農(nóng)民工住房保障市民化的現(xiàn)狀、問題與政策建議

文/（四川行政學院，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：住房是農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。從農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房的現(xiàn)狀看，大多數(shù)人因工資收入低、經(jīng)濟條件差等原因，主要居住在面積較小，設(shè)施不全，環(huán)境臟、亂、差的出租屋，呈現(xiàn)嚴重的城市住房二極分化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象存在的原因主要在于農(nóng)民工因身份戶籍問題，未能在流入地享受同等的城鎮(zhèn)住房保障待遇，同時，因經(jīng)濟收入低，城市房價不斷高漲等，農(nóng)民工難以在城市擁有自己的住房。因此，要實現(xiàn)農(nóng)民工住房保障市民化，政府首先要大力發(fā)展經(jīng)濟，提高農(nóng)民工的工資收入；其次要把他們納入城鎮(zhèn)住房保障體系，享受市民待遇，并根據(jù)當前經(jīng)濟發(fā)展狀況和其工作特點，多渠道、多形式、多元化地解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題，使之能在城市生存發(fā)展、安居樂業(yè)。

住房是人們生活的必需品，是人們生存發(fā)展和安居樂業(yè)的基礎(chǔ)?！熬诱哂衅湮荨奔仁巧鐣l(fā)展最基本目標，也是衡量人類生活質(zhì)量狀況的重要標志。住房是人類生存、繁衍、享受生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府為公民提供必要的住房條件，是保障公民尊嚴的需要。“居者有其屋”是一種基本人權(quán)，是現(xiàn)代國家的職責。政府應在戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民工不同的經(jīng)濟能力、居住年限、參加社會保障年限、對當?shù)厣鐣奶厥庳暙I等，提供不同形式的住房保障，為農(nóng)民工長期在城市生活工作提供住房保障。

一、農(nóng)民工住房保障市民化模式的產(chǎn)生與改革進程

農(nóng)民工作為外來流動人口，在進城之初，因經(jīng)濟條件有限，主要依靠租住城鎮(zhèn)居民空余的、被置換下來的老舊房子、車棚、單位的倉庫地下室、單位集體宿舍以及城中村居民的住房等生活，居住條件比較惡劣。2000年后，一些地方開始關(guān)注農(nóng)民工的住房問題，如浙江奉化建設(shè)了農(nóng)民工集中居住的小區(qū)——“力邦社區(qū)”，一些城市開始建設(shè)農(nóng)民工公寓等，以解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題。

（一）農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障市民化模式

2000年以來，全國各地對農(nóng)民工住房保障模式進行了創(chuàng)新試點，一些學者將此集中概括為：上海模式、長沙模式、重慶模式、蘇南模式和湖州模式，[1]其特點是：建設(shè)低租金的農(nóng)民工公寓、廉租房、“陽光公寓”，再配套一些生活設(shè)施，提供必要的公共服務，利用政府、企業(yè)和社會力量，多途徑解決農(nóng)民工住房問題（見表 1）。

綜合分析這些模式，各有長處和不足。前四種模式的優(yōu)點是為農(nóng)民工提供了低廉的城鎮(zhèn)住房，降低了居住成本，政府節(jié)約了土地和財政開支，但缺點是集中、封閉、獨立的居住形式，使農(nóng)民工與市民在空間上存在著隔離，不利于農(nóng)民工與市民群體之間的社會交往。湖州模式將農(nóng)民工納入城市公積金體系[2]，給予平等市民待遇，提高了他們的城市歸屬感，代表了農(nóng)民工住房保障的發(fā)展方向。

（二）農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障市民化模式的改革進程

我國政府十分關(guān)注農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題，提出要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件。早在2006年的《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中就提出“各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房”[3]。隨后，國務院曾多次提出“用工單位要向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場所”，地方政府要向農(nóng)民工提供廉租房。[4]要“將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系”，[5]要“著力解決新就業(yè)職工、進城務工人員等中等偏下收入家庭的住房困難”[6]。 2014 年《國務院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務工作的意見》中再次提出，“要把農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃，要積極為農(nóng)民工租賃購買商品房提供政策優(yōu)惠，將符合條件的農(nóng)民工納入住房保障體系”[7]。國務院的政策對于指導和督促地方政府推進改善農(nóng)民工住房問題起到了積極的作用。

表1 地方政府解決農(nóng)民工住房問題的模式

二、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障現(xiàn)狀

居住區(qū)位、居住環(huán)境和住房設(shè)施不僅代表著一種人與人的物理空間關(guān)系，而且也是人們?nèi)粘Ｉ畹奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民工大多住在單位集體宿舍、城中村、老小區(qū)、城郊接合部的出租房里，與市民群體存在著巨大的差別，這種居住空間隔離和居住環(huán)境的邊緣化勢必會影響他們?nèi)谌氤鞘小?/p>

(一)住房形式

根據(jù)有關(guān)部門和學者的調(diào)查，在大中型企業(yè)工作的農(nóng)民工，一般會住在單位提供的免費的集體宿舍，在建筑業(yè)工作的農(nóng)民工大多數(shù)住在工地的工棚（臨時活動房），經(jīng)濟條件較好的隨帶家屬的農(nóng)民工會單獨租房，工資收入較低的單身農(nóng)民工會合租住房。國家統(tǒng)計局的歷次調(diào)查表明，外出農(nóng)民工住房形式主要以單位集體宿舍為主，合租和獨立租房為次，在工地或工棚居住為第三，約有不到2%的人有自有產(chǎn)權(quán)的城鎮(zhèn)住房（見表2）。

根據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民工住房情況與國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)略有出入，主要表現(xiàn)在：一是小部分外來農(nóng)民工經(jīng)過多年的努力工作，在流入地購置了住房的人數(shù)占比由2011年的4.43%，增加到2016年的7.91%，雖然這一數(shù)據(jù)并不完全準確，但基本符合農(nóng)民工的進城就業(yè)進程，說明農(nóng)民工的住房保障情況有一定程度的改善。二是“單獨租房”比例高出國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)20多個百分點。整個家庭遷徙的人數(shù)較多。三是“合租”和“單位宿舍”2項的數(shù)據(jù)基本相同（見表3）。

(二)居住區(qū)位、環(huán)境和條件

根據(jù)已有研究和我們的調(diào)查，農(nóng)民工租住在城中村和城郊農(nóng)村的約占30%，租住在城市老小區(qū)和普通商品房社區(qū)的約占20%，建筑業(yè)的農(nóng)民工隨著工地流轉(zhuǎn)，約占15%，在工礦企業(yè)打工的農(nóng)民工多數(shù)住在單位附近，約占30%，還有小部分人住在棚戶區(qū)。整體上說，農(nóng)民工居住區(qū)位呈現(xiàn)明顯的邊緣化。

絕大多數(shù)農(nóng)民工買不起城市的商品房，并且因戶籍關(guān)系限制，未納入城鎮(zhèn)住房保障體系，只能居住在環(huán)境和設(shè)施較差的出租房里。根據(jù)韓克慶、林欣蔚2014年對北京等地653位農(nóng)民工的住房情況調(diào)查，68.9%的農(nóng)民工住在郊區(qū)，人均住房面積只有11平方米，且住房設(shè)施較差，沒有獨立衛(wèi)浴(65.2%)，住房周圍的環(huán)境衛(wèi)生狀況不好（69.0%），治安狀況也不能令人滿意。[8]根據(jù)國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊對1186位外來農(nóng)民工的調(diào)查，農(nóng)民工的居住條件普遍較差，居住環(huán)境惡劣，合租、群租現(xiàn)象十分普遍。62.2%的人居住面積在10平方米以下，50%的人住房缺少獨用廚房，62.9%的人沒有獨立廁所，70%的人沒有獨用洗浴設(shè)施。[9]在我們的實地采訪中，發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民工住在村民臨時搭建的矮小的簡易房中，面積大約10－15平方米，沒有任何衛(wèi)生設(shè)施，夏天熱得像蒸籠，冬天冷得像冰窖。

表2 全國外出農(nóng)民工的居住情況 單位：%

表3 農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房形式 單位：%

當然，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會民生改善，農(nóng)民工的居住面積和居住條件及設(shè)施有了很大提高。“2019年進城農(nóng)民工人均居住面積為20.4平方米。其中，住房中有取暖設(shè)施的占52.2%，有洗澡設(shè)施的占83.7%，能上網(wǎng)的占94.8%，擁有電冰箱、洗衣機的比重分別為65.7%和 66.1%。 ”[10]

(三)城鎮(zhèn)住房保障待遇

根據(jù)韓克慶、林欣蔚在2014年初對北京、山東、湖北等22個省市的653位農(nóng)民工住房問題的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)民工能夠享受到廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、限價商品房等住房優(yōu)惠政策的比例只有5.2%。[11]唐丹寧在2016年對江蘇省農(nóng)民工住房情況的調(diào)查也表明，“81.3%的農(nóng)民工沒有住房補貼，8.3%的人不知道農(nóng)民工存在住房補貼這一福利，只有 10.4%的農(nóng)民工享有住房補貼”[12]。

三、農(nóng)民工住房保障市民化中存在的問題

由于地方政府沒有把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，使他們不能同等地享受政府的公共服務。許多農(nóng)民工因收入低、經(jīng)濟條件差等原因，大多住在面積較小，環(huán)境臟、亂、差的出租屋里，呈現(xiàn)典型的城市“貧民窟”現(xiàn)象。

第一，農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障市民化權(quán)利缺失。我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度是以戶籍人口為基礎(chǔ)的，政府提供的經(jīng)濟適用房、廉租房等，只有當?shù)爻擎?zhèn)戶口人口才能有資格申請，農(nóng)民工的戶籍在外地農(nóng)村，因而沒有資格享受經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房。實際上，這也是流入地政府的無奈之舉，如果把外來農(nóng)民工全部納入當?shù)氐淖》勘Ｕ象w系，政府財力根本無法承擔。如2015年蘇州有流動人口（絕大部分是農(nóng)民工）698 萬人，[13]按每人補貼住房成本10萬元計算，需要6980億元。所以，農(nóng)民工的住房保障權(quán)缺失，既有城鄉(xiāng)二元社會制度設(shè)置的原因，也有經(jīng)濟發(fā)展不足的原因。同時，即使一些地方政府將農(nóng)民工納入住房保障體系，由于政策門檻過高，他們也無經(jīng)濟能力購買保障房。制度失靈和市場失靈使農(nóng)民工只能通過血緣、業(yè)緣、地緣和鄉(xiāng)緣等關(guān)系解決住房問題，進而形成集中居住“農(nóng)民工社區(qū)”現(xiàn)象。

第二，農(nóng)民工未能完全享受公共住房保障市民化服務。住房保障屬于國民收入再分配的主要內(nèi)容之一，政府應通過國民收入的轉(zhuǎn)移支付（公共服務），調(diào)節(jié)社會公平和扶助困難群體。但根據(jù)目前的住房政策安排，政府提供資金資助的各類住房都被劃入保障性住房范圍，但有些住房類型，并非都屬于公共服務性質(zhì)。如廉租房是向本地城鎮(zhèn)低收入群體提供的公共住房救濟，不是針對農(nóng)民工的，公共租賃房又主要用于地方政府為保持勞動力資源而提供的地方公共服務。舊城住房改造項目主觀上是為了改善本地部分住房困難群體的居住條件，但實質(zhì)上是在城區(qū)土地資源匱乏的情況下，地方政府通過舊城改造獲得巨大的財政收入。從住房的現(xiàn)狀看，棚戶區(qū)、危舊房、城中村大多屬于低收入家庭居住，也屬于地方政府公共服務范圍，但針對的是當?shù)鼐用?，外來農(nóng)民工不能享受。從住房保障的宗旨來說，廉租房屬于住房救濟范疇，應將為城市經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻的農(nóng)民工列入保障范疇，但實際能夠享受廉租房的少之又少。國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，只有0.4%的農(nóng)民工享受到廉租房保障。[14]

第三，城市高房價與農(nóng)民工住房購買能力低下之間的矛盾。十多年來，無論是一線城市，還是小城鎮(zhèn)，房價大漲特漲。如2016年1月，寧波城區(qū)的平均房價達11000元/平方米，以農(nóng)民工家庭（2人）年收入10萬元計算，不計生活開支，購置60平方米住房也需要6年多，如若一半用于日常生活消費，即需要12年，而且60平方米住房是最低標準。住建部的調(diào)查表明，城市房價太高是農(nóng)民工在城市買不起房的最主要原因。城市的高房價與農(nóng)民工收入較低之間的矛盾已成為住房保障的“攔路虎”。

第四，住房公積金制度虛置使農(nóng)民工買不起房、租不起房。住房公積金制度是我國住房保障體系的重要組成部分，是改善人們住房狀況的有效手段，但由于制度虛置，受益于住房公積金的農(nóng)民工并不多。一是用工單位基于成本考慮，往往不愿意為農(nóng)民工繳納住房公積金，即使一些企業(yè)繳納了住房公積金，比例也較低，對城鎮(zhèn)購房無異于標水車薪。二是住房公積金制度對私營企業(yè)缺乏一種強制性的規(guī)定，即使有所規(guī)定，企業(yè)也是能逃繳則逃繳，能少繳則少繳。三是現(xiàn)行的住房公積金轉(zhuǎn)移制度有待建立，手續(xù)多，提取難，轉(zhuǎn)移難，這也影響了農(nóng)民工參加流入地住房公積金制度的積極性。[15]

第五，興建的農(nóng)民工公寓較少，不能滿足農(nóng)民工的住房需求。流入地政府為了吸引外地勞動力，一般會出資興建一些專供農(nóng)民工居住的住房，如在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城郊農(nóng)民的集體土地上興建農(nóng)民工公寓，或者改造閑置廠房修建集體宿舍，這在一定程度上緩解了農(nóng)民工居住難的問題，但還存在著諸多問題：一是政府提供的住房難以滿足人數(shù)眾多的農(nóng)民工需要；二是住房面積過小，只能住單身農(nóng)民工，不能較好地滿足隨帶家屬的農(nóng)民工住房需求；三是農(nóng)民工公寓之類的住房多數(shù)處于城鄉(xiāng)接合部，生活配套設(shè)施不健全，影響日常生活，而且，集中性的農(nóng)民工公寓，隔斷了農(nóng)民工與當?shù)鼐用竦纳鐣煌?，不利于促進社會融合。

四、促進農(nóng)民工住房保障市民化的政策建議

“居者有其屋”是政府作為社會管理者的主要職責，政府不論公民的身份和經(jīng)濟條件如何，都應當保障公民必要的居住條件。既然城市政府把農(nóng)民工作為當?shù)氐某Ｗ∪丝?，也應當把他們納入城鎮(zhèn)住房保障體系，使其繼續(xù)為城市的繁榮發(fā)展作出貢獻。

隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，可以預計，大部分農(nóng)民工將長期在城市定居生活。但從目前的情況看，只有10%左右的人具有轉(zhuǎn)為城市市民的經(jīng)濟能力[16]，農(nóng)民工留城意愿與實際能力之間還存在較大差距，而且，這種差距與快速提高的城市房價相比，呈現(xiàn)擴大趨勢。因此，政府應根據(jù)當前經(jīng)濟發(fā)展狀況和農(nóng)民工的工作特點，建立多種供應渠道、多種供應形式的住房保障體系，以滿足不同層次農(nóng)民工的住房需求。

第一，“居者有其屋”是農(nóng)民工市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要保證。住房不僅是人們?nèi)粘Ｉ畹谋匦杵?，而且作為“固定化”的資產(chǎn)，表示擁有者將長期在此生活工作，是本地居民身份特征的重要標志之一。從市民化來說，要使農(nóng)民工從“候鳥”變?yōu)椤傲豇B”，必須解決他們的住房問題。一是住房是留住人的“根”，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)沒有住房，也就沒有“根”，他們可能隨時離去。二是住房是人們?nèi)粘Ｉ畹膱鏊?，當農(nóng)民工勞累一天卻無處棲身時，不但影響休息和恢復體力，而且正常的家庭生活功能也不能較好實施。三是農(nóng)民工沒有固定住所，或者居住隔離和邊緣化，使他們?nèi)鄙倥c市民正常社會交往的場所，使人與人之間情感聯(lián)絡(luò)中斷，其城市歸屬感、依賴感也不會憑空產(chǎn)生。所以，讓農(nóng)民工在城市“居者有其屋”，是他們?nèi)谌氤鞘胁豢扇鄙俚奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。

第二，不斷增加經(jīng)濟收入，提高農(nóng)民工的城鎮(zhèn)購房能力。人們的住房環(huán)境、面積和衛(wèi)生設(shè)置等主要取決于其經(jīng)濟收入水平的高低。2018年，農(nóng)民工的工資收入為3721元/月，而同年全國城鎮(zhèn)非私營單位職工的平均工資為6868 元/月，[17]只有城鎮(zhèn)職工的 54.18%。 較低的工資收入限制了農(nóng)民工的住房消費能力，即便將他們納入城鎮(zhèn)住房保障體系，對大多數(shù)人來說，也無錢購買政府提供的保障性住房。如一線城市的保障性住房價格在7000元以上，二線城市在5000元左右，中小城市在3000元左右，購買一套80平方米的住房，分別需要56萬元、40萬元和24萬元左右。工資收入與住房價格水平的脫節(jié)，阻礙了農(nóng)民工的城市住房獲得。所以，要提高農(nóng)民工的住房保障水平，首先要提高他們的經(jīng)濟收入水平，這才是重中之重。

第三，構(gòu)建“四位一體”的農(nóng)民工住房保障體系。流入地政府應將農(nóng)民工住房納入住房保障體系，構(gòu)建以經(jīng)濟適用房、廉租房、農(nóng)村土地置換房以及限價商品房為主的 “四位一體”的住房保障體系。2016年中央經(jīng)濟工作會議提出：“要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。”[18]流入地政府對在城市工作多年且具備經(jīng)濟能力的農(nóng)民工，根據(jù)收入標準，給予保障性住房供應對象上的同等待遇；對參加社會保險一定年限的、經(jīng)濟收入尚不能購買保障房的農(nóng)民工，可通過提供廉租房給予解決；對有農(nóng)村承包地和宅基地的本地農(nóng)民工，可通過土地轉(zhuǎn)換成“房票”的方式解決城鎮(zhèn)住房；對部分經(jīng)濟收入較高且為當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)作出重要貢獻的農(nóng)民工，可供應政策補貼的限價商品房。

第四，認真貫徹落實住房公積金制度，提高農(nóng)民工的參加積極性。住房公積金本質(zhì)上是一種勞動收入的分配形式，應包括在工資收入之內(nèi)。無論從勞動報酬公平還是住房保障來說，企業(yè)不論大小，所有職工都應參加住房公積金制度，同時，政府應對參加住房公積金制度的企業(yè)給予稅費優(yōu)惠，以提高企業(yè)和農(nóng)民工的參加積極性。如山東省在2014年12月出臺了《關(guān)于進一步做好農(nóng)民工繳存使用住房公積金工作的意見》，規(guī)定農(nóng)民工連續(xù)正常繳存住房公積金6個月及以上，購買工作所在地自住住房的，可按規(guī)定申請住房公積金貸款。[19]其他省市也出臺了類似文件。因此，認真貫徹落實住房公積金制度勢在必行，它是提高農(nóng)民工住房保障能力和水平的重要措施。

第五，多渠道、多形式地解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題。一是建設(shè)標準化的農(nóng)民工集體宿舍（公寓）。這些集體宿舍應是“單元式和公寓式的，以適合于農(nóng)民工的家庭生活”[20]。政府部門應制定相關(guān)集體宿舍的規(guī)范標準，保證農(nóng)民工住房環(huán)境、衛(wèi)生設(shè)施、人身安全等必要生活條件。二是通過集中社會房源等方式，為農(nóng)民工提供低租金住房。政府收購或租賃城鎮(zhèn)居民的多余房源，并進行集中統(tǒng)一管理，作為廉租房租給長期在當?shù)毓ぷ鞯霓r(nóng)民工使用，并向低收入的困難農(nóng)民工家庭提供租金補貼。另外，地方政府應從公租房中拿出一定的比例分配給符合條件的農(nóng)民工。三是采用多元化投資模式，拓寬農(nóng)民工保障房建設(shè)的投融資渠道。一方面采用多元化投資模式，如“先租后售”模式。經(jīng)政府批準的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)的公共租賃住房，向符合條件的住房困難對象出售，出租10年后允許作為商品房上市出售。[21]這種模式也可以延伸到低收入的農(nóng)民工群體。另一方面，政府建立保障性住房投資開發(fā)公司，通過發(fā)行債券、發(fā)行彩票、購買金融產(chǎn)品等方式從民間籌集資金，建設(shè)農(nóng)民工保障性住房。

第六，規(guī)范和促進城鎮(zhèn)住房租賃市場健康發(fā)展。當前，租房是大多數(shù)農(nóng)民工獲得住所的主要選擇。雖然近幾年住房租賃中介市場發(fā)展迅速，但大多數(shù)是個體經(jīng)營，缺少規(guī)范性的制度約束。由于農(nóng)民工獲取住房信息的渠道偏少，在租房時經(jīng)常受到欺騙，出高價租到的房子，可能環(huán)境條件和衛(wèi)生設(shè)施較差，依靠自己尋找房源，且又人生地不熟，找到滿意的房子比較困難。因此，需要政府對住房租賃市場實行統(tǒng)一管理，從信息發(fā)布、中介費用、手續(xù)辦理、租金價格、合同簽訂等方面制定規(guī)范化的標準，為農(nóng)民工提供免費的租賃信息服務，保證他們能租到價格合適、環(huán)境和條件尚可的住房，以減輕其住房成本支出。