社會(huì)整合理論視角下城市基層治理運(yùn)行邏輯研究
——以北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”實(shí)踐為例

文/（..中共湖南省委黨校，湖南長(zhǎng)沙 40006）

內(nèi)容提要：城市基層作為社會(huì)治理的基本單位，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是國(guó)家治理的落腳點(diǎn)。不同于科層制的運(yùn)作模式以及西方推崇的自主治理、協(xié)同治理模式，基于我國(guó)的制度情景和政治優(yōu)勢(shì)，我國(guó)城市基層治理形成了以黨建引領(lǐng)為核心，以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法治、技術(shù)為要素整合城市基層治理資源的運(yùn)行邏輯。這種城市基層治理機(jī)制以問(wèn)題為導(dǎo)向、以人民為中心，打通服務(wù)群眾“最后一公里”，形成共建共治共享的合力。

一、問(wèn)題的提出

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理水平直接影響到國(guó)家現(xiàn)代化治理的水平。經(jīng)濟(jì)體制的改革以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，使得基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，基層治理面臨新的難題和挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)新時(shí)代基層治理的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)成為完善我國(guó)國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力的重要環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會(huì)指出，必須要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，從而不斷提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[1]。 在傳統(tǒng)的基層治理模式下，基層處于相對(duì)被動(dòng)的聽(tīng)令狀態(tài)，推動(dòng)工作主要是由上面部署、基層落實(shí)[2]?；鶎犹幱陔p重壓力籠罩之下，工作難以推進(jìn)。孫柏瑛認(rèn)為城市基層治理轉(zhuǎn)型正是基于 “自上而下”的基層政權(quán)建設(shè)和“自下而上”權(quán)利訴求的雙向互動(dòng)、建構(gòu)場(chǎng)景而拉下帷幕的[3]。一方面，街道和社區(qū)承擔(dān)著自上而下的屬地責(zé)任。從法律上看，街道是城市政府的派出機(jī)關(guān)，社區(qū)是自治組織[4]。街道社區(qū)本應(yīng)作為基層自治的主要單位，但在實(shí)踐中，社區(qū)往往成為基層的“微型政府”，城市政府下派管理職責(zé)一般以“政治任務(wù)”為主，在權(quán)力和資源不下沉、沒(méi)有主動(dòng)的財(cái)政權(quán)的前提下，就易出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中街道“派而不派”的尷尬現(xiàn)象。另一方面，城市基層治理的難度還來(lái)自于自下而上的壓力。城市社會(huì)去組織化導(dǎo)致社區(qū)居民難以動(dòng)員。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)和單位制的解體，城市社會(huì)去組織化趨勢(shì)愈演愈烈，這導(dǎo)致城市社會(huì)的基層治理更難被組織動(dòng)員，并難以形成信任合作的互動(dòng)關(guān)系[5]。 市場(chǎng)化“沖擊”使得市民社會(huì)“市場(chǎng)化”。市場(chǎng)機(jī)制像一柄利劍能無(wú)情地割斷人們與種種社會(huì)群體之間的倫理紐帶，把他們轉(zhuǎn)化為在市場(chǎng)中追逐自身利益最大化的個(gè)體，把社會(huì)演變?yōu)槭袌?chǎng)社會(huì)[6]。這必然造成部分居民公共意識(shí)不足，不少居民“搭便車”“占便宜”的思想嚴(yán)重，社會(huì)自主意識(shí)、公共意識(shí)和自治能力欠缺[7]。居民逐漸把自身放到“顧客”的定位上，對(duì)街道和社區(qū)有較強(qiáng)的依賴心理，忽視自身作為 “社區(qū)主人”參與社區(qū)建設(shè)的義務(wù)。

傳統(tǒng)的基層治理模式已經(jīng)無(wú)法契合現(xiàn)代社會(huì)城市問(wèn)題不斷增加、人民訴求不斷多元化的基層現(xiàn)實(shí)，甚至阻礙了城市化進(jìn)程，因此，我們呼吁基層治理轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新基層治理模式，煥發(fā)基層治理活力。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

伴隨著全球化與區(qū)域化進(jìn)程的深入發(fā)展，城市治理研究作為城市政治學(xué)的核心內(nèi)容近年來(lái)已成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。城市基層是政府行使社會(huì)管理和公共服務(wù)職能最直接的場(chǎng)所。關(guān)于“城市”的定義，本文引用楊宏山的觀點(diǎn)，即城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度聚集的地理空間。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城市的本質(zhì)在于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，城市發(fā)展有賴于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供和支持[8]。縱觀國(guó)內(nèi)城市治理相關(guān)文獻(xiàn)，研究主要涉及基層治理階段、治理模式、治理經(jīng)驗(yàn)推廣等主要方面。關(guān)于基層治理階段的研究，呈現(xiàn)出一些共同點(diǎn)，即治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變，治理方式由管控、管理向治理轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變趨勢(shì)基本沿襲公共管理基本范式的變化。如麻寶斌教授認(rèn)為基層社區(qū)治理經(jīng)歷的三個(gè)階段：社區(qū)“自組織”階段 （1887-1917年）、“政府管理”階段（1917-1975 年）和“綜合治理”階段（1975 年至今）[9]。范逢春從城市治理的基層視角切入，“歷時(shí)性”探討新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)城市基層治理的制度變遷，分為三個(gè)階段：城市管制時(shí)期 （1949-1978年）、城市經(jīng)營(yíng)時(shí)期（1978-2012年）和城市治理時(shí)期（2012年至今）[10]。關(guān)于基層治理模式的研究，主要是基于治理主體之間的關(guān)系來(lái)探討。李慧鳳將公民社會(huì)成長(zhǎng)與政府職能轉(zhuǎn)型作為兩個(gè)分析維度，提出了基層治理的四個(gè)模式，即國(guó)家控制社會(huì)模式、社會(huì)參與國(guó)家模式、國(guó)家與社會(huì)合作的模式、國(guó)家與社會(huì)共生模式[11]。

以上關(guān)于城市基層治理的研究都注重我國(guó)城市基層治理中的多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制，并沒(méi)有看到中國(guó)共產(chǎn)黨在城市基層治理中 “黏合劑”的作用，尤其是針對(duì)當(dāng)前社會(huì)力量無(wú)法作為一個(gè)主體平等參與基層治理的現(xiàn)狀，黨的建設(shè)應(yīng)當(dāng)作為整合基層社會(huì)資源的首要途徑。近些年來(lái)，基層黨建和社會(huì)治理創(chuàng)新研究的文獻(xiàn)雖然比較多，但都是經(jīng)驗(yàn)性的描述，理論結(jié)合實(shí)踐的研究不夠深入，忽略了黨組織在社會(huì)動(dòng)員、提升黨組織能力等方面的作用[12]。因此本文以北京市 “街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的“北京經(jīng)驗(yàn)”為個(gè)案，研究構(gòu)建出一條發(fā)揮黨建引領(lǐng)下的整合資源的基層治理路徑。

城市基層治理涉及大量公共部門(mén)和私人部門(mén)，需要在多元主體之間構(gòu)建合作機(jī)制，將各主體的狹隘理性引向集體理性，以集體行動(dòng)的方式達(dá)成治理目標(biāo)。那么如何在各主體之間構(gòu)建合作關(guān)系呢？當(dāng)前城市基層治理應(yīng)當(dāng)是何種模式呢？綜觀國(guó)內(nèi)研究，出現(xiàn)了兩種理想化的聲音：自主治理（self-governance）和協(xié)同治理（collaborative governance）。這兩種理論取向的興起并不意外。隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展、公民政治參與意識(shí)的提升以及國(guó)內(nèi)公共管理研究范式的轉(zhuǎn)變，學(xué)者開(kāi)始尋求基層治理內(nèi)生力量的獨(dú)立發(fā)展。自主治理理論強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)作為基層自治單位，應(yīng)當(dāng)完全依靠公民自覺(jué)參與社區(qū)事務(wù)的管理中，而協(xié)同治理則在自主治理的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)和共識(shí)”的重要性，強(qiáng)調(diào)社區(qū)各主體平等參與到基層建設(shè)中，并著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的推動(dòng)作用。我們并不否認(rèn)這兩種理論取向都在很大程度上強(qiáng)調(diào)公民意識(shí)的覺(jué)醒以及作為自治單位的居委會(huì)的“去行政化”的進(jìn)步。然而本文認(rèn)為這兩種理論取向都架空了中國(guó)的國(guó)情和基層治理的實(shí)踐，是市民社會(huì)高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。一些研究者盲目倡導(dǎo)自主治理，而忽略了制度性前提，使基于中國(guó)歷史土壤的自主治理成為 “空中樓閣”。而另一些倡導(dǎo)者專注于協(xié)同治理理論，在沒(méi)有厘清當(dāng)前基層治理中各個(gè)主體之間的真實(shí)運(yùn)作的前提之下，忽略了真實(shí)世界中的關(guān)系嵌套、力量對(duì)比與資源占有情況，使協(xié)同治理理論脫離了當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)關(guān)注，而成為一種規(guī)范性的倡導(dǎo)與迷思[13]。如果不區(qū)分制度環(huán)境和實(shí)際運(yùn)作，照搬國(guó)外理論解釋本土實(shí)踐，則容易出現(xiàn)“削足適履”的問(wèn)題，導(dǎo)致理論框架的解釋力和適用性不強(qiáng)[14]。

基于此，本文認(rèn)為從社會(huì)整合理論出發(fā)更能解釋我國(guó)城市基層治理的運(yùn)行邏輯。

分化與整合是社會(huì)發(fā)展的雙重邏輯。分化是事物發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，當(dāng)社會(huì)領(lǐng)域和價(jià)值分化到一定程度，社會(huì)矛盾、價(jià)值危機(jī)愈演愈烈時(shí)，社會(huì)整合的訴求也就凸顯出來(lái)?，F(xiàn)代社會(huì)就是一個(gè)不斷分化與整合的社會(huì)[15]。社會(huì)整合理論是社會(huì)學(xué)的一個(gè)重要理論，起源于涂爾干提出的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”①社會(huì)學(xué)集大成者涂爾干深刻認(rèn)識(shí)到應(yīng)該在不同的勞動(dòng)分工和社會(huì)整合原則之間建立一種內(nèi)在的聯(lián)系，即一種非契約性的如集體感情和道德的紐帶。，盧曼則提出平等參與社會(huì)各個(gè)功能系統(tǒng)的溝通以達(dá)到社會(huì)整合，社會(huì)整合并不表示一個(gè)系統(tǒng)凌駕于其他系統(tǒng)之上進(jìn)行社會(huì)整合，而是指社會(huì)中的行動(dòng)者——個(gè)人能夠平等地參與到社會(huì)系統(tǒng)的溝通中去。而后美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯將其納入結(jié)構(gòu)—功能主義理論體系，從回答“社會(huì)秩序何以可能”出發(fā)，提出了社會(huì)均衡發(fā)展的四個(gè)子功能系統(tǒng)，即AGIL分析框架[16]。他認(rèn)為社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)都應(yīng)該包括適應(yīng)（Adaptation）、目標(biāo)達(dá)成（Goal Attainment）、整合（Integration）和潛在模式維持（Latent Pattern Maintenance）?！斑m應(yīng)”是指從環(huán)境中獲得資源并進(jìn)行加工的能力，并對(duì)資源進(jìn)行分配的運(yùn)行機(jī)制（經(jīng)濟(jì)體系）；“目標(biāo)達(dá)成”是指確定目標(biāo)并調(diào)動(dòng)社會(huì)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)（政治體系）；“整合”指協(xié)調(diào)各個(gè)社會(huì)體系間的關(guān)系，建立規(guī)范性的社會(huì)預(yù)期（法律體系）；“潛在模式維持”指確保內(nèi)部行動(dòng)者表現(xiàn)出符合社會(huì)預(yù)期的行為規(guī)范，提供社會(huì)共識(shí)和社會(huì)價(jià)值觀（文化體系）。

基于對(duì)上述社會(huì)整合理論，政黨在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的功能定位以及黨、國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為城市基層治理是在黨建引領(lǐng)、各主體參與下的基層社會(huì)治理資源的綜合整合過(guò)程?！按瞪趫?bào)到”作為基層治理的一種成功實(shí)踐，其核心在于“哨聲”的“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，而作為“吹哨人”的基層黨組織在整合基層社會(huì)治理資源時(shí)發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。

本文從社會(huì)整合理論的視角出發(fā)，以北京市“吹哨報(bào)到”實(shí)踐為例，提出了一個(gè)基層治理的整合性框架，探究“北京模式”的運(yùn)行邏輯，總結(jié)“北京經(jīng)驗(yàn)”，提出黨建引領(lǐng)下的基層治理資源整合的路徑。在這個(gè)基層治理運(yùn)行邏輯框架中，在黨建的引領(lǐng)下共包括四個(gè)基層治理的要素，這四個(gè)要素都在社會(huì)資源的整合中發(fā)揮著重要的作用。需要說(shuō)明的是，相對(duì)于盧曼強(qiáng)調(diào)平等參與溝通的機(jī)會(huì)、帕森斯強(qiáng)調(diào)文化核心價(jià)值觀的維系作用，結(jié)合我國(guó)權(quán)力分配實(shí)際以及治理模式發(fā)展來(lái)看，我國(guó)基層治理中應(yīng)當(dāng)更多的是“政府主導(dǎo)、社會(huì)自主”的模式①陶建鐘（2014）認(rèn)為合作治理模式可以細(xì)分為三個(gè)子模式：一是政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)助模式，社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品主要由政府承擔(dān)，社會(huì)秩序由政府強(qiáng)制為主；二是政府主導(dǎo)、社會(huì)自主模式，政府與社會(huì)大致形成平等的關(guān)系，政府的外在強(qiáng)制秩序和社會(huì)內(nèi)生秩序形成平衡；三是社會(huì)主導(dǎo)、政府協(xié)助模式，社會(huì)內(nèi)生秩序相比政府提供的外在秩序地位更加重要。其中政府主導(dǎo)、社會(huì)自主模式才符合我國(guó)基層治理的要求。，更強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)作用以及政府執(zhí)行力的要素在基層治理中的主導(dǎo)作用。這也符合我國(guó)要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系的實(shí)際目標(biāo)。

三、社會(huì)整合理論視角下北京市“吹哨報(bào)到”實(shí)踐的分析

（一）北京市“吹哨報(bào)到”實(shí)踐的探索歷程

“吹哨”即街鄉(xiāng)黨委通過(guò)對(duì)反映民眾訴求問(wèn)題的收集，吹響集結(jié)號(hào)；“報(bào)到”是指區(qū)部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)履職，切實(shí)解決群眾關(guān)心的問(wèn)題，兌現(xiàn)群眾訴求。核心要義就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，找準(zhǔn)問(wèn)題所在，建立服務(wù)群眾的快速響應(yīng)機(jī)制，破解影響基層現(xiàn)代化的“最后一公里”難題，形成共建共治共享的合力[17]。

圖1 城市基層治理的運(yùn)行邏輯

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制（簡(jiǎn)稱“吹哨報(bào)到”）源自于北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)。面對(duì)當(dāng)?shù)亟鸬V、山石、砂石盜采現(xiàn)象十分猖獗、屢禁不止的情況，2017年初平谷區(qū)全面啟動(dòng)確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采，打擊其他違法犯罪活動(dòng)的專項(xiàng)行動(dòng)（簡(jiǎn)稱“雙安雙打”專項(xiàng)行動(dòng)）。當(dāng)?shù)鼗鶎诱扇〗粥l(xiāng)黨委牽頭、區(qū)級(jí)職能部門(mén)執(zhí)法的模式來(lái)嚴(yán)厲打擊“三挖”行為，經(jīng)過(guò)連續(xù)117天的聯(lián)合行動(dòng)，“雙打”行動(dòng)取得了既定的成效。在此基礎(chǔ)上，平谷區(qū)繼續(xù)發(fā)力，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，賦予街鄉(xiāng)聯(lián)合執(zhí)法召集權(quán)，提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的機(jī)制，以街鄉(xiāng)——機(jī)動(dòng)派駐、街鄉(xiāng)——實(shí)名常駐、社區(qū)——機(jī)動(dòng)派駐、社區(qū)——實(shí)名常駐這四種運(yùn)作類型[18]，進(jìn)一步提升了街鄉(xiāng)直接解決基層群眾難題的水平，破解影響基層現(xiàn)代化的“最后一公里”難題。隨后便在北京16個(gè)區(qū)169個(gè)街鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，在不斷的完善過(guò)程中形成了一套黨建引領(lǐng)的基層治理模式，發(fā)展為“北京經(jīng)驗(yàn)”。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了 《“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，北京市基層治理機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)獲得中央的肯定，作為“北京經(jīng)驗(yàn)”的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)、推廣。

（二）北京市“吹哨報(bào)到”實(shí)踐的運(yùn)行邏輯分析

1.黨建引領(lǐng)的多層次整合是基層治理的核心要義。黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！俺鞘猩鐓^(qū)自治的發(fā)展與農(nóng)村村民自治發(fā)展的一個(gè)重要不同是：在村民自治的發(fā)展中，村民的推動(dòng)十分重要，而在城市社區(qū)自治中，社區(qū)黨組織的推動(dòng)十分重要?！盵19]推動(dòng)黨建對(duì)基層社會(huì)的治理是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)治理的一大特色和趨勢(shì)，改變黨的基層組織懸浮化、邊緣化的現(xiàn)象，將黨的力量嵌入到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中，增強(qiáng)黨的社會(huì)動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)能力。

（1）宏觀整合：加強(qiáng)黨對(duì)街鄉(xiāng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)科層化組織網(wǎng)絡(luò)以及黨員主體嵌入到行政機(jī)構(gòu)中，以此實(shí)現(xiàn)黨的意志作為政府機(jī)構(gòu)工作的依據(jù)。北京市委書(shū)記親力親為、高位推動(dòng)，各區(qū)委書(shū)記領(lǐng)銜改革，專職副書(shū)記具體負(fù)責(zé)，加強(qiáng)黨對(duì)街鄉(xiāng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨對(duì)社會(huì)資源的有機(jī)整合作用，切實(shí)破解原來(lái)不是一個(gè)系統(tǒng)、沒(méi)有互相隸屬等一系列問(wèn)題，如街道吹響“聯(lián)合跨區(qū)哨”，通過(guò)整合居民、企業(yè)主等共同力量，合理拆除違法建設(shè)，建設(shè)便民停車場(chǎng)，緩解了群眾停車壓力。加強(qiáng)黨建整合的輻射作用，多地建立多層次區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)，如朝陽(yáng)區(qū)建立“一軸四網(wǎng)”區(qū)域黨建機(jī)制推動(dòng)基層治理[20]。“一軸”就是把四級(jí)黨組織上下聯(lián)動(dòng)形成核心軸，即區(qū)委—街道（鄉(xiāng)）黨工委—社區(qū)（村）黨組織—網(wǎng)格黨組織等?！八木W(wǎng)”就是在區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格四個(gè)層面搭建黨建網(wǎng)絡(luò)，由組織體系、工作體系、服務(wù)體系、保障體系構(gòu)成。

（2）中觀整合：加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)力量的吸納。一是運(yùn)用統(tǒng)戰(zhàn)戰(zhàn)略聚合黨的外圍力量[21]。團(tuán)結(jié)一切可團(tuán)結(jié)的力量，將整個(gè)社會(huì)可團(tuán)結(jié)的力量聚集在黨的旗幟下，保證和提升黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。在“吹哨報(bào)到”機(jī)制中，主要體現(xiàn)在團(tuán)結(jié)工青婦和人民團(tuán)體，架好連接黨組織與人民群眾的橋梁。二是嵌入社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織作為政府和群眾之間的中介，起著收集信息、服務(wù)群眾的重要作用。北京市通過(guò)黨建嵌入社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)黨組織對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)引領(lǐng)，通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的形式提升對(duì)社會(huì)組織的支持。石景山通過(guò)志愿者組織——“石景山老街坊”，使志愿者參與社區(qū)議事和各類幫扶活動(dòng)，承擔(dān)著社區(qū)宣傳員、調(diào)解員、應(yīng)急員、監(jiān)督員等角色的義務(wù)。多地設(shè)有“老街坊議事廳”，以居民的訴求為中心，向各職能部門(mén)吹哨，涉及的各個(gè)部門(mén)一同參與開(kāi)會(huì)。

（3）微觀整合：充分整合黨員力量。實(shí)行黨員“雙報(bào)到”參與社區(qū)建設(shè)。北京市委組織部專門(mén)下發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步做好基層黨組織和在職黨員“雙報(bào)到”工作的通知》，同時(shí)設(shè)立“黨員E先鋒”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，方便組織機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在職黨員回社區(qū)（村）報(bào)到服務(wù)，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，各基層黨員根據(jù)自身專長(zhǎng)，積極主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)服務(wù)事項(xiàng)、參加社會(huì)服務(wù)并動(dòng)員廣大群眾參與社區(qū)治理。比如北京市實(shí)行“街巷長(zhǎng)”“小巷管家”制①“小巷管家”與“街巷長(zhǎng)”幾乎是同時(shí)產(chǎn)生的。街巷長(zhǎng)制分為三級(jí)，主要由各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。小巷管家隊(duì)伍是由街道、社區(qū)志愿服務(wù)者組建的社區(qū)居民志愿服務(wù)組織，是街巷長(zhǎng)制的延伸和發(fā)展。要著重解決“小巷管家”力量分散、組織松散等問(wèn)題，需加強(qiáng)街巷長(zhǎng)與小巷管家的配合與協(xié)作。[22]。 為了更好地進(jìn)行城市治理、展示城市形象，小街小巷的治理責(zé)任被明確細(xì)化到基層干部的身上，由街道干部和模范黨員帶頭走街串巷，入戶做好群眾工作，調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性。

2.精干的政府執(zhí)行體系是整合基層治理資源的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)改革永無(wú)止境，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和全面深化改革的需要。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷10余次機(jī)構(gòu)改革。2018年新一輪的機(jī)構(gòu)改革要求機(jī)構(gòu)改革應(yīng)由 “增量”向“存量”改變，“橫向”向“縱向”深化。 在北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制改革中，主要涉及以下方面。

（1）整合街鄉(xiāng)職能機(jī)構(gòu)。通過(guò)重組街鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，提升基層政府治理效能。北京市《關(guān)于開(kāi)展街道各類機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和派駐機(jī)構(gòu)屬地化管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，探索街道大部制改革，整合黨委與街鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)職能明晰，權(quán)責(zé)分明。北京市東城區(qū)在東直門(mén)街道等開(kāi)展街道管理體制試點(diǎn)改革后在全區(qū)推行，綜合設(shè)置街道“六部一隊(duì)四中心”。北京市石景山魯谷社區(qū)作為北京市第一個(gè)街道層級(jí)的社區(qū)，為了進(jìn)一步高效利用社會(huì)資源、明確職責(zé)，推行“大社區(qū)”整合資源，提高了社區(qū)管理的規(guī)模效應(yīng)，構(gòu)建了三個(gè)治理體系：社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)行政事務(wù)管理中心、社區(qū)代表議會(huì)及其委員會(huì)。

（2）明確街鄉(xiāng)職能職責(zé)。街鄉(xiāng)是基層治理的核心主體，必須要權(quán)責(zé)一致，并且擁有行使權(quán)力和履行職責(zé)相應(yīng)的管理資源。街鄉(xiāng)權(quán)力既是街鄉(xiāng)工作開(kāi)展的前提，也是調(diào)動(dòng)治理資源的“號(hào)令”。北京市《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》提出切實(shí)向街道放權(quán)賦權(quán)，重點(diǎn)下放給街道“六權(quán)”①街道六項(xiàng)權(quán)力：轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收參與權(quán)，全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)和重大決策的建議權(quán)，職能部門(mén)綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)，職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評(píng)價(jià)和人事任免建議權(quán)，多部門(mén)協(xié)同解決的綜合性事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。，保障了街鄉(xiāng)開(kāi)展基層工作的合法性，提升了治理效能。

（3）管理資源下沉。管理資源下沉是對(duì)基層治理中“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的回應(yīng)。平谷區(qū)創(chuàng)設(shè)了力量下沉機(jī)制——相關(guān)部門(mén)人員必須下沉到一線工作，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并要求“事不完、人不撤”。為了解決執(zhí)法權(quán)到位的問(wèn)題，平谷區(qū)采取“席位制”和“補(bǔ)位制”執(zhí)法方式，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立 “實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)”，實(shí)行任務(wù)量大的單位進(jìn)行常態(tài)化派駐，采取席位制到達(dá)指定地點(diǎn)，開(kāi)展專項(xiàng)打擊；對(duì)平時(shí)執(zhí)法任務(wù)不多的單位，要求接到通知30分鐘后到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行補(bǔ)位制執(zhí)法。

3.廣泛、有序的社會(huì)參與是基層治理的內(nèi)在要求。社會(huì)整合從本質(zhì)上說(shuō)是實(shí)現(xiàn)對(duì)人的整合，對(duì)人整合的前提是讓人參與進(jìn)來(lái)?！叭嗣駪?yīng)當(dāng)參與影響他們生活的決策，不僅是為了正義，而且是為了實(shí)現(xiàn)他們作為人的潛能的發(fā)揮?！盵23]從權(quán)利與義務(wù)的角度來(lái)看，參與既是權(quán)利，又是義務(wù)，人不能僅被看作是社會(huì)生活中被動(dòng)的消費(fèi)者和社會(huì)秩序的接受者，相反，他們具有建設(shè)者、參與者角色，其權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的。從公共產(chǎn)品提供的角度來(lái)說(shuō)，基層治理是公共事務(wù)，往往伴隨“集體行動(dòng)”的困境，科爾曼所提出的建議是重建責(zé)任系統(tǒng)，盡可能獨(dú)立生存和互惠代替現(xiàn)有的總體生存方式②科爾曼關(guān)于法人維持生存的方式有三種：一是互惠性生存，其特點(diǎn)是法人的各職位間存在互惠交換關(guān)系；二是獨(dú)立生存，其特點(diǎn)是每個(gè)成員從法人組織那里得到的都能使他獲益，每個(gè)成員所作出的貢獻(xiàn)都能使法人獲益；三是總體性生存，每個(gè)人從法人組織中得到的都能使他獲益，但有些成員不能使法人獲益。。

廣泛、有序的社會(huì)參與體現(xiàn)了“以人民為中心”的根本立場(chǎng)。北京市以社會(huì)制度建設(shè)為突破口，通過(guò)社區(qū)管理辦法、社區(qū)工作者管理辦法等重要文件的創(chuàng)制，使治理主體由單一政府（街道、居委會(huì)）轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄉ鐓^(qū)服務(wù)站）、居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等多元主體，既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善了公共服務(wù)，又注重了社會(huì)參與，突出了居民自治。在參與主體多元化的基礎(chǔ)上，著重暢通黨群渠道、政社渠道、上下渠道進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)參與的活力。首先疏通黨群渠道，北京市南苑街道建立“同心圓”區(qū)域化黨建聯(lián)合會(huì)，以街道工委為“圓心”，以社區(qū)黨組織為“內(nèi)圓”，以社區(qū)單位黨組織為“外圓”。截至目前，共整合了51個(gè)駐區(qū)單位，形成共同參與、共同管理的組織格局。其次構(gòu)建政社渠道，北京市陶然亭街道通過(guò)建立益陶然社區(qū)發(fā)展研究中心，運(yùn)營(yíng)陶然書(shū)苑公共教育空間平臺(tái)，引進(jìn)高效智庫(kù)、責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)、樞紐性社區(qū)社會(huì)組織。最后暢通上下渠道，北京市東城區(qū)“一委三會(huì)一站、五位一體、六層聯(lián)動(dòng)”最為典型：社區(qū)黨委作為社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心；社區(qū)居民會(huì)議、社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)居委會(huì)分別發(fā)揮決策、咨議、執(zhí)行功能；社區(qū)服務(wù)站作為政府下派機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展公共服務(wù)；社區(qū)單位和居民是社區(qū)治理的參與者，社區(qū)社會(huì)組織則作為協(xié)同者。

4.信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)基層精細(xì)化治理的支撐手段。從數(shù)據(jù)治理的角度來(lái)看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”就是打破界限、匯集力量，尤其是在信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面深入融合，最終形成一體化的運(yùn)行模式。北京市西城區(qū)利用人工智能實(shí)行精細(xì)化管理。

（1）利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)新基層工作機(jī)制。北京市建立“網(wǎng)格綜合服務(wù)管理平臺(tái)”和“實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)”，利用信息技術(shù)及時(shí)將“哨聲”傳達(dá)到相應(yīng)部門(mén)，跟蹤落實(shí)。在網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上，推進(jìn)精細(xì)化管理，建立六項(xiàng)工作機(jī)制。建立哨聲收集機(jī)制，通過(guò)完善已有的微博、微信、熱線、網(wǎng)站舉報(bào)渠道，北京市東城區(qū)開(kāi)發(fā)“隨手拍”APP，平谷區(qū)上線“愛(ài)我平谷”群眾吹哨平臺(tái)，拓寬了群眾反映訴求的通道。建立“吹哨”啟動(dòng)機(jī)制，以北京市東城區(qū)為例，遇到重點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題，街道網(wǎng)格化啟動(dòng)吹哨機(jī)制，圍繞綜合執(zhí)法、重點(diǎn)工作以及應(yīng)急處理等吹哨。建立部門(mén)報(bào)到處理機(jī)制，街道啟動(dòng)“吹哨”后，向區(qū)級(jí)平臺(tái)進(jìn)行備案，各部門(mén)及時(shí)報(bào)到處理，并及時(shí)上傳問(wèn)題處理結(jié)果和相關(guān)材料。堅(jiān)持“一門(mén)主責(zé)、其他配合”的原則，明確主責(zé)單位和配合單位。完善公眾反饋機(jī)制，執(zhí)法人員要將處理結(jié)果以及整改情況反饋公眾并收集完善意見(jiàn)，問(wèn)題解決后，街鄉(xiāng)要加強(qiáng)日常監(jiān)管，區(qū)級(jí)政府要將公眾的滿意度納入到執(zhí)法考核中，堅(jiān)持以人民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)。建立吹哨案件考核機(jī)制，街鄉(xiāng)要根據(jù)部門(mén)的報(bào)到情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，區(qū)級(jí)政府對(duì)“吹哨”案件的解決情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“上下”綜合評(píng)價(jià)。建立吹哨工作分析研判機(jī)制，區(qū)級(jí)平臺(tái)定時(shí)對(duì)本區(qū)問(wèn)題處理情況進(jìn)行追蹤、研判，查補(bǔ)漏洞，形成同類問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)性解決方案，推動(dòng)源頭治理。

（2）應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析，準(zhǔn)確預(yù)判社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)信息化平臺(tái)，適時(shí)掌握基層各網(wǎng)格內(nèi)的安全隱患、矛盾糾紛、公共服務(wù)需求、社會(huì)治安、群眾困難等各方面社會(huì)治理信息，做到基層“事前防范、源頭治理”。

（3）以智慧黨建為抓手，創(chuàng)新基層黨建方式。構(gòu)建黨建工作指導(dǎo)站—網(wǎng)格黨建聯(lián)盟—黨支部—黨員中心戶的四級(jí)黨建網(wǎng)格體系，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)、社交媒體等現(xiàn)代化信息手段，科學(xué)管理黨員。搭建黨員群眾交互系統(tǒng)，以社區(qū)黨員為主體組建黨建志愿者服務(wù)隊(duì)伍，群眾通過(guò)交互系統(tǒng)提出自身的困難訴求，黨員在看到群眾需求信息后，以接單的方式完成任務(wù)，真正地體現(xiàn)群眾在哪里、群眾訴求在哪里，黨員就在哪里、黨的建設(shè)就在哪里。

5.法治是持續(xù)性整合城市基層治理資源的重要保障?！胺墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提”，正如沒(méi)有民主就沒(méi)有國(guó)家現(xiàn)代化一樣，沒(méi)有法治也同樣沒(méi)有國(guó)家治理的現(xiàn)代化[24]。作為首善之區(qū)，北京推進(jìn)基層治理法治化的要求應(yīng)當(dāng)更高、基層治理創(chuàng)新探索更具典型意義。

（1）加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，規(guī)范基層治理機(jī)制。為貫徹落實(shí)城市基層治理建設(shè)，北京市委市政府一方面研究制定相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)，另一方面結(jié)合北京市實(shí)際，制定并實(shí)施了一系列相關(guān)規(guī)范性文件。目前，北京市推進(jìn)基層治理的相關(guān)制度文件漸成體系，既為基層治理做出了頂層設(shè)計(jì)，也為治理方式創(chuàng)新提供了制度依據(jù)，對(duì)引領(lǐng)、約束和保障基層治理創(chuàng)新具有重要意義。

（2）建設(shè)綜合執(zhí)法平臺(tái)。傳統(tǒng)基層執(zhí)法效率低下最主要的原因在于執(zhí)法力量過(guò)于分散，執(zhí)法操作不在同一層面，因此，如何解決基層執(zhí)法難題、提高街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力成為提高基層執(zhí)法效率的關(guān)鍵。北京市通過(guò)政府相關(guān)職能部門(mén)下沉行政處罰權(quán)，綜合執(zhí)法中心加強(qiáng)執(zhí)法流程建設(shè)，理順執(zhí)法隊(duì)和街鄉(xiāng)辦事處職能科室、網(wǎng)格化指揮平臺(tái)以及市區(qū)駐街鄉(xiāng)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

（3）建立一支精簡(jiǎn)高效的執(zhí)法隊(duì)伍。北京市建立以街鄉(xiāng)為骨干、公安為保障、相關(guān)行政管理部門(mén)共同參與的執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層管理機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變，提升了執(zhí)法的權(quán)威性和專業(yè)化水平。

四、結(jié)論

基層治理始終是國(guó)家治理話題中的焦點(diǎn)問(wèn)題。轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期我國(guó)城市基層治理處于雙重壓力之下，這既是轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，又是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要克服的障礙。在壓力制體制下，“自上而下”的行政壓力成為城市基層治理轉(zhuǎn)型的外在動(dòng)因，而“自下而上”的社會(huì)壓力則成為內(nèi)在動(dòng)因。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理研究，我們發(fā)現(xiàn)，城市基層治理由來(lái)已久，基層治理模式隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷變遷；全國(guó)各地涌現(xiàn)了眾多城市基層治理的優(yōu)秀模式與經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了我國(guó)本土城市基層治理的優(yōu)勢(shì)。城市基層治理基于一定制度環(huán)境，受到憲法法律、行政法規(guī)的塑造和規(guī)約。研究城市基層治理有必要基于宏觀制度下的真實(shí)運(yùn)作，識(shí)別共性特性，進(jìn)而進(jìn)行概念化。自主治理理論和協(xié)同治理理論與我國(guó)城市基層治理實(shí)踐具有差異性，在應(yīng)用過(guò)程中存在解釋力不足的問(wèn)題?；谖覈?guó)制度情景和城市基層治理實(shí)踐，本文提出了從社會(huì)整合理論的角度來(lái)探討城市基層治理問(wèn)題，即以黨建引領(lǐng)的系統(tǒng)整合帶動(dòng)政府、社會(huì)力量、技術(shù)和法治在基層治理資源中的整合作用。通過(guò)對(duì)北京市 “街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制的分析，我們找到了城市基層治理成功運(yùn)行的一系列邏輯：黨建引領(lǐng)的多層次整合是基層治理的核心要義；精干的政府執(zhí)行體系是整合基層治理資源的關(guān)鍵；廣泛、有序的社會(huì)參與是基層治理的內(nèi)在要求；信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)基層精細(xì)化治理的支撐手段；法治是持續(xù)性整合城市基層治理資源的重要保障。在我國(guó)的制度情景和政治優(yōu)勢(shì)下，黨建引領(lǐng)發(fā)揮著核心作用，帶動(dòng)并整合其他要素的功能。城市基層治理是在制度情景的約束下，提升城市治理能力的創(chuàng)新性探索，不存在適合任何現(xiàn)實(shí)情景、一成不變的萬(wàn)能治理模式。對(duì)于城市基層治理的研究還需要在不斷的實(shí)踐探索中識(shí)別出具有普遍作用的運(yùn)作模式，從而深化對(duì)公共治理趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)。