(guān)系的平衡，從而在一定程度上穩(wěn)定物價(jià)。[3]

首先是糧食生產(chǎn)方面。生產(chǎn)是消費(fèi)的前提。為了加大產(chǎn)量，國(guó)民政府主張“開源”，即多開墾水田。對(duì)此，全國(guó)糧食管理委員會(huì)公布“管理川省糧食辦法”中提及到：

1.加深冬蓄水田畝之蓄水量，減少冬水田面積;2.減少可以妨礙冬季糧食作物之煙葉耕地面積;3.限制以糧食釀酒——并逐漸降低其限量;4.禁止以糧食熬糖——在目前甘蔗糖過剩時(shí)，應(yīng)完全禁止以糧食熬糖。

由上可知，國(guó)民政府的“開源節(jié)流”時(shí)通過擴(kuò)大糧食的耕地面積，增加糧食供應(yīng)，同時(shí)減少糧食在除作為主食外的其他享受性消費(fèi)。比如釀酒。為了從更深處去限制釀酒，國(guó)民政府于1941年12月制定了“非常時(shí)期重慶市取締宴會(huì)及限制酒食消費(fèi)的辦法”，其中對(duì)宴會(huì)、餐店中出售的便餐做出明確規(guī)定。其中指出“各餐店不得出售或代購(gòu)酒類，顧客不得飲酒”……顧客違反該規(guī)定者“由警察局處以每人20元以上或200元以下之罰鍰，并得斟酌情節(jié)予以拘役”，如果作奸犯科是公務(wù)員者“通知該管直屬長(zhǎng)官依法懲處”。如果是餐飲店店長(zhǎng)違反此規(guī)定者，處以100以上至1000以下的罰款，累犯者從重處罰外，視情節(jié)嚴(yán)重者處以停業(yè)或歇業(yè)[3]。除此之外，全國(guó)糧食管理局還鼓勵(lì)通過對(duì)水稻等作物的研究，對(duì)糧食的品質(zhì)、加工情況進(jìn)行研究和改良，提供合乎市場(chǎng)需求的產(chǎn)品。

其次是銷售和轉(zhuǎn)運(yùn)方面。如果銷售地方較近就主要負(fù)責(zé)打擊哄抬物價(jià)和囤積居奇者，這點(diǎn)在下文平抑米價(jià)有闡述;而對(duì)于銷售地方較遠(yuǎn)則主要是負(fù)責(zé)調(diào)查該地區(qū)所需物資和數(shù)量后進(jìn)行運(yùn)送。這里以處于四川的糧食管理局為例。由行政處調(diào)查好所需地區(qū)的人口、糧食消費(fèi)量、糧食輸入和輸出地點(diǎn)及數(shù)量、現(xiàn)有的陳糧數(shù)量、今年四川的收成以及該年糧食之余及不足數(shù)量等，[4]并且做好糧食產(chǎn)銷儲(chǔ)存及運(yùn)銷和糧食市場(chǎng)的管理。根據(jù)各地所需情況、時(shí)令以及結(jié)合四川自身的糧食擁有情況轉(zhuǎn)運(yùn)至所需地方。其中，供給地的判斷依據(jù)是“糧食能夠供給兩個(gè)消費(fèi)市場(chǎng)及以上者”;轉(zhuǎn)運(yùn)原則是“本年收獲量決定其全年中淡旺季供給量”;方法是由雙方分別訂定每月平均供給數(shù)量，同時(shí)旺月增加，淡月減少。[5]通過這種方式，加強(qiáng)政府在銷售和轉(zhuǎn)運(yùn)方面的管控，從而在一定程度上打擊了哄抬物價(jià)囤積居奇者。

最后是糧食的儲(chǔ)存方面。戰(zhàn)亂年代，人民處于水深火熱之中，糧食收成的不穩(wěn)定性，證明了儲(chǔ)糧的重要性，同時(shí)也加劇了政府儲(chǔ)糧的負(fù)擔(dān)。全國(guó)糧食管理委員會(huì)中，設(shè)置了研究室來改進(jìn)糧食加工技術(shù)。這對(duì)改變傳統(tǒng)吃法提供創(chuàng)新的同時(shí)就食物本體而言，在一定程度上也延長(zhǎng)了它的保質(zhì)期。除此之外，還設(shè)置了業(yè)務(wù)管制處，該部門在決定全國(guó)軍民糧食購(gòu)銷數(shù)量時(shí)，也要指導(dǎo)“各地糧食運(yùn)儲(chǔ)及保藏”還有“各地糧食加工調(diào)劑之規(guī)劃與管理”以及對(duì)糧食的質(zhì)檢。

通過設(shè)立專門的糧食管理機(jī)構(gòu)從生產(chǎn)、銷售、轉(zhuǎn)運(yùn)和儲(chǔ)存等多個(gè)方面，較為全面地對(duì)糧食進(jìn)行管理，在一定程度上對(duì)于減緩全國(guó)糧災(zāi)有一定作用。但是不可否認(rèn)的是，由蔣介石等大地主、大官僚組成的政治權(quán)力的強(qiáng)制性，也容易出現(xiàn)官員以權(quán)謀私進(jìn)行權(quán)錢交易從而大發(fā)國(guó)難財(cái)?shù)默F(xiàn)象。

（二）平抑米價(jià)，依法取締哄抬米價(jià)的富商

處于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)這一大背景下，為響應(yīng)國(guó)民精神總動(dòng)員運(yùn)動(dòng)，將所有的物資大多以滿足抗戰(zhàn)前線為主，其中包括了糧食。富商豪強(qiáng)們趁機(jī)發(fā)國(guó)難財(cái)，囤聚居奇，哄抬物價(jià)。其中最為著名的便是楊全宇事件。1940年春，成都出現(xiàn)了糧食恐慌，出現(xiàn)了“搶米事件”。當(dāng)時(shí)成都市市長(zhǎng)楊全宇難辭其咎。后來被人舉報(bào)在重慶串通大川銀行重慶分行經(jīng)理歐書元、合川美福臻銀行經(jīng)理李佐臣“假冒福民面粉的名義，囤積小麥幾百石”，楊全宇和李佐臣被捕之后被蔣介石下令于12月30日在重慶槍決。并且鼓勵(lì)四川各縣長(zhǎng)查獲大囤戶[2]。楊全宇成為在重慶公開處決的官宦人物。除此之外還有于1942年11月查獲的裕華紗廠囤積的價(jià)值1000萬的糧食、布、紗等物資[3]。國(guó)民政府曾經(jīng)還平抑米價(jià)。1939年9月成立了官督商辦的重慶市日用必需品公賣處，公賣處資本100萬元，后市府社會(huì)局決定增資500萬元[3]。隨后1940年4月，經(jīng)過經(jīng)濟(jì)部和市政府所召開的會(huì)議，商討平抑物價(jià)，決定成立日用品評(píng)價(jià)委員會(huì)，核定物價(jià)，取締囤積居奇[3]。雖然國(guó)民政府仍然在打擊富商大豪損害民生利益的行為，但是，在當(dāng)時(shí)看來仍然成效不大。在楊全宇事件之后，糧價(jià)并沒有因此而下跌?！八麄儯ㄖ付诜e居奇的紳商官員等）看了楊伏法的榜樣，非但不知悔改且將加緊努力，以達(dá)擾亂后方治安之目的”。直到新中國(guó)成立后，仍然有不少紳商哄抬物價(jià)。

（三）設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)等

鑒于農(nóng)民缺乏農(nóng)業(yè)資金無法開展正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，同時(shí)也是為了進(jìn)一步壟斷全國(guó)的金融事業(yè)，加強(qiáng)在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)控制，國(guó)民政府于1939年9月改組中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行、中國(guó)農(nóng)民銀行四行聯(lián)合辦事總處，集全國(guó)一切金融大權(quán)于四聯(lián)總處。這里主要談?wù)勗撎帉?duì)農(nóng)業(yè)的貸款。

當(dāng)時(shí)該處對(duì)農(nóng)業(yè)貸款以“直接發(fā)放”為原則，同時(shí)與農(nóng)業(yè)行政、農(nóng)業(yè)技術(shù)等機(jī)關(guān)密切配合;以包括合作社、互助組以及農(nóng)會(huì)在內(nèi)的農(nóng)民團(tuán)體，農(nóng)業(yè)改進(jìn)機(jī)關(guān)和依法登記的農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)和牧場(chǎng)為主要的貸款對(duì)象;對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)業(yè)副業(yè)和農(nóng)業(yè)運(yùn)銷等項(xiàng)目發(fā)放貸款。在貸款資金的分配上，中央信托局、中國(guó)銀行、交通銀行、中國(guó)農(nóng)民銀行四行按照3：5：3：9的比例分擔(dān)。為了提高產(chǎn)量，國(guó)民政府還鼓勵(lì)加強(qiáng)對(duì)危害農(nóng)作物正常生長(zhǎng)的病蟲害研究，1934年，成立了重慶最早的病蟲害科，將病蟲害納入研究范圍之中;1944年。中央研究院植物研究所在北碚成立。除了上述措施外，國(guó)民政府于1941年頒布了致力于保障糧食正常供應(yīng)的《糧食組織法》等。希望通過法律手段來維護(hù)農(nóng)業(yè)的正常運(yùn)行。通過上述措施，直至1944年，水稻的產(chǎn)量有所增加，“1944年，雙季稻的研制取得突破性進(jìn)展，5000畝雙季稻平均每畝增產(chǎn)300斤以上，較原總產(chǎn)量增加約54%”。

三、政府糧食管理舉措的評(píng)價(jià)

通過設(shè)立以全國(guó)糧食管理局為代表的糧食管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)糧食的管理，設(shè)立以四行聯(lián)合處為首的農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)以及加強(qiáng)對(duì)地方豪強(qiáng)勢(shì)力囤積居奇行為的打擊，在一定程度上有利于減緩全國(guó)的糧荒。但是，國(guó)民政府畢竟是大地主、大官僚的代表，所以由減輕糧荒措施帶來的負(fù)面影響也不小。

首先是在稅收上。1937年8月，國(guó)民政府頒布了“各省天賦征收通則”其中第三條規(guī)定，取消了在田賦上的正附各稅，田地面積按市畝計(jì)算;1944年，頒布了“戰(zhàn)時(shí)田賦征收實(shí)物條例”，規(guī)定戰(zhàn)時(shí)田賦一律征收實(shí)物，對(duì)情況特殊的地方又可以折成國(guó)幣征收。[3]賦稅制度的混亂加劇了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性，再加之地方官員中飽私囊者也不在少數(shù)。再者，雖然國(guó)民政府前期致力于降低了農(nóng)業(yè)稅，但是為了補(bǔ)助前方軍費(fèi)增加了其他苛捐雜稅，同時(shí)也開征超額稅。1935年，巴縣（今巴南區(qū)，筆者注）田賦已經(jīng)預(yù)征到1954、1955兩年。所以，表面是減輕生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，實(shí)際是變相加重負(fù)擔(dān)。

最后是大肆發(fā)行貸款，造成通貨膨脹，米價(jià)上漲，生存成本增加。在興辦貸款時(shí)，毫無顧忌地貸款，加之預(yù)算超支，不斷地發(fā)行國(guó)債，造成價(jià)格飛漲，直接后果就是抗戰(zhàn)爆發(fā)后國(guó)內(nèi)通貨膨脹嚴(yán)重。1943年，100元的貨幣購(gòu)買力相當(dāng)于1937年的0.47元，直至1945年，豬肉價(jià)450元一斤，豬油800元一斤，雞蛋28—30元一個(gè)。貨幣購(gòu)買力的持續(xù)下跌，而收入的變相下跌，無疑加重了民眾的生存成本。

結(jié)語

近代中國(guó)戰(zhàn)亂紛繁，人民生活于水深火熱之中，國(guó)民政府為了維護(hù)他的統(tǒng)治，在緩解人民生存危機(jī)方面采取了一些必要的措施。但是，這些措施不能從根本上解決糧食供應(yīng)的弊端。囤積居奇者到中華人民共和國(guó)成立初期仍然從事非法交易，所以這也證明，從糧食管理這個(gè)角度看，國(guó)民政府是沒有完成近代化的轉(zhuǎn)型。

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作者簡(jiǎn)介：包玲鈺（1996—），女，漢族，重慶人，單位為重慶師范大學(xué)，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史。

（責(zé)任編輯：李直）